跨部门协调与个案研究问题

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1、跨部门协调与个案研跨部门协调与个案研究问题究问题自我介紹自我介紹陳敦源陳敦源 Dr.Don-yun Chen國立政治大學公共行政學系副教授國立政治大學公共行政學系副教授美國羅徹斯特大學美國羅徹斯特大學(University of Rochester)政治政治學博士學博士專長專長民主理論、制度理論、政治經濟學、社會科學方民主理論、制度理論、政治經濟學、社會科學方法論法論最近研究方向最近研究方向官僚體系之政治控制、府會連絡人研究、政策分官僚體系之政治控制、府會連絡人研究、政策分析之政治可行性評估、信息與公共行政研究析之政治可行性評估、信息與公共行政研究不一樣的台灣不一樣的台灣跨域治理的台灣背景跨域

2、治理的台灣背景n1.民主的台灣，人民是真頭家，媒體強民主的台灣，人民是真頭家，媒體強力監督，政務人員動機不同了。力監督，政務人員動機不同了。n2.公私部門大不同，媽媽維持現狀公私部門大不同，媽媽維持現狀的專業，準備好了的危機。的專業，準備好了的危機。n3.行政獨大的文化傳統，以領導者為中行政獨大的文化傳統，以領導者為中心，凡事等上級命令。心，凡事等上級命令。引言一：跨域管理引言一：跨域管理(Boundary-spanning Management)管理者該如何解決組織疆界所產生的問題？今天政府管理者該如何解決組織疆界所產生的問題？今天政府管理的情勢已經成為管理的情勢已經成為為了有效地服務人民，

3、公共為了有效地服務人民，公共管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式。管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式。這這種殷切需求也表示各級政府應該培養管理者成為種殷切需求也表示各級政府應該培養管理者成為跨跨域協調者域協調者（boundary spanners）。這種管理者要能）。這種管理者要能在其他機關當中尋找合作夥伴，一同解決問題，而他在其他機關當中尋找合作夥伴，一同解決問題，而他也必須在複雜的組織疆域中，尋找跨越的路，並在不也必須在複雜的組織疆域中，尋找跨越的路，並在不犧牲政府存在基本價值之前提下，改善政府的表現與犧牲政府存在基本價值之前提下，改善政府的表現與回應力（回應力（responsi

4、veness）。）。-DiIulio,Garvey,and Kettle(1993)引言二：馬總統引言二：馬總統(前市長前市長)的話的話n本人本人(馬前市長馬前市長)多次提醒機關同仁面對公眾事務，應秉多次提醒機關同仁面對公眾事務，應秉持持寧可撈過界，不可踢皮球寧可撈過界，不可踢皮球態度，主動積極辦理，態度，主動積極辦理，並已明定台北市政府各機關加強橫向聯繫要點加並已明定台北市政府各機關加強橫向聯繫要點加以規範，惟近日仍有機關代表參加議員舉辦會勘現場以規範，惟近日仍有機關代表參加議員舉辦會勘現場發生互踢皮球之窘境，造成外界不良觀感。請研發生互踢皮球之窘境，造成外界不良觀感。請研考會將府內橫向聯繫

5、作業方式及機關派員參與府外會考會將府內橫向聯繫作業方式及機關派員參與府外會勘及協調會之規範機制，一併研訂更明確之作業流程勘及協調會之規範機制，一併研訂更明確之作業流程；爾後一旦再發生機關間職權區分不清情事，應以；爾後一旦再發生機關間職權區分不清情事，應以本府整體本府整體為考量，儘速自行或陳報上級協調，對外口為考量，儘速自行或陳報上級協調，對外口徑務必一致，才不致遭外界質疑，損及本府施政形象。徑務必一致，才不致遭外界質疑，損及本府施政形象。(台北市政府第台北市政府第1131次市政會議記錄次市政會議記錄)轉引自曾冠球轉引自曾冠球(2007)引言三：管理雋語引言三：管理雋語-不跨則垮，也就沒有什麼好

6、誇的！-中山大學中山大學 吳英明吳英明 教授教授引言四：現實狀態引言四：現實狀態n政策問題的發生是動態的，但是組織運政策問題的發生是動態的，但是組織運作的規範是靜態的！作的規範是靜態的！大綱一、引言一、引言二、緣起二、緣起三、跨域協調的基本目標三、跨域協調的基本目標四、跨域協調問題核心：制度與行為四、跨域協調問題核心：制度與行為五、跨域協調本質與做法五、跨域協調本質與做法六、跨域協調實例：橫向聯繫六、跨域協調實例：橫向聯繫七、跨域協調策略七、跨域協調策略八、八、結語結語二、緣起二、緣起政府組織中的政府組織中的分工但不合作分工但不合作案例一：管水的案例一：管水的 三頭馬車三頭馬車n看問題：管水的

7、看問題：管水的 三頭馬車三頭馬車n記者薛荷玉特稿記者薛荷玉特稿我國包裝水的水源水質由我國包裝水的水源水質由環保署環保署環保署環保署主管，成品的水質由主管，成品的水質由衛生署衛生署衛生署衛生署主管，主管，製作過程是否符合衛生規範及商品販售，則由製作過程是否符合衛生規範及商品販售，則由經濟部經濟部經濟部經濟部主管；三頭馬車主管；三頭馬車互相掣肘、各管各的，缺乏橫向聯繫，使得包裝水的品質始終不若它互相掣肘、各管各的，缺乏橫向聯繫，使得包裝水的品質始終不若它的外表般純淨透明。即以此次環保署抽驗包裝水水源水質為例，既然的外表般純淨透明。即以此次環保署抽驗包裝水水源水質為例，既然水源的水質有問題，那麼處理

8、後的成品有沒有問題呢？這些產品是否水源的水質有問題，那麼處理後的成品有沒有問題呢？這些產品是否還在架上販賣？消費者是否還正在大口喝進重金屬水呢？竟沒有一個還在架上販賣？消費者是否還正在大口喝進重金屬水呢？竟沒有一個單位能夠回答。單位能夠回答。環保署查獲水源水質不合格後，通知地方環保局開出罰單、禁止作環保署查獲水源水質不合格後，通知地方環保局開出罰單、禁止作為水源，並將副本送當地衛生局，工作就算完了；對於這些官員來說，為水源，並將副本送當地衛生局，工作就算完了；對於這些官員來說，這只是一個地號的水源被禁止使用，甚至連它被生產成那一品牌的礦這只是一個地號的水源被禁止使用，甚至連它被生產成那一品牌的

9、礦泉水，官員都沒有興趣知道。泉水，官員都沒有興趣知道。每當風災、缺水時，自來水的品質不佳，政府單位總呼籲民眾購買每當風災、缺水時，自來水的品質不佳，政府單位總呼籲民眾購買包裝水飲用，但對消費者來說，品管不佳的包裝水，恐怕比黃濁的自包裝水飲用，但對消費者來說，品管不佳的包裝水，恐怕比黃濁的自來水還糟！來水還糟！2004-10-01/民生報民生報/A3版版/今日話題今日話題案例二：如何分工？案例二：如何分工？台北市政府：有線電視電纜清理工作台北市政府：有線電視電纜清理工作涉及單位：涉及單位：(1)台北市政府新聞處台北市政府新聞處(2)台北市政府公園路燈管理處台北市政府公園路燈管理處(3)台北市政府

10、環保局台北市政府環保局案例三：案例三：台北市政府台北市政府權責區分權責區分協調作業圖協調作業圖為何會這麼複雜？為何會這麼複雜？(一一)跨域協調的急迫性：跨域協調的急迫性：外在環境的急速變遷外在環境的急速變遷1.公部門的資源越來越緊縮，但民眾要求卻越來越高。公部門的資源越來越緊縮，但民眾要求卻越來越高。2.政策內涵越來越複雜，政策間的關連性越來越大。政策內涵越來越複雜，政策間的關連性越來越大。3.決策過程越來越開放，牽涉到利害關係人越來越多。決策過程越來越開放，牽涉到利害關係人越來越多。4.決策權力越來越分散，組織權力分享越來越普遍。決策權力越來越分散，組織權力分享越來越普遍。5.越來越多政策需

11、要長期、集體地投入，才能有果效。越來越多政策需要長期、集體地投入，才能有果效。（二）跨域協調的範圍（二）跨域協調的範圍1.經濟、社會、政治領域的互動經濟、社會、政治領域的互動2.公、私部門間的協力公、私部門間的協力3.政治與行政間的調和政治與行政間的調和4.組織間的協調與合作組織間的協調與合作(三三)跨域協調的起源跨域協調的起源韋伯韋伯(Max Weber)論組織運作的兩項力道論組織運作的兩項力道1.經濟的經濟的依照比較優勢（comparative advantage）分工合作，以獲得更有效率的集體利益。2.政治的政治的依照一些管理決策方法（decision rule），決定組織中誰得到什麼資

12、源、誰監控誰、誰負什麼責任。三、跨域協調的基本目標三、跨域協調的基本目標n(一一)公共管理者應該認清的四項事實公共管理者應該認清的四項事實政府運作的現實政府運作的現實一個老大哥一個老大哥vs.許多小許多小老弟。老弟。外部的壓力外部的壓力不跨則垮，選舉時也就沒有什麼不跨則垮，選舉時也就沒有什麼好誇的好誇的(政務人員的思維政務人員的思維)。交易成本問題交易成本問題（transaction costs）任何組織）任何組織都是為了要降低交易成本，但是組織運作也是都是為了要降低交易成本，但是組織運作也是要成本的。要成本的。改革的焦點改革的焦點公共管理者平時任務不是政治改公共管理者平時任務不是政治改革，而

13、是尋找各種技巧，降低組織協調成本。革，而是尋找各種技巧，降低組織協調成本。(二二)公部門跨域協調的基本目標公部門跨域協調的基本目標B:組織分工所帶來的利益C:組織運作所花的成本(協調、監控)B -C 0(三三)組織目標統合的問題組織目標統合的問題n1.台北市政府是否有單一的組織目標？台北市政府是否有單一的組織目標？為市民服務？市民是誰？如果市民之間有衝突，服務誰？n2.即便台北市有，各下級組織是否有統即便台北市有，各下級組織是否有統一的目標？一的目標？各單位的組織目標相同嗎？n3.如果假設大家的目標是多元的，統合如果假設大家的目標是多元的，統合目標可能嗎？目標可能嗎？誰的（人民或機關）目標應該

14、有最優先的順序？由誰來決定（誰負責任）？四、跨域協調問題的核心四、跨域協調問題的核心（一）（一）為何出現跨域協調的問題？為何出現跨域協調的問題？1.制度面組織與政策分工制度面組織與政策分工2.行為面自利行為與集體行動行為面自利行為與集體行動案例四：誰有錯？制度還是人？案例四：誰有錯？制度還是人？n海鷗部隊海鷗部隊(5 min)vs.空中警察隊空中警察隊(20 min)n2500以上的規定以上的規定n指揮官的決定指揮官的決定1.制制度面：制度設計的取捨度面：制度設計的取捨1.1 政策政策(組織組織)分工經濟部、環保署分工經濟部、環保署1.2 組織重複組織重複(Redundancy)的需要的需要N

15、ASA1.3 組織競爭組織競爭(Competition)的功能凍省的功能凍省2.行為面行為面2.1 自利、節儉、與自制自利、節儉、與自制2.2 集體行動與怠惰集體行動與怠惰2.3 本位主義的內涵本位主義的內涵2.1 自利、節儉、自制自利、節儉、自制(Self-interest,Prudence,Self-control)別認為我們桌上的晚餐是來自於屠夫、釀酒人與麵包廠老闆們的愛心，那些食物是來自他們的自利行為。-亞當斯密（Adam Smith）2.2 集體行動與怠惰集體行動與怠惰(Collective Action and Shirking)團體中每一個人都了解，他的努力會對整個團體造成果效，

16、但是他也了解，自身付出的成本必須由自己承擔；而團體成就的報償，卻是大眾分享。因此，他若是能藉由怠惰減少自身付出的成本，這些節約下來的資源是自己獨享的；而團體報償因為自己怠惰的減少，是由全體一起負擔的。-莫隆(Terry Moe)2.3.1 本位主義的內涵之一本位主義的內涵之一作領域霸主作領域霸主（territorial imperialist）-Anthony Downs自私的忠誠自私的忠誠議題範疇不確定議題範疇不確定政策領域的高度敏感政策領域的高度敏感2.3.2 本位本位主義的內涵之二主義的內涵之二追求自主性（追求自主性（autonomy）-James Q.Wilson地盤意識（地盤意識（t

17、urf）鎖定生存利基（鎖定生存利基（ecological niche）尋找鞏固生存利基的方法尋找鞏固生存利基的方法五、跨域協調的本質與做法五、跨域協調的本質與做法(一一)組織間聯繫網絡組織間聯繫網絡六六種本質的分類種本質的分類:(Alter and Hage,1993)1.互賴模式互賴模式(interdependence)2.規模規模(size)3.結構結構(structure)4.複雜度複雜度(complexity)5.自主程度自主程度(autonomy)6.任務性質任務性質(mission)1.互賴模式互賴模式：連續：連續(需要需要)、互惠、互惠(交換交換)、共生的、共生的(互利共生互利共

18、生)。2.規模規模：合作夥伴越少，合作的組織規模越小，：合作夥伴越少，合作的組織規模越小，合作就越容易！合作就越容易！3.結構結構：合作組織間的網絡越有中心性，連結性：合作組織間的網絡越有中心性，連結性越強，合作就越容易。越強，合作就越容易。4.複雜度複雜度：合作組織間的異質性越低，分化程度：合作組織間的異質性越低，分化程度越低，合作就越容易。越低，合作就越容易。5.自主性自主性：合作組織的網絡對環境的自主程度越：合作組織的網絡對環境的自主程度越高，合作就越容易。高，合作就越容易。6.任務性質任務性質：合作組織間的任務性質越單純，合：合作組織間的任務性質越單純，合作就越容易。作就越容易。(二二

19、)非正式協調機制非正式協調機制n1.個個人的人際人的人際(網絡網絡)關係是否是部門跨部關係是否是部門跨部門協調的重要資產？門協調的重要資產？領導者是否應該使用自己或是下屬的人際關係來從事政務，讓跨部門協調順暢？好處：人際關係能減輕溝通或信任成本疑慮：個人關係無法事先測量(人際關係好的同仁，成效就比較好？)疑慮：當事人可能不願意使用，甚至不會讓長官知道自己關係好。n2.協助組織協調的非正式元素協助組織協調的非正式元素 Donald Chisholm相互的規範相互的規範(the Norm of reciprocity)系統因素系統因素頻繁定期的接觸(自然形成)人員組織間的流動頻率組織因素組織因素長

20、官允許非正式管道的建立人員的改換讓組織對外的聯繫網絡增加越大的組織協調資產越多個人因素個人因素組織地位越高越容易成為組織間的溝通者意願高以及溝通巧高的人其他因素其他因素非刻意建立的緊密關係（Serendipitous Propinquity）(三三)正式協調組織設計正式協調組織設計1.組組織理論學者織理論學者Henry Mintzberg（1993）提出五種組）提出五種組織協調設計型態織協調設計型態:n一、一、監督簡單化監督簡單化：以直接監督：以直接監督為基礎，重視決策高層之簡單為基礎，重視決策高層之簡單結構結構n二二、流程標準化流程標準化：以工作流程：以工作流程標準化為基礎，重視技術參謀標準

21、化為基礎，重視技術參謀之機械式科層組織（簡稱）之機械式科層組織（簡稱）n三、三、運作專業化運作專業化：以技能與知：以技能與知識標準化為基礎，重視運作階識標準化為基礎，重視運作階層之專業化科層組織層之專業化科層組織n四、四、生產部門化生產部門化：以工作產出：以工作產出標準化為基礎，重視中層管理標準化為基礎，重視中層管理者之部門化形式者之部門化形式n五、五、結構彈性化結構彈性化：以相互調適：以相互調適為基礎，重視支援幕僚之機動為基礎，重視支援幕僚之機動式組織式組織 中間管理者中間管理者運作階層運作階層決策高層決策高層支支援援幕幕僚僚技技術術參參謀謀組織構成要素 資料來源:Mintzberg(199

22、3)以及陳麗娟(2006)碩士論文 3.行政院災防會個案之一行政院災防會個案之一編編號號組組織織協協調調分分 類類 一一分分類類二二災災防防會會做做到到與與不不足足未未 來來 國國 土土 安安 全全 處處 可可 以以 加加 入入 的的1 1監督監督簡單化簡單化控制監控制監督督命令系統命令系統拉高命令系統層級至副院長，指揮與調度各部會及地方政府。成員多元專業能力，一改過去無從著力感，預期將彰顯命令效果。集中監督集中監督彈性化任務編組發揮集中監督之效，減少科層體制垂直資訊負荷。整合銜接災前減災整備、災時應變救災及災後復原重建三階段，強化集中監督功能。部會功能部會功能建立單一、分項的災害防救管理體制

23、，銜接災害管理週期有所不足。轉換成整體、全方位的災害防救管理體制。2 2流程流程標準化標準化水平分水平分部部標準作業標準作業程序程序部會各自建立一套完整防救災的標準作業程序（SOP）。整合19個部會分立的防救災SOP。災害通報災害通報中央應變中心由各部會執掌改採功能編組，各依權責查報通報，於災害應變中心整合，有效強化災情通報機制。透過衛星、微波網路及後端管理，建立完善之防救災資訊分享機制。垂直分垂直分層層權責分工權責分工中央率先主動投入救災，地方政府配合操作（由地方執行救災，中央提供資訊及建議）。地方政府應扮演救災主體，中央提供資源與協助。資源分配資源分配幾乎完全仰仗中央資源之濟助，地方政府負

24、責疏散與安置災民。將中央錢與權下放，善用民力從事救災工作。資料來源：陳麗娟資料來源：陳麗娟(2006)4.行政院災防會個案之二行政院災防會個案之二編編號號組組織織協協調調分分 類類 一一分分類類二二災災防防會會做做到到誒誒與與不不足足未未 來來 國國 土土 安安 全全 處處 可可 以以 加加 入入 的的3 3運作運作專業化專業化多元人才甄補多元人才甄補曾短期徵調部會人力，完成階段性任務，現階段倚重消防人力，多屬兼辦性質。配置專職人力，並力求人才多元進用。平時專平時專業演訓業演訓演訓功能演訓功能建立災時應變救災演訓機制，轉為跨部會與地區縣市實兵演練，經費規模擴增至二千萬。涵蓋災前減災整備、災時應

25、變救災及災後復原重建三階段演訓功能，並結合水利、醫療等專業舉辦。專業需求專業需求建立訪評督考機制，但資訊分享與多元人才體制未臻完備。整合充實防災資訊通訊系統與防救災決策支援工具。4 4生產生產部門化部門化分工設分工設組組業務分工業務分工災害分由個別機關依權責救災，由中央災害防救業務主管機關整合。配合組織改造，大幅減少協調部會，強化平時與災時之聯結，並整合反恐災害應變共同通路。災害管理災害管理分工分工依災害管理循環週期分工設組之任務編組，僅有部分專職人員，多為兼職人員。改置專職人員，涵蓋不同專業領域人員。組織效組織效能能產出與效產出與效能能建立搜救指揮一元化體制，整合空中救災能量，不再發生推諉卸

26、責情事。投入大筆經費整合防救災產值逐年提升，進行救災品質之評估。成果與效成果與效益益防救災產值明顯提升，救災資源分配及時效與基層需求仍有落差。平時強化救災裝備與專業訓練，進行救災成果與效益量化評估。5 5結構結構彈性化彈性化專案小組專案小組成立災害勘察小組，邀請業務主管機關專業人員及外部專家學者現場勘災。成立救災基金機制，動支預算經費進行災害實地調查。調查建議調查建議設有防災科技中心廣納學者專家判解災情，但調查報告大多流於形式。建立災害調查法制化，論述真正災因並快速反應在法令規範。資料來源：陳麗娟資料來源：陳麗娟(2006)六、跨域協調實例 台北市政府多部門協力關係策略（黃榮護等，民89年）（

27、一）方法一：（一）方法一：NGT問題一：當法規不清、權責不明、應如何進行跨部門合作？由具權力之人召開會議由具權力之人召開會議(8)開面對面會商的協調會開面對面會商的協調會(7)由主管間開會決定由主管間開會決定(7)由受理單會提案決定由受理單會提案決定(4)找共同上級主持決定找共同上級主持決定(3)（二）方法二：調查（二）方法二：調查台北市政府官員缺乏的管理能力？台北市政府官員缺乏的管理能力？nR.Quinns(1996)管理技能的調查（中階管理技能的調查（中階主管）主管）n1.跨功能管理的能力跨功能管理的能力n2.調和衝突的能力調和衝突的能力n3.表達構想的能力（在跨部門狀態）表達構想的能力（

28、在跨部門狀態）n跨域管理專業的跨域管理專業的三三C圖像：圖像：Coordination(協調協調)Conflict Resolution(衝突管理衝突管理)Communication(溝通溝通)（三）方法三：綜合討論（三）方法三：綜合討論n1.支持多部門運作的力量主要來自於行政首長支持多部門運作的力量主要來自於行政首長與政策相關團體與政策相關團體(1)首長，72.41問卷受訪者(2)政策相關團體，60%問卷受訪者(3)市府協力得到議會支持，33%同意n2.協力工作所遇到的困難：協力工作所遇到的困難：63%會遇到困難，但是，35%認為有具體策略解決n3.困難內容：困難內容：(1)（承辦人、主管）

29、協力並非首要任務(2)協力文化的缺乏，缺乏積極性與信任感(3)組織型態與行為的關聯性：贊同專案小組、善用人際網絡(4)工作權責與任務的釐清：明確地劃分個案五：如此執法？個案五：如此執法？七、跨域協調策略七、跨域協調策略7.1 策略原則策略原則1.互動互動：長期互動、資訊分享：長期互動、資訊分享2.授權授權：責任授與、權力下放：責任授與、權力下放3.賞罰賞罰：團體績效、賞罰分明：團體績效、賞罰分明4.非正式非正式：私下協調、事先溝通：私下協調、事先溝通5.領導領導：尋找方案、跨域決策：尋找方案、跨域決策7.2 策略設計策略設計1.資資訊的收集與應用訊的收集與應用n 資訊科技應用、監控指標設計、資

30、訊公開2.領導焦點的建立領導焦點的建立n 跨域小組、層級決策、管理職能篩選3.制度與人際制度與人際(非正式制度非正式制度)並重並重n 非正式管道協商、跨組織訓練、職務輪調八、結語：跨域協調的精髓八、結語：跨域協調的精髓要讓官僚體系動起來的方法，就是試圖掙脫它的限制。“Making Bureaucracy Work by Breaking Through It!”報告完畢敬請指教報告完畢敬請指教參考書目參考書目英文英文Alexander,E.R.(1995)How Organizations Act Together:Interorganizational Coordination in The

31、ory and Practice.Gordon and Breach Publishers.Bardach,E.(1998)Getting Agencies to Work Together:The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship.Brookings Institution.Chisholm,D.W.(1989)Coordination without Hierarchy:Informal Structures in Multiorganizational Systems.Berkeley:U.of California Pres

32、s.Quinn,R.E.and others(1996)Becoming a Master Manager:A Competency Framework.New York:John Wiley and Sons.Minzberg,H.(1993)Structure in Fives:Designing Effective Organizations.Prentice Hall.中文中文曾冠球。（曾冠球。（2007）。行政機關間合作的邏輯與限制，國立政治大學公共）。行政機關間合作的邏輯與限制，國立政治大學公共行政學系博士論文。行政學系博士論文。陳敦源。（陳敦源。（1998）。跨域管理：部際與府際

33、關係，公共管理，黃榮）。跨域管理：部際與府際關係，公共管理，黃榮護等編。台北：商鼎出版。護等編。台北：商鼎出版。陳麗娟。（陳麗娟。（2006）。從跨域管理觀點論述災害應變組織：以行政院災害防）。從跨域管理觀點論述災害應變組織：以行政院災害防救委員會為例，私立世新大學行政管理學系碩士論文。救委員會為例，私立世新大學行政管理學系碩士論文。黃榮護等。（黃榮護等。（2000）。以議題管理途徑形塑台北市政府多部門協力關係策）。以議題管理途徑形塑台北市政府多部門協力關係策略，台北市政府研考會研究報告第略，台北市政府研考會研究報告第304輯。輯。歡迎聯絡分享陳敦源陳敦源 Don-yun ChenDon-yun Chen政治大學公共行政學系政治大學公共行政學系 副教授副教授電話：電話：02-2939-3091 轉轉 51145傳真：傳真：02-2939-1144電子信箱：電子信箱：doncnccu.edu.tw