城市管理综合执法问题综述

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1、国内都市管理综合执法研究综述摘要:国内都市管理综合执法理论研究较为缺少,大多针对具体问题来摸索国内都市管理综合执法发展方向。从现阶段学界讨论来看，国内都市管理综合执法问题集中在有关法制不完善、执法程序失范、执法队伍建设不完善等方面。而国内都市管理综合执法途径摸索重要集中在建立执法考核监督机制、完善都市管理综合执法法律体系、完善行政体制，坚持行政执法原则等方面。核心词：都市管理 综合执法 法制建设 法治建设对于都市管理，国务院有关加强都市基本设施建设的意见（国发36号）文献“实现设市都市数字城管平台全覆盖，提高数字城管系统”，初次提及“城管”这一名称。11月2日十八届三中全会通过的中共中央有关全

2、面深化改革若干重大问题的决定初次明确提出，要“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。从十八届三中全会决定提出的“理顺城管执法体制”来看，不仅进一步确认了“城管”这一名称，还进一步确认了城管的工作系执法。10月23日十八届四中全会通过的中共中央有关全面推动依法治国若干重大问题的决定指出，“进一步推动依法行政，加快建设法治政府”、“完善执法程序,建立执法全过程记录制度”。城管执法工作在推动依法行政、建设法治政府进程中,特别是理顺城管执法体制方面，需加快进程。同步,在国家大力推动新型城乡化战略的今天，都市管理在理顺体制后要通过提高执法和服务水平来加强。一、 都市管理综合执法概念界定（一） 都市管理

3、内涵唐亚玲觉得都市管理是管理者依法采用多种手段，对都市生活的正常运转和都市发展的演进过程进行有效的组织、协调、控制和指挥，推动都市各系统正常有效运转，保障都市可以发挥其功能,并能及时有效地解决都市发展中浮现的新状况、新矛盾和新问题。 唐亚玲. 国内都市管理以人为本的现状分析D. 四川大学, .饶会林在中国都市管理新论一书中,将都市管理概念归纳为都市管理是指都市政府和其她有关机构,为达到都市资源的最优配备,增进都市的可持续发展,不断提高都市居民的生活质量和水平，实现提高都市综合效益的最后目的，而对都市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。 饶会林主编. 中国都市管理新论. 北京：经济

4、科学出版社, . 马彦琳、刘建平指浮现代都市管理是多元的都市管理主体依法管理或参与管理都市地区公共事务的有效活动,属于公共管理范畴。 刘建平, 马彦琳. 信息时代都市管理创新与都市的可持续发展J. 科技进步与对策, , (7).在综合以上三种观点的基本上,大多数学者都觉得现代都市管理从宏观上看是以提高都市生活水平、改善都市整体功能为目的,以都市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象,合理配备和有效使用都市资源、推动都市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与都市规划、建设有关联的基本设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文中所说的都市管理,是指微观层面上的执法建设。（二） 综合执法

5、概念学界在讨论综合执法概念时往往随着着相对集中行政惩罚权。综合执法被纳入行政法治的范畴始于中华人民共和国行政惩罚法第6条的规定，最初的综合执法是指“相对集中行政惩罚权制度”，具体而言,是指“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关行政机关的行政惩罚权集中起来，交由一种行政机关统一行使;相对集中行政惩罚权后，本来的机构不得再行使由一种行政机关统一行使的行政惩罚权。” 方军:相对集中行政惩罚权调查报告，载应松年、哀曙宏主编:走向法治政府，法律出版社，第428页。（三)都市管理综合执法概念架葵在其论著都市管理相对集中行政权的法制思考中提到,都市管理综合执法，在严

6、格意义上的法定化表述,应当是都市管理相对集中惩罚权。它出典于96年月的中华人民共和国行政惩罚法，正式见之于同年的国务院(196) 3号文献有关贯彻的告知,并在8月22日国务院(）17号文献国务院有关进一步推动集中行政惩罚权工作的决定中初次得到科学、系统、充足的论述与诠注。 架葵:都市管理相对集中行政权的法制思考，载都市管理第1期.从上述定义可以看出，学界将都市管理综合执法的概念界定偏向于综合执法的概念，实质上是将其直接定义为都市管理相对集中惩罚权。学界对于都市管理综合执法的概念界定偏向综合执法,但仍有少部分学者觉得都市管理综合执法权与相对集中行政惩罚权在法律概念上有所差别。叶明觉得,城管综合执

7、法与相对集中行政惩罚权只是在实行的阶段上有所侧重,相对集中行政惩罚权制度是行政执法体制改革的总的原则和方向，而都市管理综合执法则是相对集中行政惩罚权的突破口和切入点,率先在法律关系最为复杂,存在问题最多的都市管理领域进行惩罚权的相对集中,它是构成相对集中行政惩罚权制度的重要内容，是相对集中行政惩罚权制度得以实现的重要环节。 叶明. 国内都市综合行政执法制度研究D. 华东政法大学, .杨国新也觉得,相对集中行政惩罚权制度是相对整个行政惩罚领域的一种总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目的。而都市管理综合执法则是在一种领域、一种局部所进行的集中，相对整个行政执法体制改革而言，仅迈出了核心的一步。

8、 杨国新:对相对集中行政惩罚权的思考，载城建监察第4期。也就是说,两者在逻辑关系上存在着整体与部分、包容与被包容的关系。城管综合执法与相对集中行政惩罚权虽然在法律概念上不能完全等同，但两者并不存在实质性的区别，可以说，它们的基本原理和制度规则基本上都是一致的。有关的法规 国务院办公厅有关继续做好集中行政惩罚权试点工作的告知(国务院办公厅文献，国办发 63号)和实践中也是以都市管理领域为集中行政惩罚权最重要的区域，因此在本文中,都市综合行政执法与相对集中行政惩罚权具有相似的含义。二、 国内都市管理综合执法理论研究现状国内都市管理执法理论的研究才刚刚开始，而国外又没有有关理论可以借鉴。因此，国内都

9、市管理综合执法理论研究还十分单薄，其中,尚有不少学者从行政法法理层面入手对此问题进行研究。在此背景下,高洁如在其著作城管执法理论研究 高洁如著. 城管执法理论研究. 北京：法律出版社, .03.中对城管工作人员有关制度、城管部分执法行为、城管自由裁量权过程控制、城管执法程序的分类开展调研和理论研究，具有一定的社会意义和学术价值,在城管执法理论方面有所创新,对城管执法实践有所指引。除此以外，尚有少部分学者从某一具体视角出发，对都市管理综合执法理论进行研究。如，黄文芳等在其著作都市环境：治理与执法 黄文芳等著. 都市环境：治理与执法. 上海：复旦大学出版社, .12.中,从都市环境法治的视角出发，

10、审视都市环境问题,在系统论述治理与执法关系的基本上，梳理目前国内都市管理的法律法规的价值取向、法律体系、管理构造、方式运用中存在的问题,分析都市中波及公共区域产权界定牧户领域管理中的难点与重点。尚有不少学者从行政法角度探讨都市管理综合执法,其中不乏对相对集中惩罚权、自由裁量权的界定,以明细都市管理综合执法范畴。就相对集中惩罚权而言，青锋指出,行政惩罚权的相对集中，是合适的、相对的集中,不是所有的、绝对的集中，因此，相对集中行政惩罚权的法律本质属性，就是在不修改有关单行法律、法规规定的状况下，通过法律规定的方式,调节有关单行法律、法规规定的行政执法主体。 青锋. 行政惩罚权的相对集中:现实的范畴

11、及追问J. 行政法学研究, , (2).姜红旭觉得,相对集中行政惩罚权涉及四个方面的内容：相对集中行政惩罚权是对行政法律、法规的调节；集中的只是行政惩罚权；是相对集中,而不是绝对集中;集中行使的行政惩罚权必须通过一定的法律程序获得;行使相对集中行政惩罚权的主体必须是行政机关。 姜红旭. 相对集中行政惩罚权制度的反思与重构D. 郑州大学, .而代表目前流行且大多数人都认同的一种观点是张伊宁指出的:行使相对集中惩罚权的主体必须是行政机关,她们行使的惩罚权必须符合法定程序，集中的惩罚权只能是相对的而非绝对的集中。 张伊宁. 相对集中行政惩罚权制度研究D. 中央民族大学, .就自由裁量权而言,国内学者

12、的重要观点重要有:王崛灿在行政法概要一书中给出了国内行政学界的第一种自由裁量的定义:“凡法律没有具体规定,行政机关在解决具体事件时，可以根据自己的判断采用合适的措施的,是自由裁量的行政措施。”罗豪才从法律角度指出自由裁量权是在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为，以及如何作为的权力。 罗豪才, 姜明安, 湛中乐等. 行政法学研究现状与发展趋势J. 中国法学, 1996, (1).姜明安的观点代表了国内行政学界目前的主流意见，即“自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中根据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。” 姜明

13、安. 建立和完善国内社会主义行政法学体系应遵循的原则J. 学术研究, 1985, (1).总体来看,目前学术界对都市管理综合执法的理论研究显得非常单薄,尚有不少学者从行政法角度进行探讨，而各地在推动都市管理综合执法改革过程中更多的是依赖实践创，基于实证调研,对具体都市管理执法问题进行分析、总结,力求探寻国内都市管理综合执法发展道路。三、 国内都市管理综合执法问题研究基于国内学者对都市管理综合执法问题的研究,总体来看,国内都市管理综合执法问题集中在有关法制不完善、执法程序失范、执法队伍建设不完善等方面。（一） 行政执法机制不健全王静在其论文都市管理综合执法有关问题研究中指出都市管理执法问题在老式

14、筹划经济体制下,受行政部门“管理”本位行政老式和执法观念的影响，行政执法权划分过细、执法机构过多、执法成本高，实践中常常浮现多头执法、反复执法或发生执法空档的问题。 王静. 都市管理综合执法有关问题研究D. 中国海洋大学, .陆哲学的都市管理综合执法研究中指出，国内长期以来形成的专业执法体制，不仅使得行政执法领域产生多头执法、职能交叉、执法挠民等问题，并且导致行政执法机构膨胀、执法效率低下、执法成本高企。 陆哲学. 都市管理综合执法研究D. 上海交通大学, .张宇的都市管理行政综合执法研究 张宇. 都市管理行政综合执法研究D. 复旦大学, .中指出，都市管理综合执法问题重要表目前多头执法、反复

15、惩罚、执法扰民等体制机制问题。全国的绝大部分都市的都市管理是在根据地方政府的红头文献执法,根据的法律是1996年颁布的行政惩罚法规定,缺少都市管理方面的立法。周奋进的觉得中指出，行政惩罚法确立相对集中行政惩罚权之后，许多都市相继成立了都市管理行政执法局和都市管理办公室，形成了管理与执法分立的都市管理体制。在这个体制下都市管理获得了长足的进步。但是,都市管理执法缺少更具权威、更有统一性的都市管理方面的立法。 周奋进. 为都市管理立法，破解都市管理执法难J. 云南行政学院学报, , (6):134-136.张民省，王淑梅著的对深化都市管理综合执法的思考中提到，目前出台的有关综合执法的法规比较简朴，

16、在综合执法机构的法律地位、管理体制和执法职能上存在某些问题。何永珍觉得,城管执法保障机制不健全等问题的存在,使得现阶段城管执法面临着失效的困境。 何永珍. 对国内都市管理执法的几点思考J. 中外公司家, , (2).王静觉得，都市管理综合执法法律体系不健全、都市管理综合执法的程序使用欠规范、都市管理综合执法体制还不健全、都市管理综合执法的监督机制还不健全等是都市管理综合执法面临的重要问题。 王静. 都市管理综合执法有关问题研究D. 中国海洋大学, .（二） 执法人员执法水平不高国内大部分都市都设立了都市管理综合执法队伍，对违背都市管理秩序的行为进行管理和执法,但由于执法人员法治意识不强、执法过

17、程失范等因素，导致了一系列都市管理具体执法中的问题。谢萍的对都市管理综合执法的几点反思中具体谈到，目前城管制度下,人民与都市管理人员之间的矛盾日益剧烈，许多群众不仅对城管执法的方式、措施口诛笔伐这两个重要问题。 谢萍. 对都市管理综合执法的几点反思J. 经营管理者, , (12).马怀德,王柱国在其论文城管执法的问题与挑战:北京市都市管理综合行政执法调研报告中通过实证研究总结出，北京市城管综合执法部门成立迄今,积极摸索出多种执法方式 ,例如非强制柔性执法、依托社区等非政府力量协助执法、加强信息化管理的数字执法等，在维护市容环境 、保障市民生活秩序方面获得了有目共睹的成就。但是,仍存在执法人员执

18、法根据局限性、职能未能彻底理顺、经费局限性、执法机构设立不合理、暴力抗法与暴力执法屡有发生等诸多问题。 马怀德, 王柱国. 城管执法的问题与挑战北京市都市管理综合行政执法调研报告J. 河南省政法管理干部学院学报, , 22(6). 石佑启,黄学俊觉得，行政执法人员素质不高制约着相对集中行政惩罚权制度的贯彻。（三） 行政职权相对集中石佑启，黄学俊的中国部门行政职权相对集中初论中指出,由于部门行政职权相对集中,不符合行政分权和行政民主化的发展趋势,权力的过度集中必然，导致专制。因此，相对集中行政惩罚权制度的结识上存在严重的偏差。并且,在权力与利益尚未完全脱钩的整体格局在下,部门保护主义阻碍着相对集

19、中行政惩罚权制度的执行。而最主线的问题是这一制度没有合用的法律根据，与宪法和有关法规均有矛盾。 石佑启, 黄学俊. 中国部门行政职权相对集中初论J. 江苏行政学院学报, , (1):111-117.苏熙觉得,相对集中行政惩罚权的权力来源不合法，且混淆了法律效力级别和违背了职权法定原则。主体设立上浮现问题，导致权利集中范畴不统一，从而形成了新的权力交叉。在实践中，行政惩罚权的剥离不够彻底,但是各部门横向职责衔接也不顺畅，再加上执法人员的执法水平不高,这些都严重影响了执法成果。 苏熙. 有关相对集中行政惩罚权制度的分析研究D. 四川大学, .四、 国内都市管理综合执法途径摸索国内学者大多基于实证调

20、研,结合地方都市管理综合执法问题,借鉴都市管理执法做的好的都市的经验,探寻国内都市管理综合执法的途径。国内都市管理综合执法途径摸索重要集中在建立执法考核监督机制、完善都市管理综合执法法律体系、完善行政体制,坚持行政执法原则等方面。（一）建立执法考核监督机制杨建顺在其著作论构建和谐社会中城管执法的作用指出，都市管理综合执法理论研究需要探讨城管执法的手段论,需要论述城管执法的条件装备和程序建构问题,需要强调参与型行政的发展完善之必要性和重要性。此外,建立城管执法评价体系，才干保证城管执法发挥其应有的制度支持作用。 杨建顺. 论构建和谐社会中城管执法的作用J. 法学家, , (2).深圳市城管局局长

21、吴子俊通过其工作调研,指出都市管理综合执法由区管理转变到了街道综合执法，做好城管执法的核心在于提高城管执法者的综合素质，打造一流的执法团队,并制定严格的考核考核机制,形成良好的监察监督机制。 吴子俊著. 都市管理随谈. 深圳报业集团出版社, .05.(二)完善都市管理综合执法法律体系吴子俊在其著作香港都市管理中 吴子俊主编. 香港都市管理. 深圳：海天出版社, .指出，香港都市管理有较为完善的法律体系配套。在执法过程中，警蜀、行政执法、法院协同执法，使得行政执法的效率非常高，效果非常明显,且罚款单的执行率达5%以上。此外，香港都市管理行政惩罚数额高，威慑力强,使公民不敢违背行政法规。从香港都市

22、管理综合执法状况来看，效果较好,值得大陆借鉴。张吕好的都市管理综合执法的法理与实践中指出,综合执法进一步触及的将是政府职能转变背景下行政权力配备的综合化和政府机构设立的综合化的行政执法体制的改革。 张吕好. 都市管理综合执法的法理与实践J. 行政法学研究, , (3).张民省，王淑梅觉得深化都市综合执法改革，应在健全法律制度、提高综合执法的力度、解决好综合执法与专项执法的关系和加强综合执法的队伍建设、提高综合执法者的素质几种方面有所作为。（三)完善行政体制，坚持行政执法原则石佑启,黄学俊提出,必须更新行政执法观念,加强行政法制建设,增进行政体制与制度创新，完善相应的保障机制等，以使改革获得实质

23、性进展，达到预期目的。 石佑启, 黄学俊. 中国部门行政职权相对集中初论J. 江苏行政学院学报, , (1):111-117.陆哲学的都市管理综合执法研究提出了都市管理综合执法坚持法定性原则、效率性原则、人性化原则和渐进性原则,并在法律层面提出明确综合执法机构的执法主体资格、明确综合执法机构的执法范畴及适度提高综合执法机构的执法权力三点建议；在体制层面提出推动惩罚权和鉴定权相分离、推动惩罚和管理相分离、建立司法协助机制三点建议；在工作层面上提出了引进现代技术手段、建立公众参与机制、坚持堵疏结合思路及提高执法队伍素质四点建议。 陆哲学. 都市管理综合执法研究D. 上海交通大学, .尚有部分学者提

24、出要加强城管执法队伍建设。如:何永珍觉得，必须转变执法理念,加强城管执法队伍建设,规范执法程序,完善法律保障机制，这将有助于国内的城管执法建设。 何永珍. 对国内都市管理执法的几点思考J. 中外公司家, , (2).四、 总体评述都市管理是对与都市规划、建设有关联的基本设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，以提高都市生活水平、改善都市整体功能。都市管理综合执法是从法治层面上对都市的管理。但至今为止，国内仍然没有一部针对都市管理综合执法的独立法律文书,仅能根据行政惩罚法及地方红头文献执法。而所施行的相对集中惩罚权事实上只能称得上是一种借法执法行为,没用合用的法律根据。而都市管理综合执法中的自由裁量权给执法者带来了执法便利，却严重损害的都市居民的利益，浮现诸多城管暴力执法和居民暴力抗法的现象，这就使得国内目前城管执法主体在执法过程中十分尴尬,既缺少执法根据,又必须执法，并且得不到都市居民的配合。除了上述所谈都市管理综合执法发展途径外，笔者觉得，在十八届四中全文指引下,在城管执法主体与被管理者间推动都市管理执法理念，可以在一定限度上缓和目前城管暴力执法和居民暴力抗法的现象,为国内建设和谐法治城管执法氛围奠定一定基本。