交通运输“十二五”发展规划参考提纲

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1、附件二：编制交通运输“十二五开展规划参考提纲交通运输部综合规划司二一年一月目 录引言1一、规划编制的根本思路和要求2一根本思路2二编制程序5三编制要求6二、规划编制的内容8一现状评价8二形势及需求13三指导思想、根本原那么和开展目标15四开展重点19五政策措施27三、规划编制需要说明的问题31一处理好公路水路交通运输开展规划与综合运输开展规划的关系31二处理好建设规划与行业开展规划的关系31三合理确定公路水路交通运输开展指标32四重点突破规划编制的难点问题32 引言交通运输开展五年规划主要指明交通运输行业开展方向，引导市场主体行为，并明确政府工作重点，是政府指导交通运输行业开展、安排重大建设工

2、程和政府投资、制定交通领域相关政策的重要依据，也是政府履行宏观调控、市场监管和公共效劳职能的重要手段之一。科学编制五年规划是有效配置资源、实现交通运输又好又快开展的重要前提。“十二五期是深入应对金融危机的关键时期，是调整经济结构、转变开展方式的重要时期，也是开展现代交通运输业的重点时期。交通行业必须以科学开展观为统领，立足当前、着眼长远，科学谋划、统筹安排“十二五开展重点和工程。交通运输部对“十二五规划的编制工作非常重视，从2007年下半年开始着手公路水路交通运输“十二五开展规划编制的准备工作，对23个“十二五规划重大课题开展研究，为规划编制奠定了良好的根底。2021年8月，交通运输部正式启动

3、交通运输行业“十二五规划编制工作，在系统研究和广泛征求意见根底上，已形成公路水路交通运输“十二五开展规划思路，并报国家开展改革委。为开拓视野、提高认识、理清思路，把国家交通运输战略部署落实到各地开展实践中，并进一步提高各地“十二五规划质量，根据国家公路水路交通运输“十二五开展规划思路，结合以往五年规划编制经验和“十二五规划重大课题研究成果，编写了“规划编制提纲，为各地编制公路水路交通运输“十二五开展规划提供参考。 一、规划编制的根本思路和要求一根本思路。根据国家“十二五规划编制工作的统一部署，适应“十二五经济社会开展新形势、新要求，在总结以往规划经验、吸纳相关研究成果根底上，提出公路水路交通运

4、输“十二五开展规划编制的根本思路：1把深入贯彻落实科学开展观作为规划编制的总方针。第一，坚持以科学开展观统领交通运输开展全局，树立世界眼光，加强战略思维，按照“四个审视的要求编制行业开展规划，通过规划指导把科学开展观落实到公路水路交通运输开展的各个环节和各个方面。第二，坚持开展是第一要务，围绕全面建设小康社会、加快推进公路水路交通运输现代化的战略目标，准确把握形势，抢抓历史机遇，用开展的方法解决开展中的问题，继续推进交通运输大建设、大开展，更加注重开展的质量和效益，实现交通运输又好又快开展。第三，坚持“以人为本，强化效劳意识，把做好“三个效劳作为交通运输工作的出发点和落脚点，更加注重运输效劳的

5、质量和水平，充分表达开展为了人民，开展依靠人民，开展成果由人民共享。第四，坚持全面、协调、可持续开展，规划编制要以开展现代交通运输业为主线，把推进综合运输体系建设、用现代科学技术和管理技术改造和提升交通运输业、提高交通根底设施和运输装备的现代化水平及运营效能、努力拓展交通运输效劳领域、走资源节约环境友好道路作为核心任务，着力推进开展方式的“三个转变，做到“建、养、运、管并重，不断提高交通运输现代化水平。第五，坚持统筹兼顾，统筹交通运输与经济社会协调开展，统筹区域交通运输协调开展，统筹城乡交通运输协调开展，统筹各种运输方式协调开展，统筹交通运输与资源环境和谐开展，大力推进“四个创新，着力破解影响

6、和制约交通运输开展的突出问题。第六，坚持解放思想，不断深化改革，进一步转变政府职能，完善体制机制，建设效劳型政府机关；从科学执政、民主执政、依法执政以及加强干部队伍建设、行业文化建设和反腐倡廉建设等方面创新规划，丰富和完善行业规划。2把充分表达经济社会和交通运输开展时代特征作为规划编制的总要求。“十二五经济社会开展对交通运输提出新的更高要求：扩大内需、保持经济长期平稳较快开展，要求继续加强交通根底设施建设，大力提高交通运输供给能力和效劳水平；深化大部制改革、建设效劳型政府，要求加快推进综合运输体系建设；培育新型战略型产业、优化经济结构，要求积极促进现代物流业开展；统筹城乡开展、促进区域协调开展

7、，要求努力加快交通运输一体化进程；加强资源节约和环境保护、开展绿色经济和低碳经济、建设生态文明，要求切实转变交通运输开展方式；完善公共效劳、促进平安开展，要求不断提升交通运输平安和应急保障能力。适应经济社会开展要求，“十二五交通运输开展处在关键时期，具有根底设施加速成网、运输效劳显著提升、体制机制改革纵深推进等阶段性特征。各地应在深入分析经济社会开展形势和要求，准确把握交通运输开展阶段性特征的根底上，制定阶段性开展战略和目标。3把切实实现三个转变作为规划编制的创新要点。以开展现代交通运输业为主线，转变开展方式，创新规划内容。一是表达交通运输由主要依靠根底设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输

8、效劳协调拉动转变的要求，彻底实现从建设规划向行业开展规划的转变，拓展规划范围，加强运输效劳、公路及航道养护、平安应急、行业管理等根底设施建设以外内容的规划。二是表达交通运输由主要依靠增加物质资源消耗向科技进步、行业创新、从业人员素质提高和资源节约环境友好转变的要求，创新开展模式，探索开展绿色交通、促进节能减排等的方向和重点。三是表达交通运输由主要依靠单一运输方式的开展向综合运输体系开展转变的要求，重视公路水路与其他运输方式之间的协调衔接，找出推进综合运输体系建设、促进现代物流开展的着力点，并制定切实可行的措施。4把强化关键环节作为规划编制的重点任务。一是努力把握开展需求。在国内外形势复杂多变、

9、交通运输自身开展面临多方面矛盾的情况下，要加强形势分析，把握形势变化中蕴藏的机遇与挑战，抓住本地交通运输开展阶段性特征，科学预测开展需求。二是科学设定开展目标。结合本地实际，提出切实可行的开展目标，既要有根底设施建设目标，也要包含反映交通行业其他方面开展水平的目标。三是合理确定开展重点。针对主要矛盾和突出问题，确定开展重点和任务，要改变只重视根底设施建设规划的做法，各项重点任务在规划篇幅、深度上应尽可能均衡，应细化和落实到工程安排。四是切实制定政策措施。继续发挥政府引导交通根底设施建设投资的职能，进一步突出政府市场监管、公共效劳等职能，重视和强化技术、经济、法律和行政手段的综合利用，制定针对性

10、强、切实可行的政策措施，保障规划顺利实施。二编制程序。规划的编制在程序上主要包括前期研究、规划起草、规划衔接与咨询论证、修改完善、规划审批、规划发布、评估与调整等七个阶段。1前期研究。针对规划期交通开展形势与需求，组织咨询单位开展重大专题规划论证，就开展思路、目标、任务、重点以及主要政策与措施等进行深入地调研，并草拟规划研究报告，作为主管部门制定规划的主要参考依据。2规划起草。梳理规划的根本思路，部署下一级交通主管部门开展规划的编制工作。在与下一级交通主管部门充分沟通的根底上，根据前期研究提供的规划研究报告，起草规划的主要内容，形成规划草稿。3规划衔接与咨询论证。开展规划衔接、公众参与及专家论

11、证。按照国家有关规定征求相关部门和有关行业的意见，与国民经济和社会开展总体规划相协调，与主体功能区规划、国土开发利用规划以及相关规划相衔接，除涉及国家秘密的以外，规划编制部门应向社会公布规划草案，听取公众意见，同时，要按规定对规划文本进行专家论证。4修改完善。规划草案经咨询论证后，规划编制部门根据衔接意见、专家论证意见、听证会意见以及其他社会反应意见做进一步修改完善，并形成规划送稿。5规划审批。规划应由同级交通主管部门批准，并报上级交通主管部门备案。规划编制部门向规划批准机关提交规划报批稿时应当报送规划编制说明、专家论证意见以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明

12、规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。6规划发布。除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密外，规划经法定程序批准后应当由规划编制部门及时公布。7评估和调整。在“十二五中期阶段组织开展规划实施情况的中期评估，及时发现问题，分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。评估结果要形成中期评估报告。作为调整修订规划的依据，中期评估报告经组织论证后，由规划编制部门报规划批准单位。经中期评估需要对规划做调整的，规划编制部门应当提出规划修订方案，按照规定程序批准公布。三编制要求。 规划编制应注意处理好各方面关系，加强与相关规划的衔接和协调，开拓思路，创新开展，集思广益，

13、重点把握好以下几个方面问题。1把握好市场调节和政府主导的关系。根据政府职能转变要求，五年规划应充分发挥市场在配置资源中的根底性作用，并注重对公共资源、公共产品与效劳配置的引导和宏观调控。对于市场作用为主的领域，如运输市场，规划内容要突出指导性，重在表达政府的开展预期和战略意图，向社会传达开展的政策导向，引导资源的配置；对于政府主导的领域，目标和任务要尽量明确，突出可操作性。2加强规划衔接协调。要高度重视规划的衔接工作，下级规划服从上级规划，专项规划服从总体规划，五年规划与中长期规划相衔接，公路水路交通运输规划要与国土开发、城市规划、环境保护等其他行业规划相衔接，与周边省市规划相协调，确保中央与

14、地方、地区之间、部门之间“十二五规划在开展目标、具体工程、投资安排和政策措施等方面相对接，以便协调利益、达成共识，保障规划顺利实施。3创新开展思路。面对复杂多变的国内外形势和艰巨繁重的开展任务，编制“十二五规划，必须进一步加强战略思维，扩大国际视野，更新规划理念，改良和创新规划方法，增强规划的战略性、宏观性、政策性和前瞻性。要立足国情省情，既要贯彻国家交通运输开展战略部署，又要充分发挥各地的积极性和创造性，探索适合本地情况的开展模式和开展路径。4坚持民主参与。要提高规划编制的透明度，提高社会参与度，广泛征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见，把规划目标转化为社会各

15、界的自觉行动。建立健全规划编制的公众参与制度和专家论证制度，在规划咨询论证、修改完善等阶段，广泛征求公众和专家的意见、建议。向社会公布规划草案，应尽量采取通俗易懂的语言。5加强组织领导。“十二五规划编制是一项庞大的系统工程，涉及交通行业的各个方面和多个部门，时间紧、任务重、难度大，做好这项工作必须要有强有力的组织领导保证。各地可采取以规划编制部门为主、各相关部门参与的工作组织形式，充分发挥各方的积极性和主动性，加强协调、通力合作，保证编制工作顺利进行，保证规划能切实指导“十二五交通全行业的开展。 二、规划编制的内容规划编制的内容大致分为五大局部，主要包括现状评价，形势及需求，指导思想、原那么和

16、目标，开展重点，政策措施。规划内容涉及公路、沿海港口、内河水运、支持保障等专项，并紧紧围绕根底设施、运输效劳、平安应急、绿色交通、科技进步和行业管理等行业开展的主要方面。各地可根据自身实际情况，对专项内容有所选择和侧重，并突出符合自身“十二五开展阶段性特征和要求的重点方面。一现状评价。1现状与成就。全面阐述“十一五末公路水路交通运输开展现状，并与“十五末比拟，突出“十一五变化情况。对根底设施建设、投资、运输装备等易量化的内容，以定量评价为主，对难以量化评价的其他方面可以定性评价为主。1根底设施。公路：总结“十一五期投资完成情况，高速公路、国省干线公路、乡镇和建制村通达通畅工程、重点及专项公路建

17、设完成情况，国家公路运输枢纽和其他客货运输站场建设进展情况；从层次结构、等级结构、网络化程度、通达深度等方面总结本地“十一五末公路网开展特点，如高速公路网络化程度，国省干线二级及以上公路比例，农村公路通达通畅程度等，综合判断本地区各层次公路网开展所处的阶段；分析“十一五末公路养护情况。沿海港口：沿海各省直辖市、自治区应总结“十一五期投资完成情况，码头设施、航道、防波堤、陆岛交通及集疏运通道等根底设施建设情况；从空间分布不同区域、层次结构主要港口、地区性重要港口、其他港口和主要物资运输系统煤、油、矿、箱、粮等等方面，总结“十一五末沿海港口布局结构现状和适应性情况；分析“十一五末航道维护情况。内河

18、水运：总结“十一五期投资完成情况局部省市可重点总结近年来地方财政对内河水运的支持情况，内河航道含通航设施和码头等根底设施建设情况，重点工程建设情况，重点评价三级及以上航道、四级航道建设情况和港口新增泊位、通过能力，西部非水网地区重点评价五级及以上航道以及库区、湖区航道建设情况；总结“十一五末分等级的内河航道情况；分析“十一五末内河航道养护情况。2运输效劳。运输量完成情况：总结公路水路运输的客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量等运输量完成情况，沿海及内河港口客、货吞吐量完成情况，港口主要货类吞吐量情况等。运输效劳效率和水平：总结公路运输效率和效劳水平开展情况如高速公路和国省干线公路交通量开展和

19、拥挤度变化情况，干线公路平均运行时速变化情况，建制村客运班车通达情况，营运客车实载率，营运货车实载率，公众出行信息效劳和不停车收费推广进展等，甩挂运输、集装箱运输、特种货物运输、厢式货车运输等专业化运输情况，城市建成区公交线网密度、公交站点覆盖情况，水路运输效率和效劳水平开展情况如港航综合效劳能力，主要物资运输系统专业化、集约化程度，江海直达运输情况，主要货类在港停时变化等。运输装备：总结公路客运和货运汽车装备规模及结构变化情况如中高级客车占营运客车比例，重型车、专用车、厢式车占营运货车比例；海运及内河运力规模及结构变化情况如货运船舶平均吨位变化，内河船舶标准化情况，港口装卸机械现代化水平开展

20、情况等。3平安应急。水上交通平安监管和救助开展情况：分析水上交通平安监管和救助总体投资及各专业投资完成数量和比例，并和“十一五期投资情况进行比照；从飞机船舶及基地、平安通信和监控系统、信息化、基地码头、业务用房、航标测量装备、治安防控等方面，总结“十一五期建设成绩；从等级事故数、死亡人数、沉船数量、经济损失变化，以及救助有效率等方面情况，并结合重大和典型监管救助行动案例，总结“十一五期监管救助系统发挥的作用。公路水路交通应急开展情况：包括应急管理体制建设，如管理组织机构、应急组织体系等；运行机制建设，如隐患风险普查、预测预警、应急响应、区域联动、资源共享等；保障能力建设，如监测预警系统、应急保

21、障力量车船等、应急指挥平台、危桥改造、公路安保工程、灾害防治工程等的实施情况；预案与法制，如应急预案与法制的建设与实施情况；取得的成绩，如应对冰冻雪灾、抗震救灾等；营运车辆事故率、死亡率以及港口生产事故率等的变化情况。4绿色交通。主要侧重环境保护、节能减排、资源利用等方面。环境保护方面，如环保组织与管理、建设投资、监测体系、设备配备等；节能减排方面，如交通运输与建设领域能源消费总量、结构和强度，车船节能产品技术推优、港口集装箱轮胎吊“油改电等示范工程进展情况，节能环保的新设备、新技术、新材料在交通领域的应用等；资源利用方面，如交通建设有关资源节约的制度、设计技术标准，生态示范公路和绿色港口建设

22、和推广情况。5科技进步。主要包括科研教育开展建设情况，如科技创新体系布局和条件建设、重大科技研发和成果推广应用、交通人力资源支持保障体系建设、交通行业管理干部培训、交通主干专业创新型人才培育、行业技能紧缺人才培养情况及成效等；交通信息化开展情况，如信息资源建设情况，信息网络建设情况，业务应用及效果，公众信息效劳情况，机制、体制和标准标准等；人才队伍建设方面取得的成绩。6行业管理。总结政府职能转变、建设效劳型政府方面的有关工作情况；法律法规建设情况；重大政策实施情况如税费改革、取消二级路收费等；行政执法队伍建设情况；行业精神文明建设情况。2存在的主要问题。在总结交通运输开展成就的根底上，主要针对

23、上述几个方面，深入分析本地公路水路交通运输开展现状与经济社会开展需求相比，以及与推进综合运输体系建设、促进现代物流开展、统筹区域和城乡交通协调开展、转变开展方式等要求相比，还有哪些不适应的方面，存在什么突出问题。以公路为例，可从规模、结构、技术等级、连通程度等方面，着重分析公路根底设施在效劳能力、效劳质量、效劳水平等方面存在的主要问题或薄弱环节；从运输主体、运力结构、运输开展政策、运输管理信息化水平等方面找出公路运输开展的主要缺乏；利用高速公路优良率、国省干线公路优良率、国省干线公路预防性养护所占比重、农村公路接养率等指标分析公路养护方面存在的突出问题。 二形势及需求。1“十二五期经济社会开展

24、对交通运输的要求。做好“十二五规划，形势和需求分析是前提。“十二五期，国家长期战略部署和应对国际金融危机的一揽子方案相叠加，金融危机影响下美国、欧洲等与我国经贸联系密切的国家、地区经济走势仍有很大不确定性，都增加了判断国家、本省市经济社会开展形势的难度，外向型经济特点明显的东部沿海省份尤其突出。但总体来看，“十二五我国处于重要战略机遇期，经济社会开展的根本面和长期向好的趋势不会发生根本改变，经济上升向好的趋势将不断得到稳固，工业化、城镇化将继续深入推进，经济总量、人民生活和综合国力将再上新台阶。各地对经济社会开展形势的分析应坚持国际和国内相结合、经济和社会相结合，分析内容应包括工业化、经济全球

25、化、城镇化、区域协调开展、资源环境等多个方面，其中金融危机的影响应当作为一个重要的因素来考虑，东部沿海等与国际市场联系紧密的省市尤其要关注对外贸易开展对沿海港口、公路运输的影响。要更加重视对社会形势的分析，把实现根本公共效劳均等化、区域和城乡协调开展、推进社会主义新农村建设等对交通运输的新要求落到实处。分析对象不应局限在本地，还要考虑国家战略和区域开展形势对本地交通运输的要求。各地在分析“十二五经济社会开展对交通运输的要求时，应立足本地实际，结合自身经济布局、城镇体系、资源环境等特点，深入分析经济社会开展对交通运输在规模、结构、效劳、管理等方面的不同要求。除了对根底设施、运输效劳、区域城乡交通

26、协调开展、交通运输可持续开展等的要求外，需要更加重视平安应急和综合运输等内容。2021年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震灾害发生后，对交通运输在平安和应急保障方面的要求凸现出来，在需求分析中应给予充分重视。大交通行政管理体制改革对交通运输影响重大，各地要深入分析推进综合运输体系建设和促进现代物流开展对公路水路交通运输的要求。2“十二五期公路水路交通运输开展的阶段性特征。“十二五国家公路水路交通运输开展具有以下显著的特征。一是根底设施加速成网阶段，高速公路已经进入联网建设关键时期，农村公路有继续向自然村延伸和联网的需求，国省干线公路迫切要求加快改造升级，高标准贯穿的内河航道运输网络亟待形成，公路水

27、路之间、与其他运输方式之间的协调衔接亟待加强。二是运输效劳显著提升阶段，客运的便捷、平安、舒适、经济及个性化出行的要求以及货运的经济、快捷、平安、专业化和特质化的要求越来越高，要求提高运输效劳的效率和水平。三是体制机制改革纵深推进阶段，多年来快速开展积累下来的深层次问题和新体制发育中出现的问题相互交织，增加了交通运输快速、协调开展的难度，政府行业管理面对多方面挑战，需要以体制机制改革创新为动力，进一步增强政府统筹规划、创新开展和依法监管的能力。各地可以上述特征为参考，判断本地公路水路交通运输开展的主要阶段性特征。分析侧重点既要突出对开展规模、总量、速度的判断，又要表达新时期交通结构调整、开展方

28、式转变等方面的要求。3公路水路运输需求量预测。主要预测2021年公路水路交通需求量，以及“十二五期年均增长率。其中，公路运输量主要包括客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量、主要公路通道交通量，水路运输量主要包括客运量、主要港口旅客吞吐量、货运量、货物周转量，以及沿海港口货物吞吐量、外贸货物吞吐量、集装箱吞吐量。各地应加强交通需求预测方法研究，把握需求变化的总体趋势，提高需求预测的精度和可靠性。在分析“十二五国民经济与交通运输量增速之间关系的根底上，公路运输要重点考虑“十二五新建铁路特别是客运专线、城际铁路对客运量的分流影响，铁路干线快速开展和现代物流开展对货运量的影响；沿海港口要深入分析金融

29、危机的影响，分析重化工业布局特点和加工制造业开展趋势，关注铁矿石、原油等大宗物资国际贸易方式与价格对吞吐量的影响，并注重对港口内贸吞吐量的分析；内河水运应统筹考虑区域协调开展、沿江河产业开发、水资源综合利用、保障煤炭等重点物资运输等因素，科学预测运输量。 三指导思想、根本原那么和开展目标。1指导思想。各地“十二五公路水路交通运输开展的指导思想，既要与本地经济社会开展总体思路保持一致，也要贯彻落实国家交通运输战略部署。指导思想应围绕开展现代交通运输业这一主线，遵循调整交通结构、转变开展方式的总体方向，表达推进公路水路交通运输现代化的战略要求，突出建养运管并重、统筹区域城乡交通协调开展、积极推动综

30、合运输体系建设、促进现代物流开展等重点，并注重新时期交通运输开展在推进科技进步、行业创新和从业人员素质提高，开展绿色交通，强化平安保障，提升公共效劳水平等方面的新要求。2根本原那么。规划编制要贯彻落实科学开展观，根据本地交通运输开展特点，突出表达四个方面的原那么：坚持又好又快开展。以公路、水运中长期规划为指导，把本地交通运输的长远开展同应对金融危机、扩大内需、保持经济平稳较快开展等经济社会开展战略结合起来，以薄弱环节建设为重点，突出结构调整，加速形成根底设施网络，提高开展质量和效益，实现根底设施建设又好又快开展。坚持协调开展。根据新时期客货运输需求特点，着力解决运输效劳的热点、难点问题，坚持公

31、路水路交通运输效劳与经济社会的协调开展。切实提高客运效劳水平，提高货物运输的组织化程度和专业化水平，促进现代物流开展。坚持可持续开展。高度重视环境保护，走资源节约、环境友好的可持续开展道路，大力推进绿色交通，以节约集约用地、实现节能减排、提高运输效率等为核心内容，以低投入、低消耗、低排放、高效率为主要特征，减少交通运输对环境的负面影响，促进交通运输与资源环境的和谐开展。坚持平安开展。把平安开展放在交通运输的突出位置，强化平安意识，对运输装备的平安技术标准、交通根底设施的平安防护和监测能力等实施有效的引导和监管，加大对水上交通平安和交通应急保障体系建设的支持力度，不断提高交通运输保障生命平安、经

32、济平安和国家平安的能力。 3开展目标。1总体目标。对应经济社会形势对交通运输的要求，提出2021年公路水路交通运输开展目标，及根底设施、运输效劳、平安应急、绿色交通、科技进步、行业管理等方面的具体目标。目标应反映公路水路交通运输与经济社会开展要求之间的适应性关系，表达“十二五交通运输开展的阶段性特征和公路水路交通运输现代化的阶段性水平。对开展目标应有定性和定量的表述。各地既要坚持高起点、高标准，借鉴国内外有益的经验，提出富有前瞻性、全局性、指导性的目标，又要切合交通运输开展实际，尊重市场规律，保持一定的灵活性，留有余地。2指标框架。围绕“十二五交通运输开展目标，各地可考虑建立量化的指标框架。指

33、标设置应注意以下方面。一是注重指标的延续性和阶段性，既要考虑“十一五规划已有指标的调整和完善，又要与全面建设小康社会、实现公路水路交通运输现代化的战略目标相衔接。二是注重指标的代表性，既要有全面反映交通运输开展水平的指标，又要突出那些表达薄弱环节建设、贴近社会和民生诉求、反映交通运输开展方向或实施效果的具有标志性意义的指标。三是注重指标的可操作性，选取可观测、可比拟、可评估且经过努力可以实现的指标。四是要考虑增加非建设指标比重，并尽量明确一些引导市场的预期性指标，研究设置一些表达政府公共效劳职能、表达环境保护等要求的约束性指标。初步考虑指标可分为根底设施、运输效劳、平安应急、绿色交通、科技进步

34、等五大类。根底设施指标。公路可以选取公路网总里程、高速公路里程、农村公路里程、乡镇油路通达率、建制村油路通达率、国省干线中二级以上公路比例、国省干线公路优良率等表达公路根底设施规模、结构、养护管理水平的指标。沿海港口可以选取通过能力适应度、深水泊位比例等表达通过能力与运输量适应关系、港口大型化水平的指标。内河水运可以选取内河三级及以上航道里程、高等级航道达标率等表达内河航道规模、结构、养护管理水平的指标。运输效劳指标。公路可以选取中高级营运客车比例、国省干线平均运行时速、公路营运客车实载率、公路营运货车实载率等表达公路运输装备开展水平、运输效劳效率和水平的指标，以及高速公路覆盖范围、建制村客运

35、班车通达率等反映民众出行效劳水平的指标。水运可选取远洋、沿海及内河货运船舶平均吨位、内河船型标准化率等指标。城市客运效劳可选取城市建成区公交线网密度、公交站点300米半径覆盖率等指标。平安应急指标。可选取水上交通平安监管和救助系统布局效果、覆盖水域范围、应急到达时间、人命救助有效率、万艘运输船舶重大事故下降率、溢油控制去除能力、沉船打捞能力等指标，各地还可结合本地实际情况就应急预案、组织体系、指挥平台、保障队伍等方面选取易测度的指标。绿色交通指标。可选取主要港口污水综合处理率、船舶污水垃圾接收处理率、营运货车单位运输周转量能耗下降率、船舶单位运输周转量能耗下降率、公交出行分担率、新能源公共汽车

36、使用比例、沿海港口单位长度码头岸线通过能力提高率、主要建筑材料循环利用率等表达节约利用资源、节能减排、保护环境方面取得成效的指标。科技进步指标。可选取科技进步奉献率、国家级和行业重点实验室数量、工程研发中心数量、管理干部培训基地数量及适任能力、创新型人才培养基地数量及领域、技能型人才培养基地数量，以及重大科技成果研发及推广应用等指标。四开展重点。各地可根据交通开展目标，针对薄弱环节和突出问题，围绕根底设施建设、运输效劳、区域和城乡交通协调、公路和航道养护、平安应急、绿色交通、科技进步、城市客运、行业管理等方面，确定“十二五期开展的重点，明确具体工程，测算资金需求和资金供给能力，合理安排实施序列

37、。1交通根底设施建设。“十二五交通根底设施仍处于大建设、大开展时期，公路水路交通根底设施处于加速成网的关键期。各地可根据交通开展实际和未来需求判断，合理确定建设重点，尤其是要注重薄弱环节和关键环节建设，进一步优化和完善已有根底设施网络，并加强与其他运输方式的衔接。公路方面。各地公路网建设重点确实立应与交通运输部提出的“十二五公路根底设施建设思路保持一致，表达扩大公路网规模总量，提高公路网的覆盖与通达能力，优化公路网布局，完善国家公路、省区市公路和农村公路三个层次路网，统筹开展收费公路体系和不收费公路体系的根本思路，重点建设国家公路网系统，稳步推进省区、市公路网系统建设，提高农村公路整体水平和抗

38、灾能力。紧密结合本地实际，合理确定公路根底设施建设的重点任务和工程。如高速公路建设，在完成国家高速公路建设任务的根底上，东部地区可以区域高速公路建设和扩容改建为重点，中部地区可以联网路、与周边地区相互衔接的断头路为重点；西部地区仍以国家高速公路为建设重点，并力争取得突破性进展。结合乡镇、建制村通达通畅建设进展情况确定农村公路建设重点，如东、中部地区可在实现具备条件的建制村通沥青水泥路的根底上，适当开展或启动县、乡道连通工程和自然村通公路建设；西部地区应进一步完成乡镇通畅和建制村通达建设任务，有条件的地区可以考虑建制村通沥青水泥路建设。针对国省干线公路建设普遍落后于高速公路和农村公路这一突出问题

39、，各地可考虑把提升技术等级、效劳能力和水平，提高二级及以上公路所占比重，加大危桥改造力度等，作为干线公路建设的重点。在公路客货运输场站方面，各地应以综合客运枢纽和衔接主要港口、主要机场、铁路枢纽的货运枢纽为重点，加快国家公路运输枢纽建设。根据对外经贸开展和国际合作形势要求，边境相关省区可考虑我国与东盟之间、我国与中亚之间、我国与俄罗斯之间公路通道的开展重点。沿海港口方面。“十二五影响沿海港口开展的因素特别是外贸因素存在很大不确定性，增加了判断沿海港口开展趋势的难度。各地应科学预测沿海港口开展需求，充分发挥市场在港口资源配置中的根底性作用，充分发挥企业在港口建设中的主体作用，合理把握港口建设开展

40、节奏。从继续增强重点物资运输保障能力的角度出发，根据国家产业振兴规划和区域经济开展规划等新的更高要求，进一步明确煤炭、铁矿石、原油、集装箱等主要物资运输系统码头布局和建设的重点。以加快推进港口结构调整为重要方向，从重视现有设施技术改造和能力挖潜，抓好新港区开发和中小港口建设，促进依托港口的综合物流园区建设等方面，提出相关重点任务。针对突出矛盾和薄弱环节，提出航道、防波堤等公共根底设施、陆岛交通滚装和货运码头、港口集疏运通道建设等方面的重点任务。内河水运方面。内河水运具有节能环保的优势，符合国家建设资源节约环境友好型社会的要求，对建设综合运输大通道也具有重要意义，中央对内河水运建设给予了高度重视

41、。“十二五将是内河水运大规模建设和快速开展的时期，要抓住历史机遇，与地区经济社会开展、水资源开发利用和综合交通开展相协调，有效利用和合理开发内河水运资源，全面推进内河水运根底设施建设。各地应以提高长江干线、西江航运干线、京杭运河等航道通过能力，推进嘉陵江、湘江、赣江等航道梯级渠化以及完善长江三角洲高等级航道网等为出发点，提出内河航道建设重点。西部非水网地区要根据地区经济开展要求，提出局部区域性重要航道建设重点。各地应以提高港口效劳水平、拓展港口效劳功能为中心，提出内河主要港口规模化、专业化港区建设重点。西部非水网地区应以满足人民群众根本出行和货物运输需要为中心，提出码头建设重点。2运输效劳。“

42、十二五是提升运输效劳水平的重要时期，各地应坚持以市场为导向，以企业为主体，政府“有所为、有所不为，从运输装备、运输组织、运输市场、促进现代物流开展等方面入手，确定重点任务。运输装备方面。重点引导营运车船向标准化、专业化、节能环保方向开展，并制定切实可行的措施予以支持，如鼓励长途货车向甩挂运输车辆、多轴重载车辆、集装箱车辆和专用车辆方向开展，城区内短途货车向封闭厢式货车开展，开展适合农村客运的经济型客车，进一步优化水运运力结构，提升港口机械自动化和节能水平等。运输组织方面。以大力开展多式联运，提高运输的专业化、组织化和网络化水平，积极推进综合运输体系建设为主要方向，构建和完善客货运输网络体系。货

43、运方面要重点开展快速货物运输、专业化运输、集装箱运输以及危险品运输、大件运输、保鲜或冷链运输等专项特种运输效劳；客运方面要拓展短途客运市场，中长途客运差异化开展，以鼓励和引导开展精品班线、包车客运、旅游客运、商务快客等为重点，有条件的地区可研究并试点开展公交化农村客运。运输市场方面。加强运输市场环境建设，完善市场准入、退出和监管制度，促进形成统一开放、公平竞争、标准有序的运输市场。如，扶持开展龙头道路运输企业，鼓励企业间广泛开展协作与联营，提升道路运输主体的核心竞争力，引导运输市场向市场主体规模化和运输经营集约化、网络化方向开展。促进现代物流开展方面。从加快推进综合物流枢纽建设、加快开展沿海港

44、口现代航运效劳业、支持沿海港口物流园区和国际海运陆运集装箱中转站建设、鼓励内河港口开展现代物流、加快培育龙头企业和现代物流经营人、促进货运企业提供供给链运输、拓展城市配送和农村物流等方面，提出开展重点。3区域、城乡交通协调开展。区域协调开展方面。各地应认真贯彻落实国务院推进区域改革开放和经济社会开展的假设干指导意见和开展规划，进一步加大对区域交通协调开展的支持力度。以高速公路省际断头路建设为重点，加强跨区域公路通道建设。中西部地区要加快国家高速公路建设，加强内河水运根底设施建设，加快跨区域内河高等级航道建设，有序推进新港区开发，鼓励和促进中小港口开展。加大老少边穷地区交通开展力度，要注重加强对

45、非水网地区、老少边穷地区和界河内河水运开展与建设的指导和扶持。研究出台具体措施，加强合作，进一步消除省市间运输市场壁垒，促进区域运输市场一体化。城乡协调开展方面。以城乡客运一体化为重点，从协调共享机制、经济政策、标准标准体系等方面入手，推进城乡交通一体化进程。4公路、航道养护。经过多年开展，我国早期建设的高速公路已陆续进入大修期，国省干线公路由于长期缺乏养护，路况下降很快，农村公路新增规模很大，养护任务异常艰巨，航道养护力量也比拟薄弱。根据交通运输协调开展、坚持建养运管并重的要求，“十二五各地应重视公路、航道的养护管理问题，从完善养护管理政策法规体系、推进预防性养护、提高养护技术水平、建立科学

46、合理的养护市场管理体系、推进养护管理标准化等方面，研究制定加强公路、航道养护管理的具体措施。5水上平安和交通应急。近年来我国极端天气事件和特大自然灾害时有发生，造成交通根底设施损毁和运输阻断事故日益严重。随着经济社会开展和生活水平的日益提高，人民群众对交通运输的平安诉求将更加强烈，交通行业应把平安开展放到更重要的位置，更加强化平安意识，全面增强水上平安和交通应急保障能力。水上平安方面。直属海事和救捞系统主要以全面推进?国家水上交通平安监管和救助系统布局规划?为主线，围绕渤海湾、长江口、台湾海峡、珠江口、琼州海峡、南中国海和长江干线等重点水域展开；重点装备设施主要考虑飞机、大中型船舶、抢险打捞装

47、备、污染监测和控制去除等装备，长江深水航道、三峡库尾和界河航道维护船舶，飞行基地和船舶基地，平安监管和公众效劳信息系统，业务研究和实操技能培训基地等。其他内河水网和地方海事机构水域应重点稳步推进巡航救助能力建设，主要涉及到中小型船艇、平安通信和信息效劳系统、基地码头、执法装备等。应急保障方面。建设重点主要考虑交通应急处置平台体系、区域交通应急信息报送和区域联动协调机制、风险监测和预警系统，交通应急指挥平台和辅助决策系统、应急信息管理系统，国家和省级运力储藏与物资库、公路交通平安保障工程，车辆GPS信息联网联控、危险品运输管理与应急保障系统等。6绿色交通。国家把增强开展的可持续性、建设两型社会放

48、在现代化建设的突出位置，提出大力开展绿色经济，加快建设以低碳为主要特征的工业、建筑、交通体系。交通运输是资源、能源消耗较大的行业，要继续坚持走资源节约型、环境友好型开展道路，重点是大力开展绿色交通。各地应从国家战略全局出发，深刻认识开展绿色交通的重要性和紧迫性，从环境保护、资源利用、节能减排等方面入手，研究制定相应措施。环境保护方面主要考虑规划、设计、施工、运营全过程环境保护，生态公路和绿色港口建设，污染监测和应急处置能力建设等。资源利用方面主要考虑如何提高公路建设用地和港口岸线使用效率，如何推广使用公路建设新材料、新工艺、新设备，促进交通循环经济开展。节能减排方面主要考虑开展节能环保的运输装

49、备，建立节能减排监测考核体系，开展公共交通、缓解交通拥堵等方面的措施。7科技进步和信息化。科技进步和信息化是转变交通开展方式、提高交通开展质量的重要支撑和手段。科技进步方面，主要考虑科技自主创新能力建设重点实验室和科技研发中心建设、应用根底研究装备及大型综合实验场建设、交通科技信息资源共享平台建设等、重大和关键科技研发和科技成果应用推广；进一步提升交通人力资源体系保障能力，重点考虑管理干部培训条件与能力、交通主干学科教学与科研能力、技能型人才培养基地建设等。信息化方面，根据“统一规划、分类建设，资源整合、业务协同、示范引领、务求实效的原那么，围绕强化分析决策、提高运行质量、效劳百姓出行、保障平

50、安应急等建设重点，进一步加强交通运输行业信息化建设，充分发挥信息化在现代交通运输业中的支撑和保障作用。8城市客运。城市客运管理是交通运输部门的新增职能，也是社会反响比拟大的重要民生工程。目前，我国城市客运存在公交优先战略落实不到位、效劳质量不高、设施设备落后等问题，预计“十二五城市客运需求将快速增加，交通拥堵问题日益严重，人民群众对公共交通问题会更加关注。“十二五期，各地应加强城市客运管理，建设多层次的公共交通效劳网络，积极推行公交优先，做好优化公交车辆结构、加强公交效劳管理和出租汽车市场管理等方面的工作。9行业管理。各地必须以体制机制改革创新为动力，以建设法治政府、效劳型交通运输政府部门为目

51、标，进一步增强政府统筹规划、创新开展和依法监管的能力，不断提高行业管理水平。各地要因地制宜，针对行业管理存在的制约交通运输开展的突出问题，从法制建设、体制机制改革、人才队伍建设和行业精神文明建设等方面，研究制定措施以指导行业健康开展，特别是要加强对重点法规的制定修订、推进交通依法行政以及建设学习型行业等内容的研究。 五政策措施。根据“十二五公路水路交通运输开展目标和重点任务，立足本地实际，找准影响开展的重点、难点问题，综合运用技术、经济、法律、行政等手段，研究提出针对性强、切实可行的政策措施，保障规划顺利实施。1政策措施制定的思路。政策措施的制定要表达针对性、可操作性、符合性和协调性。一是要针

52、对本地交通运输开展面临的重大问题研究提出政策措施；二是提出的政策措施要有现实可行性，要具有可操作性；三是提出的政策措施要符合相关的法律法规或条例的要求，符合体制机制改革的总体方向及行业开展的阶段性要求，符合政府在行政许可、行业监管及配置资金、岸线等公共资源方面的职能；四是提出的各项政策措施之间要相互协调，防止相互之间存在矛盾或冲突。2主要内容建议。1加强规划指导。根据重点任务，可从加强规划指导、保障规划顺利实施的角度，制定工作措施。各地可考虑重点推进以下几方面工作。一是完善公路网规划体系，在国家公路网系统框架下，开展本省区、市公路网系统的规划工作，形成层次清晰、功能完善、权责清楚的干线公路网系

53、统。二是做好农村公路建设规划，在工程安排上突出重点、表达对不同地区的差异性，并全面普查摸底、建设完备的农村公路根底数据库。三是抓住内河水运开展的历史机遇，有序安排国家高等级航道建设工程，按照规模化、专业化要求做好内河港口主要港区规划。四是进一步完善沿海港口规划，对沿海港口布局规划特别是煤炭、石油、铁矿石、粮食等运输系统布局规划和港口总体规划进行局部优化和完善，做好新港区的规划，根据港口开展要求合理安排航道建设工程。2完善体制机制。根据各地实际情况，深化大交通管理体制、公路管理体制、沿海港口管理体制、航道养护管理体制等方面的改革，并进一步完善市场监管，创新促进区域交通协调开展的体制机制。可从推进

54、大交通管理体制改革，进一步深化城市客运行政管理体制与机制改革方面，争取得到各级政府、相关部门的支持，从做好规划衔接、统一政策标准、建设公共信息平台等方面，履行好政府职能，推进综合运输体系建设。针对公路开展面临的资金筹措难度大、分割管理、事权不清等突出问题，积极、有序地推进公路管理体制改革，一方面根据建立国家公路、省级公路和农村公路三个层次的公路网系统的要求，逐步理顺管理体制，在此根底上，推进以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主体的不收费公路体系建设，另一方面要充分重视公路养护管理，出台加强公路养护管理的具体措施。可针对沿海港口体制改革过程中出现的新问题，继续深化和完善港口管理体制改革

55、，并切实加强港口岸线资源管理。在交通运输部推进?航道法?立法进程根底上，各地可从加强相关地方性法规的立法和修订工作，研究完善航道建设、养护的体制机制等方面提出相关政策措施。可从严格运输市场监管，进一步完善市场准入和退出制度方面，从推动建立区域交通协调机制，推进不同区域在交通开展规划、根底设施建设、运输组织与管理、市场监管和政策法规等各方面的协调入手，创新区域协调开展的体制机制等方面研究提出有关政策措施。3资金保障。在积极探索、建立根底设施建设资金保障机制方面，可考虑主要从加快建立普通公路开展投融资体制机制、完善收费公路政策、加大对交通根底设施建设的投资规模、拓展融资渠道等方面，拓宽思路、创新模

56、式，例如建立省级层面的公路开展基金，设立地方性内河水运建设专项资金，并以航电枢纽、收费船闸港口码头和其他资产为依托，搭建内河水运建设投融资平台等。可根据“十二五交通开展重点任务和开展目标，研究提出优化投资结构相关资金政策，主要应考虑加大对国家高速公路以及符合国家区域开展规划的高速公路、国道改造、国家公路运输枢纽建设以及内河水运建设的投资力度；加大水上交通平安监管和救助装备建设、交通应急保障体系建设的投入力度；加大对科技开发和信息技术应用的投入力度，探索扶持高效、节能、环保、清洁能源车辆制造和使用以及高耗能老旧运输车船淘汰补贴的政策措施。要积极适应农村公路建设中央投资管理模式的变化，加大对农村公

57、路的建管责任和资金投入力度。要从促进区域、城乡协调开展的高度，进一步加大对相对落后地区、“老少边穷地区交通开展的投入力度，在工程安排、补助标准等方面考虑向这些地区倾斜，要积极推动建立城市公共交通和农村公路客运公共财政保障体系，加大各级财政资金对城市公交根底设施及智能效劳系统建设的投入力度。 三、规划编制需要说明的问题一处理好公路水路交通运输开展规划与综合运输开展规划的关系。国家实施大部制改革后，国务院将综合运输体系规划与协调方面的职责赋予交通运输部，积极推进综合运输体系开展成为“十二五交通运输业开展的重点任务。大交通管理体制改革正在实施中，各地进展情况不同，“十二五期将是实施改革的关键阶段，在

58、此期间，公路水路交通运输仍将是交通运输部和地方各级交通部门规划、建设和管理工作的核心。当前各地应首先立足于编制好公路水路交通运输“十二五开展规划，同时把推进综合运输体系作为规划的重点内容来考虑，并切实表达在根底设施建设、开展多式联运、加强行业政策和标准标准的研究制订等方面。局部大交通体制相对完善的地区可根据地方政府要求，相应编制综合运输“十二五开展规划。二处理好建设规划与行业开展规划的关系。根据经济社会开展形势和交通运输自身开展要求，公路水路交通运输“十二五开展规划要从建设规划向行业开展规划转变，规划内容应涵盖行业开展的各个方面。“十二五期，根底设施建设仍是交通运输开展的重点，各地要继续做好根

59、底设施建设规划，合理确定建设规模和目标，对建设工程、资金需求进行深入细致的分析，科学安排建设重点和时序，以便保障交通根底设施建设有序、健康、持续开展，尽快完善交通根底设施网络，切实提高投资效益和路网规模效益。同时，各地要切实做到“建、养、运、管并举，充分重视交通运输开展方式转变的要求，加强对根底设施养护、运输效劳、平安应急、绿色交通、城市客运、科技进步、行业管理等根底设施建设以外内容的规划引导，明确政府管理的重点，可考虑提出鼓励或支持开展的具体工程和政策。三合理确定公路水路交通运输开展指标。确定开展目标是五年规划的核心内容之一，既表达行业开展的战略意图、政策导向，也为规划效果的评估提供依据。“

60、十一五规划在可量化的指标设置方面已有突破，除了根底设施建设方面的指标外，还就运输效劳、运输装备、水上平安救助、节约型交通等提出了假设干专项指标。在“十一五规划编制经验根底上，“十二五应进一步加强根底设施建设以外其他方面指标的设置，突出表达规划实施效果、衡量民众出行效劳效率和水平的指标，注意区分指导性和约束性指标，并选择易统计、易为公众理解和认可的指标。各地在研究设置指标时，一方面要根据本地特点提出具有代表性的主要指标，另一方面也可积极探索提出新的指标，并相应完善统计工作以保证指标的可得性。四重点突破规划编制的难点问题。一直以来，交通运输部和各地交通部门积极适应开展环境的变化，努力推进公路水路交

61、通运输各项工作的改革创新，但在法律法规、体制机制、技术人才等方面仍存在一些深层次的矛盾和问题，制约了交通运输又好又快开展，“十二五这些问题将进一步凸现。目前全行业对这些问题的认识并不完全一致，在公路投融资、根底设施养护、绿色交通、城市客运等方面，政府有效实施宏观调控、引导市场健康开展的管理重点和政策措施等还在探索实践中，还将根据环境变化不断进行调整和完善，这些都增加了“十二五规划编制工作的难度。围绕根底设施建设和养护、运输效劳、平安应急、绿色交通等方面，各地需要找准政府在不同领域的职责重点，合理确定规划任务和政策措施。各地应积极探索研究，加强对根底设施建设以外开展领域的指导，综合运用多种手段，保障全行业规划目标顺利实现。