提倡成片开发模式

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1、提倡成片开发模式 提高土地综合效能中国国土资源报2006年2 月21 日地产周刊曾刊登杨罗军等作者的“招牌挂收益增 值途径”，文中提到“过大的地块起始价也相应较高，甚至令一些开发商望而却步。实践证 明，划小出让地块单体面积，竞价的开发商多，就能卖出好价钱。”笔者并不否认其效果， 但对“用划小地块来卖好价钱”的做法持反对意见。怎样正确看待地价 我国实行政府垄断的土地经营体制，这就必然产生两个相互冲突的政策目标。一方面，是政 府需提供住宅、厂房、商厦用地来满足不断增长的居民居住、产业发展及商业活动需要，这 个目标要求土地价格越稳定、越低廉越好；另一方面，土地出让是土地增值和地租的来源， 又是征税的

2、重要基础，这个目标又要求土地价格不断上涨、甚至越高越好。政府一直处于进 退维谷的两难境地，是保证城市长期利益和民众的公共利益，还是获取短期的财政收入提高 现行管理政绩？在很多的情况下，尤其是各地市大力发展城市建设的当前，大部分都选择后 者。过去、现在和未来都会告诉我们答案，眼光只盯着地价、长期“唯利是图”的城市运营 官，将会为自己种下的恶果付出惨重的代价。通过科学的城市规划、严密的土地出让计划及精心的成片开发项目策划来保障土地的节约集 约利用，保证土地价格更真实地反映价值，使土地运营走上稳定、健康、良性的轨道，是代 表国家行使土地管理的各级政府长期不懈努力的使命。自招标拍卖挂牌出让国有土地使用

3、权规定于2002 年 7 月 1 日实施以来，公开、公平、 公正的土地市场正在逐步形成，并在各地的经济建设中起着越来越重要的作用。从统计数据 来看，以“价高者得”的挂牌、拍卖方式交易成功的占了绝对份额，这也一定程度上助长了 我们的“唯利是图”，有理智的人应该明白，“钱”并不是市场经济的全部。可以肯定，随着 我们逐渐地富起来及城市运营理念的逐步提升，以“方案最优”为评标标准的土地公开招标 模式将成为土地市场主流。怎样促进土地市场繁荣 没有足够的买家关注是一些地方的土地招牌挂时遇到的最大尴尬，低价交易成功、甚至流拍 流标就在所难免，致使交易成本增大、国有土地资产流失。中国国土资源报2005 年 1

4、2 月 27 日曾刊登笔者重视营销策划防止流标流拍的文章，阐述了土地营销的意义及做法， 这里不再赘述。怎样正确看待成片开发 划小地块出让虽然可以提高单宗地价，获得短期的、局部的利益，但从城市整体运营效益来 讲是不可取的。笔者认为，成片开发有以下几点好处：一是利于城市总体形象的营造及总体 规划的执行，二是降低城市总体开发成本，避免各自为政、遍地开花的局面，三是节约土地 一级开发资金（基础设施配套、公共设施配套等），四是给一般房地产开发商提供了向城市 运营商升级的机会和土壤，把土地运营的增值空间部分地让渡给开发商。在招商推介中，应 以成片土地推介为重点，主要基于两点考虑，一是以成片土地推介带动中小

5、地块的出让，从 而活跃整个土地市场，二是以成片土地项目引入有实力、品牌叫得响的投资商/开发商，从 而激发本地开发商的激情，形成联动、活力的地产开发局面。当然，成片土地出让会抬高一 些门槛，但国土部门要为各地开发商提供互动、联合的机会，通过鼓励联合竞标，积极倡导 共赢，实现本地与外地开发商、大开发商与中小开发商的联动协调发展。在实际操作中，我 们建议采取成片项目推介、宗地分期出让的办法，既避免了大开发商的囤地现象，又给予了 中小开发商参与的机会。从另一个角度来讲，一些不够资格的小开发商要么在竞争中壮大， 要么被淘汰，这正是市场规律的作用，政府要做的是如何确保土地市场的公开、公平、公正， 而不是保

6、证每一个开发商有地拿、有钱挣。上海新江湾城、广州珠江新城、西安曲江新区、 昆山花桥镇等许多例子已经证明成片开发的效益是巨大的。怎样构建土地评价综合体系 笔者十分认同文中提到的“优越的开发、收费、治安和法律环境是吸引投资商的磁铁”。无 论是开发商，还是政府，都要洗脑，不要把眼光仅盯在地价上。目前，仍然有一些欠发达地 区在招商时号称零地价，但投资商无动于衷，这也正说明了地价低不是吸引投资商的唯一因 素，相反，地价高也不是阻碍投资商的门槛。除了地价以外，应该从区位、政策、环境、服 务、配套、产业链、产业集群、城市竞争力、区域经济背景等多角度综合评价地块，开发商 应该这么看土地，作为运营官的政府更应该

7、这么看土地，遵循城市总体规划及土地利用规划， 根据地块的微观、中观及宏观区位及周边产业关联，给出合理定位，并配套相应的政策及基 础设施，在招商推介中更注重城市特质的营销而不是“放之四海而皆准”的说道，土地价值 自然会得到市场的认同。让土地成片开发“双赢”我国城镇土地成片开发的实践，已经走过了十几年的道路，途中有欣喜，也有困惑。“土地成片开发”， 广义上讲，是指依照规划对土地进行综合性的开发建设，然后进行一些经营活动。与之相对应的是土地的 宗地开发。土地成片开发作为一件特殊的“产品”，具有以下几个特点：一是开发面积大（不是单体开发或 宗地开发），开发费用巨大，开发周期长，开发风险大。二是具有很高

8、的潜在收益。一般而言，土地及其上 的附着物作为不动产具有保值增值的功能，因此，土地开发如果经营有方，能够获得很高的收益，这也是 诸多财团或跨国公司青睐于土地开发最主要的原因。三是土地开发具有 “公共产品”的特征。四是土地开发 受城市规划、国家政策的影响大。由于土地开发是在政府授权下来进行的，因此一开始就受到政府对整个 城市规划以及对土地开发政策的强烈影响，以实现政府对土地开发的多重目标。也就是开发商必须按照政 府的要求和规定行事，不能随心所欲。如今，“经营土地”、“经营城市”的理念已深入人心，城市化进程也在不断加快，我国城镇土地成片开 发应该如何进行？政府和企业在不断的动态博弈中又应该如何正确

9、处理好相互的关系？近日，记者采访了 中国人民大学农业经济系主任、经济学博士唐忠教授，请他谈了对这些问题的看法。记者：土地成片开发离不开政府和企业这两个主体。如何处理好成片开发中政府和企业的关系，已经 成为一个不容回避的问题。要处理好土地成片开发中政府与企业的关系，就应该首先明确政府和企业各自 的目标。您能详细地谈谈二者的区别吗？唐忠：回顾自1978 年以来的20 多年，可以说是20世纪中国经济发展最快的时期。对于一个经济发展 中的经济体而言，经济的快速发展和工业化的不断推进，必然伴随着以城市发展和依托于二三产业的发展 为目标的土地大量开发与利用。土地的成片开发就必然成为经济发展的先行部门。基于

10、土地成片开发的几个特点，似乎土地开发主要应该由政府进行，但是政府在进行土地成片开发时 又会遇到两个方面的问题，一是土地成片开发需要巨额的资金，仅靠政府财力是远远不够的；二是单纯依 靠政府开发是否能提高效率，人们往往持怀疑态度。因此引入市场机制，让有竞争力的企业从事土地开发 有助于开发效率的提高。这样，土地成片开发就离不开政府和企业两个不同的主体，二者之间的关系又由 于利益的原因而变得十分复杂和微妙。我国城市实行土地国家所有制，城市政府事实上承担着执行土地所有者职能的角色。就开发区的土地 成片开发而言，政府的目标是多重的，有时甚至是相互矛盾的，它既要追求政治目标，又要追求经济目标。 发展经济，提

11、供民众满意的公共物品和服务，是政府义不容辞的任务，也是任何追求政绩的政府的一个基 本目标。就其经济目标而言，可以表现为：（1）GDP的增长，（2）招商引资数量；（3）产业结构的升级； （4）就业机会的创造；（5）政府收入（税收和土地租金）的增加等等。在土地成片开发中，企业的目标无疑是追求利润最大化。为此，开发企业会积极地从事土地开发与招商活 动，通过土地开发来促使土地增值，通过招商引资将开发后的土地转让给土地使用者来实现土地的增值， 取得开发收益，收回投资并实现利润。 政府目标和企业目标虽不完全相同，但有一点是一致的，只有土地开发成功，招商顺利，政府和企业两者 的目标才能实现。记者：我们知道，

12、在城市的土地拓展中，政府和企业的关系不是“零和”游戏，只能是“双赢”或“双亏”， 那么要想取得“双赢”的目标，应当如何处理好成片土地开发中政府和企业的关系？唐忠：土地成片开发中企业和政府之间的博弈，可以分作两个阶段：一是土地开发权的授予与取得时 政府与企业之间的博弈；二是企业取得土地成片开发权之后，政府与享有土地开发权的开发企业之间的博 弈。在第一阶段，企业力图通过土地价格支付意愿和投资承诺来取得开发土地的权利，政府通过对开发企 业投资意愿和投资承诺计算收益从而决定开发权的给予与否。这更接近于一个政府先动的动态博弈；在第 二个阶段，企业取得土地成片开发权后，无论这种权利受到怎样程度的保护，实际

13、上企业拥有了一定的主 动权。这更接近于一个企业先动的动态博弈。我国土地成片开发中政府和企业的关系，虽然随着政府和企 业对自己行为的调整而逐步趋向规范，但是，二者的关系尚需进一步规范。目前的情况是，一方面，政府 在授予土地成片开发的权利后，面临着来自企业违约行为的困扰；另一方面，企业面临政府政策变化带来 的不确定性的困扰。进一步规范政府与企业之间的行为，我认为应该从两个方面入手：一是进一步规范土地成片开发中政 府和企业之间的关系，必须从制度建设入手。从制度建设上看，最重要的是从法律上明确土地开发权（或 发展权）。土地开发权的明确化，可以明确企业在取得开发权利后所享有和受到保护的权利。明确土地开发

14、 权后，政府的干预就必须建立在尊重这种权利的基础上，政府不能在授予企业开发权之后，随意收回土地 开发权。二是进一步规范政府与企业的关系，还需要理顺土地收益分配关系。政府利用更加市场化的方式 组织城市基础设施建设，就必须承认、尊重和保障开发企业的利益。同时，为了创造良好的市场环境，政 府要通过建立完善的租税体系，在一定程度上稳定政府和企业之间的利益分配关系。记者：我国土地成片开发进行了十几年，您认为通过这么多年的实践，政府和企业都应当从中汲取哪 些经验和教训？唐忠：土地成片开发的实践表明，政府应当汲取的经验和教训有：一是谨慎地选择土地开发形式。土地成片开发有其优点，但是与宗地出让的土地开发相比，

15、土地成片 开发易使政府在土地资源的掌握上陷入被动地位，成片土地的开发权授予开发商后，政府就失去了对这些 土地的再次出让权，政府在实施、调整项目用地规划等方面失去了主动权；与宗地出让、开发相比，土地 成片开发一次性出让大部分土地，不利于政府从土地出让中获取足够的租金收益。二是检讨批租式的土地出让方式。虽然土地批租可使政府一次性预收整个批租期年地租折现值的总和， 可在短期内得到一笔巨款，并减少年租制下收租的成本，但也失去了分享土地未来增值的可能性，且会加 重土地开发企业的负担。三是必须考虑开发企业的开发能力。不能不顾实际地将大片土地授予不具有相应开发能力的企业进行 开发。四是必须考虑土地的最终需求

16、。土地拓展商开发好的土地（“六通一平”或“七通一平”的土地），并不是 城市所需要的最终产品，而只是中间产品，土地要最终用于生产（搞工商业）或消费（建住宅）目的。因 此，土地成片开发必须与产业投资项目的规划的可行性论证紧密结合。脱离产业发展和项目建设需求的土 地成片开发，只能造成“开而不发”、浪费土地。没有最终需求的开发区，无论地价和税收如何优惠，也很 难获得成功。五是土地成片开发在实施中应该统一规划、滚动推进。对从事土地成片开发的企业而言，应当汲取的教训有： 一是应当全面考虑土地成片开发具有的市场风险和政策风险。尤其是必须重视对政策风险的考量。企业不 只面对市场竞争带来的风险，而且同时还面对政

17、策变化所带来的风险。政府具有调整政策的权利，这会给 企业以后的经营带来很大的障碍。政府是由官员组成的，官员又是流动的，在没有详细的法规文件来明确 约定政府与企业在土地成片开发中的权责利时，企业始终面临着政策变动带来的不确定性及其造成的风险。 二是企业应当从一味地谋求圈占土地、短期内炒卖土地以获取利润的思路，转向依靠对土地进行投资开发、 通过使土地增值获取利润的正常思路上来。记者：通过对土地成片开发的研究，我们应该得出哪些结论？您对此有什么建议？ 唐忠：我们得出的结论有：第一，土地资源的配置最有效的方式就是以市场机制为主，政府宏观调控 为辅的方式。一次性将大面积的土地的使用权出让给外商的开发模式

18、值得反思。第二，我国的土地成片开 发在取得了很大的成就（包括经济效益和广泛的社会效益）的同时，也付出了巨大的代价。主要表现为土 地资源的闲置和耕地的大量占用。第三，成片土地开发必须坚持滚动开发机制和集中建设机制。同时我们也可以获得以下启示：一是在市场经济体制未完善的制度环境中，政府是一个垄断性利益主 体。政府和企业一样，在很大程度上也是独立的利益主体。在市场经济国家，政府的职能就是在市场缺陷 之处介入，充当市场经济“守夜人”的角色。在我国虽然已确立社会主义市场经济体制，但是政府对经济活 动的介入程度远远高于市场经济国家。二是企业永远也无法代替政府职能。三是政府与土地拓展企业处于 长期的动态博弈

19、之中。基于以上认识，我们对土地开发总的政策建议是，设置开发权，以开发权来进一步规范土地成片开发 中政府和企业的关系，降低政府与企业所面临的不确定性。开发权应该如何在企业之间配置？当然应该采 取在市场上竞争的方式配置，招投标和拍卖是主要配置方式。航天城配套区项目建设土地成片开发协议签约南海网 来源： 南海网 2008-08-21 07:30南海网8月21日消息（本网特派记者凌利生）8月20日中午，文昌市人民政府与中国航天国际控股有限 公司在香港君悦酒店签署海南航天发射场配套区项目建设和土地成片开发协议。配套区紧邻海南发射 场，占地约6100亩，海岸线约4100米，投资总额约70亿元，将于发射场同

20、步建设，预计2015年投入使 用。海南省省长罗保铭，常务副省长方晓宇，副省长姜斯宪，省政府秘书长徐庄，中国航天科技集团公司 总经理马兴瑞，中国航天科技集团公司科技委主任、中国工程院院士王礼恒等出席签约仪式。签约仪式由 方晓宇主持。根据协议，中国航天国际控股有限公司和文昌市将以国家在海南文昌建设新一代运载火箭为契机，依 托中国航天科技集团公司的高新技术及雄厚的资金优势，凭借文昌市深厚的人文背景及优良的生态环境， 共同打造具有鲜明航天特色的集科研、商务、科普教育、文化、旅游及互动娱乐为一体的，国际一流、中 国唯一的大型航天发射场配套区。马兴瑞在致辞中表示，建设海南航天发射场配套区项目，是航天科技集

21、团公司与海南省政府实施战略 合作的重要内容之一，今天的签约，标志着项目建设工作又向前迈出了重要一步。相信在双方的共同努力 下，在不远的将来，一座体现我国航天事业辉煌成就、国际一流的太空营将在海滨城市文昌拔地而起， 成为海南省最具魅力的旅游亮点之一。罗保铭在致辞中代表海南省人民政府对项目签约表示热烈祝贺。他说，我们本着“优势互补、合作共 赢、共同发展”的原则，把海南一流的旅游资源与航天科技集团公司尖端的航天技术、雄厚的资金实力相 结合，共同打造国际一流、中国唯一的以航天科技为主题的大型旅游综合景区，丰富海南的旅游产品，带 动相关产业发展，中国航天科技集团公司为此做了大量的工作，项目的总体规划和功能设施也比较成熟， 文昌市也为推进项目进展付出了艰苦努力，协议签署后，我们将积极提供优质高效的服务，做好协调配合 与中国航天科技集团公司共同加快项目建设，使项目早日投入使用、发挥效益。文昌市市长严正、中国航天国际控股有限公司总经理赵立强分别代表双方签约。与会领导一同证签。