水利工程建设中的项目法人责任制及其实施情况

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1、水利工程建设中的项目法人责任制及其实施情况在计划经济时期，我国的水利工程建设基本上由国家出资兴建，政府通过行 政手段进行直接管理；水电部和各省都有设计院和工程局，根据部和省下达的 建设任务和计划，采取自营方式进行建设，水利水电工程建设普遍形成“投资无 底洞，工期马拉松”的局面。党的十一届三中全会以后，随着改革开放的不断深 化和扩大，以及社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，在基本建设领域推行 了“三项制度”改革，尤其是在建设管理中实行项目法人责任制，对建立投资责 任约束机制，提高投资收益，确保工期和工程质量起到了重要作用。在水利工程 建设中，实行项目法人责任制是推行“三项制度”改革的核心和关键

2、，是转换建 设管理体制、提高投资效益的一项重大改革措施。以下就水利工程建设中的项目法人责任制及其实施情况简单介绍如下。一、项目法人的基本概念 项目法人是指以项目建设为目的，从事项目建设管理活动的法人，即责任主 体，要搞清项目法人的概念，必须先要明确“法人”的法律内涵。我国民法通 则第三十六条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享 有民事权利和承担民事义务的组织”法人与自然人不同，它不是以生命存在为特 征的个人，而是按照法定条件和程序建立起来并取得法规上人格的组织。但它同 自然人一样，可以广泛地参加民事活动。因此，法人也是我国重要的民事主体。 民法通则第三十七条规定，一个组织要

3、成为法人，必须具备 4 个条件：(1) 依法成立；(2)有必要的财产和经费；(3)有自己的名称、组织机构和场所；(4)能 独立承担民事责任。我国实行法人制度较晚，从 1981 年经济合同法中才开 始出现“法人”的称谓。目前我国的法人分为企业法人和非企业法人两大类，主 要包括四种类型：1、企业法人。指以营利为目的，从事经济活动，并实行独立核算的法人。 企业依法经工商行政主管机关核准登记，即取得了法人资格。2、机关法人。指依据法律、法规、决议、命令等成立，主要从事国家管理 或行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费，主要包括具有法人地位的 中央和地方各级国家机关。不需要办理法人登记，从成立之日

4、起即具有法人资格。3、事业单位法人(事业法人)。指以社会利益为目的，从事社会各项事业， 拥有独立经费和财产的各种社会组织。他们依照法律、法规或经政府 (或授权的 主管部门)批准成立，即取得法人资格，有的需要办理核准登记手续，办理登记 手续后方取得法人资格。4、社会团体法人。指从事营利性经济活动和行政管理活动以外的其他社 会活动，由若干成员为了相同目的而自愿结合组成的社会组织。一般经民政部 门注册登记后，即取得法人资格。根据上述概念，水利工程建设的项目法人，应是在从事水利工程项目建设管 理活动中，具有民事权力能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民 事义务的组织。从理论上讲，项目法人可以

5、适用上述四种类型。但由于水利工程 具有较强的公益性和显著的社会效益，实际情况是项目法人属企业法人类型的和 机关法人类型的较少。事业法人类型的较多，尚无属于社会团体法人类型的。此外，根据民法通则第三十八条规定，代表法人行使职权的负责人是法 人的法定代表人。所以，项目法定代表人(简称“法人代表”)是项目法人的负责 人(一把手)。很多地方、很多人至今分不清“项目法人”和“法人代表”的明显 差异，必须加以澄清，不能混淆。二、实行项目法人责任制的范围 实行项目法人责任制的范围经历了一个逐步扩大的过程。（一）1998 年以前1995 年4 月水利部水建1995）129 号水利工程建设项目实行项目法人责任

6、制的若干意见规定：“今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人 责任制；其他类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制：”1996年4月 国家计委计建设1996637 号关于实行建设项目法人责任制的暂行规定规定： “国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人：项目法人 可按公司法的规定设立有限责任公司和股份有限公司。”在此期间，根据 1997 年10 月国家计委发布的水利产业政策中确定的乙 类水利建设项目（以经济效益为主的供水、水力发电、水库养殖、水上旅游、水 利综合经营等项目），均组建了公司（企业法人），如黄河万家寨水利枢纽有限公司、 三峡工程建设总公司、四川省大桥水

7、电开发总公司、浙江省白溪水库建设开发总 公司等。对于以社会效益为主、公益性较强的甲类水利建设项目 （防洪除涝、农 田灌排、城市防洪、水土保持、水资源保护等）均未实行项目法人责任制，而实 行了领导小组、工程指挥部等管理体制。（二）1999 年以后1999 年2 月13 日，国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知 （国发办1999）16 号）规定：“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政 企分开的原则组建项目法人，实行建设法人责任制，由项目法定代表人对工程质 量负总责。凡没有实行项目法人责任制的在建项目，要限期进行整改。”这一通 知，扩大了项目法人责任制实行范围，除军事工程外，包括

8、堤防工程在内的防洪 工程等其他非经营性基础设施建设都要实行项目法人责任制根据上述通知的要求，水利部于同年 2 月 14 日发布了堤防工程建设管理 暂行办法（水建管199978 号），其中明确规定“堤防工程建设实行项目法人责 任制。”“要按照报批的整体建设项目明确建设项目责任主体，组建项目法人。” 1999 年 4 月 2 日，水利部建管司印发关于在建水利工程实行项目法人责任制 整改工作的通知（建管综1999）3 号），要求“凡是由国家投资的在建水利基础设 施项目，没有实行项目法人责任制的，均要进行整改。”并要求“公益性为主的 项目，负责征地移民等外部协调的领导（指挥）机构和负责工程建设的项目法

9、人机 构应有明确的职责分工，并责任到位。”2000年7月15日，国务院以国发200020 号批转了国家计委、财政部、水 利部和建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见，要求在公益性水 利工程建设管理中要建立、健全水利工程建设项目法人责任制，并对中央和地方 水利工程建设项目的项目法人组建及主要职责做出了规定。2001 年 3 月 9 日，水利部以水建管200174 号文印发关于贯彻落实加强 公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知（以下简称，实施意见）， 对公益性水利工程建设实行项目法人责任制进一步做出了详细的规定。按照上述文件的要求，水利工程建设项目都应当实行项目法人责任制。三、项目

10、法人的主要职责及项目法人与参建各方的关系（一）项目法人的主要职责 由于甲、乙类水利工程项目的功能和作用不同，其主要职责也有差别。1、乙类项目（以经济效益为主）国家计委计建设1996673 号规定，“由项目法人对项目的策划、资金筹措、 建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值和增值，实行全过程负责。”2、甲类项目（以社会效益为主，公益性较强）国发200020 号及水利部的实施意见（水建管200174 号），项目法人对 项目建设全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责：其主要 职责为：1、负责组织项目初步设计编制、审核、申报工作；办理工程报建、开工报 告报批手续；2、负责组建项目法人

11、在现场的建设管理机构；3、负责落实工程建设计划和资金；4、按照批准的建设规模、标准、内容组织工程建设；负责对工程质量、进 度、资金等进行管理、检查和监督；5、负责协调解决好工程建设的外部条件；按照招标投标法合同法和 建设工程质量管理条例等的有关规定，6、负责组织设计、施工、监理、设备采购的招标工作，与中标单位签订合 同，并明确各参建单位质量终身责任人及其所应负的责任。7、负责按照有关验收规程组织或参与验收工作；负责组织编制竣工决算。 此外，项目法人要接受政府或水行政主管部门的检查监督和稽察，定期向其 报告建设情况；（二）项目法人与参建各方的关系 项目法人与参建各方的关系是一种新型的适应社会主义

12、市场经济机制运行 的关系。实行项目法人责任制，在项目管理上要以项目法人为主体，项目法人向 国家和各投资方负责；设计、施工、监理、咨询、物资供应等单位通过招标招标 和履行合同为项目法人提供建设服务，这是建设管理的新模式。政府主管部门要依法对项目进行监督、协调和管理，并为项目建设和管理经 营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安 等问题。但是要把国家或主管部门赋予项目法人的职责和自主权不折不扣地交给 他们。注意：业主与承包商的合同中规定：业主和承包商只有责任和义务，而监理 有责任和权力。从中可以看出对施工方管理时监理的地位。业主和监理合同中规定了双方的责任义务和权力。

13、业主的权力是（6 项）：第三十二条 有权依据本合同对监理机构和监理人员的监理工作进行检查。第三十三条 有权选定工程设计单位和承建单位。第三十四条 有对工程设计变更的审批权。对工程建设小质量、进度、投资 方面的重大问题的最终决定权。第三十五条 有对工程款支付、结算的最终决定权。第三十六条 监理人更换总监理工程师须事前经发包人同意，并有权要求监 理人更换不称职的监理人员，直至合同终止。第三十七条 有权要求监理人提交监理月报和监理工作范围内的专题报告。 监理的权力是（16 项）：一、选择工程施工、设备和材料供应等单位的建议权。二、对承包人选择的分包项目和分包单位的确认权和否认权。三、协助发包人签订工

14、程建设合同。四、工程建设实施设计文件的审核确认权。才能成为有效的施工依据。五、工程施工组织设计、施工措施、施工计划和施工技术方案的审批权。六、按照专用合同条款规定的金额范围内，设计变更现场的处置权。七、按照安全和优化的原则，对工程实施中的重大技术问题自主向设计单位 提出建议意见，并向发包人提出书面报告。八、组织协调工程建设有关各方关系的主持权。九、按工程建设合同规定发布开工龄、停工令、返工令和复工令，发布停工 令、复工令，应事先征得发包人同意。十、对全部工程的所有部位及其任何一项工艺、材料、构件和工程设备的检 查、检验权。但上述的一切检查、检验不免除承包人按有关合同规定应负的责任。十一、对全部

15、工程的施工质量和工程上使用的材料、设备的检验权和确认权； 安全生产和文明施工的监督权。十二、工程施工进度的检查、监督权以及工程建设合同工期的签认权。 十三、对承包人设计和施工的临时工程的审查和监督权。十四、工程款支付的审核和签认权，工程结算的复核确认和否认权。未经监 理机构签字确认，发包人不支付任何工程项款十五、有权要求承包人撤换不称职的现场施工和管理人员。 十六、有权要求承包人增加和更换施工设备，由此增加的费用和工期延误责 任由承包人自己承担。四、项目法人的组建 判断建设项目是否实行了项目法人责任制，首先要看项目法人组建是否适 时、是否规范。（一）项目法人组建时间国家计委计建设1996673

16、 号规定：“在项目建议书批准后，应及时坦建项目 法人筹备组；在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人组建方案，否 则，其项目可行性研究报告不予审批。项目可研报告经批准后，正式成立项目法 人。”水利部水建管200174 号要求，“应在可行性研究报告批复后，施工准备工 程开工前完成项目法人组建。”（二）项目法人组建管辖关于项目法人组建管辖，先后有不同文件作了规定，本着“后法优于前法” 的原则，应以四部委文件为准。即“中央项目由水利部（或流域机构）负责组建设 项目法人，任命法人代表；地方项目由项目所在地的县级以上地方人民政府组建 项目法人，任命法人代表，其中总投资在两亿元以上的地方大型水利工程

17、项目， 由项目所在地省（自治区、直辖市及计划单列市，下同）人民政府负责或委托组建 项目法人，任命法人代表。”在具体实施中，关键是要正确理解和掌握“负责组 建”的含义，我认为“负责组建”首先要拟订：项目法人组建方案，包括项目法 人类型、模式、名称、内设机构、人员组成、主要负责人和技术负责人人选、办 公地点、经费财产落实等，然后以负责组建单位名义发布组建文件。有的地方片 面地把“负责组建”理解为“作为”，即由谁负责组建谁就作为项目法人，这是 不对的。如内蒙古嫩江干流治理工程呼盟境内堤防位于莫力达瓦达斡尔族自治 旗，该旗政府办公室下文组建项目法人明确旗政府为项目法人，副旗长为法人 代表。（三）项目法

18、人的机构层次根据水利部水建1995128 号水利工程建设项目管理规定（试行）中第 九条规定“代表项目法人对建设项目进行管理的建设单位是项目建设的直接组 织者和实施者。”水利部水建管199978号第八条规定“项目法人根据工程需 要应设立具体实施工程建设管理的建设单位”，由此可见，项目法人和建设单位 不是一个层次。水利部建管司建管综19993号规定“应以基本建设立项、初 步设计批准的项目为单位实行项目管理，并按照政企（政事）分开的原则组建项目 法人。”按上述规定，项目法人机构层次应为项目主管部门项目法人建 设单位，如大黑汀水库除险加固工程，项目主管部门为海河水利委员会（代部）， 项目法人为海委引滦

19、工程管理局建设单位为大黑汀水库除险加固建管局。在实 际执行中，有的项目法人与建设单位合二而一，末分成两个层次。如黑龙江省泰 来县嫩江干流治理大堤加固工程，项目主管部门为省水利厅，项目法人 （建设单 位）为泰来县嫩江干流堤防建设管理处。此外，还有的项目建设单位与项目法人 合二而一，为了加强现场管理下设现场建设管理机构作为项目法人的派出机 构（有些可为非独立法人）如项目部、法人代表处等。（四）项目法人的组成 根据水利部印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实 施意见的通知（水建管：200174 号）和水建管199978 号的规定，项目法人（建 设单位）的组织机构和人员配备应与所承担工

20、程的规模、重要性和技术复杂程度 相适应。有健全的职能机构，一般应有计划、合同、财务、技术、质量、安全等 管理机构，并建立完善的规章制度。人员结构合理，应拥有满足工程建设需要的 技术，经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。大型工程具有高级职称 的人员不少于总人数的 10，具有中级职称的不少于 25，具有各类专业技术 职称的人员不少于总人数的 50。中型工程可视工程规模参照执行。项目法人 代表应为专职人员，应熟悉水利工程建设的方针、政策和法规，有丰富的建设管 理经验和较强的组织协调能力。技术负责人应具有高级职称（大中型项目），负责 过中型以上水利工程的建设管理，有丰富的技术管理经验和扎实的专

21、业理论知 识。（五）项目法人审批及备案 组建项目法人应按国家规定和项目管理权限报上级主管部门审批和备案。五、在公益性水利工程建设中实行项目法人责任制的情况2000 年，我们对属于水利产业政策中甲类项目的53项防洪工程进行稽 察，这些项目包括堤防工程、河道治理和枢纽除险加固等。其中实行了项目法人 责任制的有 43项，占稽察项目总数的 81.1。在实行项目法人责任制的项目中，主要采用了事业法人、机关法人和企业法 人三种类型。其中事业法人有 30 项，占总数的70；机关法人有 7 项，占 16； 企业法人有 6 项，占 14。从稽察情况及上述统计数字来看，项目法人责任制的实施情况可以归纳为：1、项目

22、法人责任制已引起广泛重视，大部分公益性水利工程建设项目已实 行了项目法人责任制，组建逐步走向规范化，在项目的资金管理上有所加强，对 工程质量和进度进行了有效控制，初步发挥了责任主体的作用。2、作为公益性水利工程，项目法人的三种类型都是可以的，但各有利弊。 在当前的情况下，由于批准成立事业机构的难度相对较小，水利系统内部事业编 制中，专业技术人员和管理、经济专业人员较集中和充裕，且调节余地较大，再 加上不需增加大量预算内经费拨款，所以建设项目采用事业法人的居多；防洪工 程由于公益性较强，以社会效益为主，有些地方明确由水行政主管部门（水利厅、 局)作为项目法人，集行业主管与项目建设管理于一身，虽有

23、一定便利条件，但 形成了政企(政事)不分，不但与行政机关机构改革的原则相悖，而且极易造成“一 条龙”建设和同体质量监督等问题，使参建各方难以公正、独立、自主地履行各 自的职责。极个别地方，县级政府作为项目法人是对组建要求的文件理解有误， 是不可取的。3、对于一些城市防洪工程，结合市政公路工程和经济开发，采用企业法人 的形式也是可取的。如福建省泉州市晋江下游防洪岸线整治一期工程项目法人为 晋江下游堤防建设开发有限公司、贵州省遵义市城区防洪湘江治理二期工程项目 法人为遵义市湘江水利水电开发有限责任公司等。4、未实行项目法人责任制的建设项目多分布于西部欠发达地区和东部沿海 经济发达地区，如青海湟水河

24、治理工程、浙东海塘工程等。其主要原因是对实行 项目法人责任制的必要性、重要性缺乏认识，以及自筹资金比例较大。六、实行项目法人责任制存在的主要问题及几点建议(一)存在的主要问题1、有些地方对实行项目法人责任制的认识不全面、不深刻 有些地方片面地认为实行项目法人责任制只是组建项目法人，在实施项目建 设管理中，没有把责任和权力不折不扣地交给项目法人，项目法人形同虚设，实 质上还是指挥部的管理体制。有些地方仍沿用计划经济体制的“自营方式”，根 本未实行项目法人责任制。这些都是对实行项目法人责任制重要性 (确立责任主 体，以达到确保工程质量和工期，提高投资效益)缺乏深刻的认识。2、有些项目法人组建不规范

25、。(1) 没有组建项目法人的正式文件。(2) 组建的项目法人或建设单位不具备独立法人资格。(3) 未以立项和初设批准的项目为单位组建项目法人。(4) 项目法人未设立专门的职能机构。(5) 项目法人代表为非专职人员，法人代表不合法。3、项目法人机构层次不清晰，职责划分不明确 有些地方和项目没有按照规定的原则和程序正确组建项目法人，因而造成机 构层次不清晰，职责划分不明确，分不清谁是主管部门，谁是项目法人或建设单 位，产生了很多不科学、不规范、不正确的称谓，把项目法人和建设单位称为“大 法人和小法人”、“一级法人和二级法人”、“名义法人和实体法人”、“统一法人和 分段法人”等。4、有的项目法人责任

26、不到位，未成为责任主体 正确、规范地组建项目法人只是实行项目法人责任制的前提及必要条件，但 不是全部。如果项目法人责任不到位、责权不统一，仍难以成为责任主体。有些 项目的建设资金由地方政府财政部门直接管理，项目法人无法根据工程进度合理 安排、使用和管理资金。这既不符合国发200020 号的规定，也是责权不到位的 典型。此外，项目法人的成员和法定代表人素质不高，与承担项目的工程等级和 技术复杂程度的要求不相适应，也是使项目法人难以成为责任主体的重要因素， 如黑龙江省嫩江干流大山种羊场堤防工程，项目法人为大山种羊场堤防建管局。 其成员均为大山种羊场的畜牧专业人员，缺乏水利专业知识和组织、管理水利工

27、 程建设的能力，因而难以发挥项目责任主体的作用。5、有的项目法人行为不规范有的项目法人未按规定正确履行职责，有的未按规定与主管部门签定责任 书，有的内部管理规章制度不健全、职能机构职责划分不清，有的管理行为不规 范，有的与主管部门、监理单位职责划分不明确。（二）几点建议1、水利工程建设实行项目法人责任制势在必行，无论是公益性或经营性的， 无论自筹资金比率大小，无论中央项目或地方项目，无论规模大小，都应实行项 目法人责任制。2、组建项目法人要按规定进行，严格履行批准和备案手续，项目法人类型 要选择适当。机关法人弊多利少，虽是公益性水利工程也不宜采用。企业法人尚 处于探索阶段，作为公益性较强的水利

28、建设项目，如何筹措和注入资本金，如何 以现代企业制度运作，还不成熟。采用事业法人较适合当前的情况，可操作性较 强。3、对于打捆的项目，应严格按照以基本建设立项和初设批准项目力单位组 建项目法人，如子项目较多，可组建若干建设单位，分别实施建设管理：尽量做 到机构层次清晰、职责划分明确。4、项目法人代表要坚持配备专职人员，如因其他原因必须兼职时。应以法 人代表职务为主，尽量全力投入。5、在实行项目法人责任制时，依据的法律、法规、政策规定较多，要按照 “高层次法律文件优于低层次法律文件”、“后法优于前法”、“专门法优于一般法” 的原则，正确选择依据。如项目法人组建管辖，应以国发200020 号和水建

29、管 200174 号为依据，不应再以水建管199978号为准。附文件：1、民法通则第三十七条规定、民法通则第三十八条规定（第1 页）2、1995 年 4 月水利部水建1995）129 号水利工程建设项目实行项目法人责任制的若 干意见（第 2 页）3、1996 年 4 月国家计委计建设1996637 号关于实行建设项目法人责任制的暂行规 定（第 2页）4、1997 年 10月国家计委发布的水利产业政策（第 2 页）5、1999 年 2 月 13 日，国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知（第 2 页）6、水利部2月14日发布了堤防工程建设管理暂行办法（水建管199978号） （第2 页）

30、7、水利部建管司印发关于在建水利工程实行项目法人责任制整改工作的通知（建管 综1999）3号） （第 2 页）8、2000 年 7 月 15 日，国务院以国发200020 号批转了国家计委、财政部、水利部和 建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见 （第 2 页）9、2001年 3 月 9 日，水利部以水建管200174号文印发关于贯彻落实加强公益性水 利工程建设管理若干意见的实施意见的通知（以下简称，实施意见），（第2 页）10、国家计委计建设1996673号规定 （第 3 页）11、招标投标法、合同法和建设工程质量管理条例（第 4 页） 12、水利部水建1995128号水利工程建设项目管理规定（试行）（第 4 页）