诉调对接纠纷解决机制新探

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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。“诉调对接”纠纷解决机制新探 基层法院开展“诉调对接”解决民事纠纷机制研究 作者：石晓芹发布时间:02-09-270:04:1 在当前创建和谐社会的大背景下,法院怎样才能更好的解决社会纠纷，维护人与人之间的和谐。最高法院明确提出法院与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方法,促进建立健全多元化的纠纷解决机制，诉调对接的工作方法应运而生，各地法院的做法也有差异。本文通过对诉调对接的理论依据及相关问题的分析，探究诉调对接工作新构想。 一、诉调对接的内涵界定 “诉调对接”是当前司法改革进程中出现的一种解纷形式,实践中各地法院对“诉调对接”的理解归纳起来主要有两种:第一种

2、是广义上的理解，将“诉调对接”理解为诉讼调解与其它调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合,充分发挥诉讼调解与其他调解机制的各自优势，提高调解解决纠纷的效率;第二种是狭义上的理解，将“诉调对接”理解为法院诉讼制度与人民调解制度的对接。主要表现为以下三种形态：一是在法院内部设调解室;二是法院与司法局协商成立联合人民调解委员会驻法院办公室(联调室);三是设立由专业的调解员组成的专门的调解委员会。 我院对诉调对接的实践探索,是一个不断发展的过程。从法院外部而言,从最初的与人民调解组织间的“两调”衔接，与司法行政部门的单一联系和工作配合，之后逐步扩大到与工会、交警、劳动保障和工青妇

3、等部门的“大调解”网络的衔接;从法院内部而言，原先只是民事审判部门与外对接,后来发展到立案程序、审判程序（包括民事审判、行政审判、刑事自诉和刑事附带民事诉讼）和执行程序的全面与外对接，从而建立起全方位、多层次、立体式的纠纷解决机制。 笔者认为，诉调对接应该从最广义的民事纠纷解决机制角度来理解，通过对法院实践的研究，诉调对接实际上是在诉讼的整个过程中,通过诉讼调解、人民调解、行政调解等形成的大调解网络，将诉讼与大调解相结合，能调则调，不能调则判,以最大效益解决纠纷的一种功能互补和程序衔接的综合协调解纷机制。从本质上来看,诉调对接是诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的一种结合。从流程上来看,具体

4、是对于起诉到法院的民事案件，法院在征得双方当事人的同意后，将案件交由与案件有特定关系的调解组织或者个人调解，调解成功后，法院对调解达成的调解协议进行审核,依法律文书的形式赋予其强制执行效力;对于没有达成调解协议的案件，则转入诉讼程序。 二、诉讼对接方式的理论依据及相关问题 (一）理论依据 1、诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的衔接 随着法治理念的不断深化，人们追求公平、正义的意识不断增强,纷纷拿起法律武器来维护自己的权益，通过诉讼来实现愿望。但是诉讼有其固有的缺陷,有严格的程序规定,一个案件真正地按照诉讼的流程进行必然要付出高昂的时间和物质成本,诉讼主体还要承担相应的证明责任,并且时常面临

5、如何举证和举证受阻的困境。因此，对于纠纷主体来说这是一个费时费力的事务。同样,对于法院而言，案件的不断增多和法院人力资源的匮乏，也存在 很大矛盾。另外,通过诉讼解决纠纷带有国家强制力的色彩,纠纷主体之间的对立并不一定能得到真正的缓解，执行难也正是诉讼的弊端表现之一。而调整在中国有着漫长的历史，与当前提倡的和谐理念亦有呼应，它拥有较好的社会效果,并且时间和物质成本都相对较低，能够很好地解决案多人少的矛盾。但是由于调解效力的不稳定和过程的无序性等弊端，使得其在各种纠纷解决方式中尚不能处于核心地位。通过分析,不难发现,诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间能够形成良性互动,优势互补，可以相互转换。井上治典曾这

6、样评价诉讼内外纠纷解决机制的关系：“诉讼贫乏而ar丰富且充实的社会是不存在的,也没有只有诉讼丰富而ad贫乏的社会。诉讼和adr都反映着与这个时代、这个地区人们相关的实际情况,它们之间有着紧密的连动关系”,小岛武司教授也阐述了以诉讼为中心,纠纷解决的理想状态是由诉讼向诉讼外波及的方面和由诉讼外向诉讼提升的方面。虎丘法院全面个加强与司法、交警、信访、劳动仲裁、工、青、妇等单位，部门的合作与配合,实现资源共享，信息共享,合力解决矛盾纠纷的工作机制，诉调对接正是两者相互吸收的一种成果。 、不同的民事纠纷具有各自的特点，纠纷解决的方式也有所差异 笔者认为，这也是当事人程序选择的基本理论依据。实际上各种纠

7、纷解决方式的价值和社会需要主要在于,现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权。从纠纷主体角度看,民事纠纷产生于私权领域，纠纷主体具有意思自治权,可以随意选择解决纠纷的方式。由于当前我国公民法律知识不足，他们对于当前解决纠纷的方式未必能有很好的理解,也不清楚何种方式最有益于彼此间纠纷的消弥。对于追索“三费”、劳动报酬、相邻关系等事实清楚、权利、义务关系明确的案件进行调解,更有利与纠纷的解决，维持双方良好关系，通过诉讼未必能达到更好的效果。通过诉讼调解或其他方式调解,由处于中立的第三方将争议的事实整理清楚，并予以说明,可以

8、使双方更明白自己在纠纷中所处的优势和劣势，更有利与使他们做出合适的选择。从调解主体来看，不同的调解主体能够适应不同纠纷解决的需要。交通事故由交警参与调解、相邻关系由社区调处中心参与调解,邀请工会成员调处劳资纠纷,对于一些业务性质的问题他们能够提供更多的支持，通过交流经验,弥补双方知识、能力的不足。 、法律的作用和它的局限性。 法律具有对人们的行为加以规范、指引、教育的作用,对整个社会也起着重要影响。通过诉讼法院进行公开审理、巡回审判,可以产生广泛的社会教育效果。但是，法律并非无所不能，在社会生活尤其是人们的生活习惯中其作用受到限制。如农村中订婚后收受彩礼一方毁婚产生的纠纷,其中牵涉到各地的风俗

9、习惯，如果按照各地的风俗进行处理的话可能会达到更好的效果。而由法院进行审理经常会面临如何将风俗习惯与法律规定结合起来的探究,通过调解解决则不太需要刻意地去寻求法律的明文规定,调解者可以根据自己的理解来说服双方，促使纠纷的解决。 (二）诉调对接理论问题 诉调对接是当前我国各地法院所进行的一个新的探索,各地的模式有所差异，对其理解也有所不同，当然也面临着很多的问题和争议，笔者试图对这些问题予以分析，从而保证诉调对接的工作方法能够得到良性运作。 1、诉讼调解及其他调解方式与司法程序之间的矛盾 调解相对于司法而言,其随意性较大，没有严格程序规定，调解一方也没有严格限制,调解方式没有法律的限制,调解效力

10、也有待确定。这些貌似形式的方面却会对纠纷的解决产生重要的影响,但与司法本身的程序价值并不完全一致。因此，有学者认为，将诉讼调解隔离出司法程序,以诉讼外和解的方式替代,或许司法的纯粹性与权威性当不致被进一步的蚕食。笔者认为,这种观点是不合理的。诉讼调解由法官主持，指引着纠纷双方合议的过程，其对案情的分析也正是基于其一种长期司法工作经验的累积，不能将其认定为是一种司法权 威的损害。完善调解等其他解纷机制与司法的合理衔接，就是要确保司法作为“维护社会正义的最后一道防线”。实现司法对其他解纷方式的支持、保障与监督,其中最为关键的是要实现效力的明确与衔接。此外，调解机制应当制定相应规则,如调解人员的选择

11、、具体的工作流程,采取要式的书面形式，从当事人的签署到调解中心的印章等各环节都应有具体要求。实际上,实现纠纷解决程序的规范化，这也是程序价值的一个方面。它们所共同追求的定纷止争、维护社会安定的目的与当前我们所宣传的法制理念完全统一。法治不等于司法,我们必须明确司法掌握的是纠纷的最终解决权而不是最先解决权。 、法院是否变被动为主动 随着司法改革的进行,我国法院已经从过去的超职权主义模式中逐渐脱离出来,在民事诉讼中遵循不告不理的原则,不主动干预。并且法院的主要职权是审判权，对案件进行审理做出公正裁判。在诉调对接的实践中,法院以积极的态度来促进其司法活动与调解等纠纷解决方式的衔接是值得肯定的。实践中

12、无论是委托调解,还是自助调解，当然也包括诉讼调解，法官都应牢固树立调解优先的司法理念,避免陷入片面强调司法被动论的误区，以能动的积极的认识和行动去对待调解，在其他部门为主的调解之中，法院也可适时加强指导,这样才能实现司法效益的最大化。 、法院与其他部门、组织的合作关系 在这种大调解的网络中,法院不仅要与一些基层的调解组织产生联系，也会与司法局等行政单位产生联系，如何处理好各种关系也值得思考。在与基层调解组织的联系中，法院作为国家的审判机关，不能将自己的意志强加于其他的组织,在调解经验的交流上都是平等的主体，法院也应当认真吸取其他组织的建议,其他组织液应当认真接受法院的专业性指导，从而提高整个大

13、调解网络的专业化和法律化程度。如在与政府机关的沟通交流中，政府机关主动支持配合法院的工作,可以提供必要的信息和资料。 4、调解过程中存在的外在压力 对于法院来说,调解结案是一种理想的结案方法,这样不仅能够减轻法院的工作压力，也能够提高法院的结案率,获得良好的工作业绩。民事诉讼法第9条明确规定人民法院进行调解,应当遵循自愿和合法原则，因此，调解应以当事人自愿为前提，不能调解的就应当作出裁判。在诉调对接的实践中，要谨防出现所谓“背靠背”式的调解,使当事人在信息失真又慑于法官威权的情况下接受法官的建议,以致出现“以劝压调”、“以诱压调”、“以拖压调”、“以判压调”等等强制或变相强制的做法。同时，在其

14、他的调解过程中,如果有相关的政府人员参与，在一定程度上也会对纠纷争议主体产生外在的压力。因此，在调解的过程中，法院等调解组织应当遵循诚信原则，对纠纷做出全面的说明,在双方都参与的情况下进行调解，调解主体也由当事人进行自主选择。只有在纠纷主体觉得自己得到尊重的情况下，调解才能更易于接受，产生的社会效果才会更好。司法实践中，调解案件申请强制执行的比例呈增多趋势值得关注和警惕。 三、对诉调对接工作方法的新构想 “诉调对接”作为一种新的制度设计,对提高案件的调解率发挥了重大作用,同时也适应了现代审判方式改革的需要。“诉调对接”作为一种创新制度,充分利用了社会资源来解决人们之间的民事纠纷,对于化解纠纷、

15、解决矛盾发挥了巨大作用。笔者认为,为了更好地发挥“诉调对接”制度的优势作用，可以尝试对该制度的运作进行相关制度构建。 （一)加强诉讼调解与其它调解方式的对接 通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合,充分发挥诉讼调解与其他调解机制的各自优势,提高调解解决纠纷的效率。基层法院在完善内部全员参与“诉调对接”的同时，也应尽力实现与“大调解”成员单位的全口对接，全面加强与司法、交警、信访、工会、劳动仲裁、消协、共青团和妇联等单位、部门的合作与配合,与多家单位联合发文，实现“诉” “调”工作的良性互动，使各部门、单位的功能得到最大发挥。具体来说，法院首先可考虑与司法局一起构建起一个由法院民事法官、所属

16、乡镇、街道、社区（居委会）以及各村的基层调解员组成的三级“诉调对接”网络。在此基础上，将这个网络覆盖到全院各业务部门,刑事自诉、刑事附带民事赔偿案件、再审案件的调解、行政诉讼的协调和解以及执行和解工作，都实现与人民调解对接，使纠纷呈现多元化解决的良好态势；就交通事故处理中的先予执行、财产保全、事故车辆保管、当事人资格审查及相关事实的调查等业务问题,法院可与交警大队进行沟通,并在工作中互相支持和配合，开展协助调解等工作;就劳动纠纷案件的处理，法院可与辖区工会组织充分协商制定相关实施办法,并可在工会组织中选聘工会特邀调解员，全面开展协助调解和委托调解工作;法院还可与社会和劳动保障局及其劳动争议仲裁

17、委员会进行业务协调,联合出台相关文件，共同构建处理劳动争议纠纷案件的工作衔接机制；与消协加强工作配合，快速、高效地解决涉消费者权益的纠纷等等。 (二）完善诉讼对接程序 在立案前,实行诉讼和解制度。法院和司法局可共同组建“诉前调解联动工作机制”，对于案情简单、事实清楚的纠纷，法院立案人员可以指导当事人暂缓起诉,建议当事人先找人民调解员进行调解,并将当事人材料移交给相关乡镇、街道人民调解委员会或司法局附设在人民法院的人民调解工作室。对于人民调解员调结的协议书,如果当事人申请,法院可以对调解协议书进行确认，然后由法院按照庭前和解程序依法出具调解书，如果一方当事人拒不履行调解协议,另一方当事人可以向法

18、院申请强制执行。 诉讼过程中,在尊重当事人意见的基础上可以采用协助调解或委托调解的方法，如果由法官主持调解,与当事人有利害关系的应当自行回避。调解时应促进当事人“面对面”的交流与沟通，将他们的意见记录下来,整理出矛盾的焦点,了解当事人情况的相关材料尤其是他们的困境，这样才能提高调解的成功率和说服力。如果调解不成则转入诉讼程序，并另行安排法官进行审理。对在调解过程中整理出的矛盾焦点可以作为法官审理的参考，这样可以提高审理的效率,防止重复劳动。但是事实的认定方面要防止把当事人在调解时的退让、妥协作为定案依据,从而错误认定事实。法官在审理的过程中应当与调解中所持的理念有所区别，更要注重双方的证据的证

19、明能力,从证明责任分配的角度来认定事实，而不是单纯地依靠当事人在调解中的陈述。 除此之外,还要积极探索诉讼调解与人民调解诉后对接的运行程序。一是针对部分当事人不服判的情况，在送达判决书时，邀请民调组织到场,协助判后答疑,促进服判息诉。二是向被执行人送达执行通知书的时候,通知当地的人民调解员或执行联络员到场,帮助教育被执行人自动履行义务。三是执行部门可根据具体情况,委托相关的民调组织通过调解的方式,促使当事人达成执行和解协议。 (三)建立选聘特邀人民调解员制度 基层人民法院可在镇乡(街道）人民调解委员会或退休的司法人员中聘请部分特邀人民调解员。惩办法官接收件后先行审查,认为纠纷性质属于可以调解的

20、范围且宜由特邀人民调解员先行调解的,征询双方当事人同意后，由惩办法官将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后在一定期限内调解完毕。若当事人达成调解协议的,由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不成,由法院对案件继续进行审理。对特邀人民调解员，应定期进行培训,方便他们交流经验，并根据其处理案件的情况给予适当补贴，以调动工作积极性。 四、结语 在坚持自愿调解原则的前提下,秉承着最终解决纠纷的理念,法院应该坚持能动司法,进一步完善“诉调对接”制度，不断探索和尝试“诉调对接”、“诉裁对接”、“诉警对接”的新途径,加强经验的交流与学习，以使其在处理案件纠纷、化解矛盾时发挥更大的作用,更 好地回应社会对和谐司法、能动司法的需求，最终真正实现定纷止争的目的。 第 10 页 共 10 页