第六章购买性支出及转移性支出

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1、第六章 购买性支出与转移性支出特点厂社会消费性支出V购买性支出财政支出按市场原则分类）消耗性支出满足的是纯公共需求即提供纯公共物品行政管理支出分类Y国防支出-科教文卫支出基本建设支出.分类分类1支援农村生产支出生产性支出特点I满足公共需求转移性支出社会保障支出 债务支出财政补贴支出第一节 社会消费性支出一、行政管理支出1、概念是指政府为维持社会秩序和提供公共劳务而安排的支出。行政管理支 出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、政法机关和外交机构行 使其职能所发生的费用开支。行政管理支出反映着国家性质和一定时期政 治经济任务的主要方向，决定于国家政权结构及其范围。2、内容 行政支出；公安支出

2、；国家安全支出；司法检察支出；外交支出。3、特点（1）提供的是纯公共商品；（2）消费性支出；（3）低收入弹性（生活必需品：对其需求一般不随收入增长而相应增 长）；（4）连续性；4、影响国家管理支出的因素（1）机构设置；（2）人员配备：公务员的数量和质量。公务员素质：高尚的道德情操 合理的知识结构、较强的组织能力及健康的体魄。（3）内部的激励约束机制和外部监督体系 内部的激励机制即利益诱导机制，物质奖励制度、升迁制度；激励约束机制应建立在科学的内部考核体系的基础之上。 激励约束机制健全，就能够提高行政工作效率，缩小行政支出的规模。 外部监督，是指行政管理部门以外的单位、团体和个人对行政部 门的监

3、察和督促。外部-正式监督制度：法律、规定监督非正式监督制度：新闻媒体监督、群众举报加强监督的实质，就是增加政府行政过程的透明度，减少信息不对称, 从而降低政治行政过程中的委托代理成本。健全的监督体系对于降低行政 部门的开支，提高政府行政效率无疑也有着极其重要的影响。（4）其它因素，如国家在经济制度转换时期，可能调整政府组织结构 而引起行政支出的变化；在国家面临突发事件时（如战争）通常会大力压 缩行政开支；在通胀时期，可能使行政支出也出现相应增长。5、国家管理支出规模变化的一般规律 国家管理支出的绝对数是增长的，但其在财政支出总额中所占的比重 却应是下降趋势。6、国家管理支出的管理方式 行政单位

4、的经费支出一般有以下几种管理方式：（1）全额经费包干。不足不追加，有结余则留用。（2）部分经费包干，结余留用。（3）总额控制，结余上缴。 随着社会经济的发展，社会经济活动日趋复杂，国际交往活动日趋频繁，于是行政管理支出不断增长。专栏塑料痰盂与价值百万的城管指挥车北京东城区城管大队日前使用价值超过百万元的高科技指挥车锁定了几名 吐痰者，除要求他们从地上擦掉痰渍外，每人罚款20元至50元不等。专栏权威期刊曝惊人数据 公款消费抵全国 20%财政收入据学习时报报道 公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000 亿元 以上，几乎相当于财政收入的20%左右。公车改革是建立廉洁政府的一个 重要切入点。近几年来，

5、关于公车改革在社会上议论得沸沸扬扬，成为全 社会关注的一个焦点。公车必须改革已成为全社会的共识。据资料显示， 2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085 亿元，大约 占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，据各种资料显示，全国 一年的公款吃喝在 2000 亿元以上，二者相加总数高达6000 亿元以上，如 果财政收入按30000亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右。近几年 来，借培训为名，公费出国几乎成为各级政府和公共机构的一种普遍现象，有些地区甚至把出国培训搞到乡镇一级，似乎只有出国学习、培训、考察才能学到新观点、新思路、新知识、新的政府管理经验。据2000年中国

6、统计年鉴显示，1999年的国家财政支出中，仅官员公费出国一项消耗的 财政费用就达 3000 亿元；2000 年以后，出国学习、培训、考察之风愈演 愈烈，公费出国有增无减。专栏 甘肃玉门：一年财政1亿多 搬迁敢花7 个亿10月底，记者在甘肃省玉门市新城区采访时发现，2003年8月,该市花 690万元建成才两年的广场领导认为标准还不够高，在今年10月份中旬又扒掉地面重新建设，其新建总投资达1500万元。当地群众说，作为一个人口不到19万的县级市，这种做法实在是劳民伤财。二、国防支出1、涵义 是指为了满足全体社会成员安全需要的军事支出。2、内容 军队支出；后备役支出；国防科研事业费；防空经费等。3、

7、特点（1）需求的外生性与供给的内生性 如果一国国防支出真正以防御为目的，决定其需求的因素主要是其国 防安全风险的大小，即被侵略的概率和侵略力量的大小。对一国而言，显 然这是两个外生变量。对国防服务的供给来说，主要受其国力、财力的支 配。（2）资本密集4、制约国防支出的因素（1）政治因素。包括国内政治因素与国防政治因素。（2）经济因素。（3）经费使用效率因素。 国防服务的效率衡量是在即定目标下的成本最小化。在国防目标已定 的情况下，经费使用的效率越高，国防支出的规模就可以越小，反之亦然（4）兵役制度。 有两种制度即自愿兵役制和义务兵役制。（5）其它因素如物价水平、技术水平、地域因素。三、社会性支

8、出1、概念社会性支出，也称事业支出，是政府为满足社会公众非物质需求而安 排的用于教育、科学、文化、卫生、环境保护等社会服务的事业性支出。 其属于社会消费性支出。2、意义（1）教育对社会进步来说意义重大。 教育是科学技术进步的基础。已有的知识是靠教育积累下来的， 而新的知识也是靠教育来传播的。 知识是通过教育途径获得的。 教育是解决经济发展过程中结构性失业问题的重要手段。 教育是建设精神文明，构建和谐社会的重要手段。（2）科学技术是经济和社会发展的推动力量，是第一生产力。人类社 会每次巨大变革，都是以技术变革为直接动因的。（3）卫生、体育等事业关系到人们的健康水平，其支出对国民经济发 展的重要性

9、与日俱增。（4）农（业）、林（业）、水（利）、气（象）事业支出与人民生活质 量的提高、农业的稳定与发展、水利资源的利用与治理、生态环境的保护 等具有直接关系。3、特点（1）它是对混合商品中的公共商品部分的成本补偿。（2）其需求的收入弹性较高。（其不是基本需要，而是一种发展需要）（3）具有部分的投资性质。许多与人力资本相关的事业支出已不仅仅是消费，而是一种投资，即 社会人力资本投资。4、资金来源社会性支出提供的劳务大都属于同时具有公共产品和私人产品特征的 产品（准公共产品），因此，这类产品所需的资金应当由财政和各微观经济 主体共同承担。因此，其资金来源，实行双重渠道、政府渠道和非政府渠 道。基础

10、教育：属于纯公共产品，受益对象为全体国民，属义务教育，由政府财政拨款兴办。教育非基础教育：属于混合物品，受益对象为部分国民。由政府和个人共同负担。社会公益型I按分级管理和受益范围原则，政府补助。基础研究型了地方财政拨款为主与社会各界出资为辅的筹资机制。技术开发型I少量大研究院、大研究所发展成为国家工程技术研究中心外，应建 混合型i立以多种形式、多种所有制，多层次的技术开发服务体系、实行 L各种卫生保健疾病控制医疗机构经费医疗卫生气l职工医疗保健费用5、社会性支出的管理（1）定员定额管理。根据各事业单位的不同性质和工作具体情况来规 定完成一定工作任务所需要的职工人数。根据不同的事业单位按其任务、

11、 职责规定相应的开支标准。（2）事业单位预算管理 核定收支：指事业单位要将全部的收入及支出统一编列预算，报 经主管部门和财政部门核定。 定额或定项补助：根据事业单位收支情况，按相应标准确定一个 总的补助数额，或确定双事业单位的某些项目实行补助。 超支不补，结余留用：指事业单位预算经主管部门和财政部门核 定后，单位预算由单位自求平衡，增收节支的结余留归单位继续使秀。6、社会性支出概略（1）文教支出 政府介入教育的根本原则：教育市场失灵。第一、外部性。当教育存在正外部性时，市场将导致投资不足。直接成本 间接成本：机会成本投资者个人未来收入的提高 私人受教育成本-教育私人收益教育收益-教育的社会收益

12、：教育的文化效益第二、公平。政府对教育的资助有助于在一定程度上促进机会的均等 从而缓解收入分配差距的矛盾。第三、未来不确定性的信息不对称。由于教育投资者不能完全明了教育的所有效用、教育投入与收益之间 存在着一定程度的不确定性，其可能产生短视，这必然导致其教育投资的 不足。另外，受教育者与提供教育服务的机构之间也存在信息不对称，从 而导致投资不足（如对其接受的教育质量感到不确定的）或投资过剩。 文教支出的对象政府对教育市场的干预一般是根据不同的教育市场失灵程度和矫正目 标有选择地进行的。初等教育具有较强的正外部性，提供的是纯公共义务教中等教育物品，也是典型的“有益物品”也是实 育J现机会均等的重

13、要手段。由国家财政提供。高等教育。有一定程度的正外部性，也有助于实现机会均等，但其 受益内在性增强，受教育者从教育中获得的私人收益的比例更高。因此， 由政府和受教育者本人共同承担。职业教育与培训。由劳动者、当前或未来的雇主、公共部门三方共 同承担。托幼教育。学前教育，兼具教育和福利功能。政府给予一定的资助 文化宣传。 文教支出的方式第一、对文教机构的支出经费拨款。包括全额经费拨款（如公立中小学校）和定额经费拨款 （如公立高等教育机构、政府所属的文化团体、私立教育机构）是对文教 机构服务成本中经常费用的一种弥补方式。专项拨款。如购置固定资产、专项科研经费等。是对文教机构专项 费用的成本补偿。第二

14、、对文教受益者的支出助学金奖学金贷学金 我国的文教支出教育是最公平的分配。教育提高了人们增加收入、参与分配的机会与 能力。从我国现实出发，政府应当将更多财政收入用于教育，通过二次分 配，矫正分配不公，培养人力资本，消除社会贫困。教育支出占 GDP 比重是衡量一个国家社会经济循环和社会公平的重要 标志。早在 1993 年 2 月 13 号，中共中央、国务院印发中发（1993）第三 号文件中国教育改革和发展纲要第 48 条规定，“逐步提高国家财政性 教育经费占 GDP 的比例，本世纪末达到 4%，达到发展中国家 80 年代平均水 平。”然而，时间过去了 13 年，这个目标仍未达到。1994-200

15、5 年，中国 平均经济增长率为 9.6%，而公共教育支出占 GDP 的比重平均仅为 2.2%，在 全球20个经济大国中比例最低。实践证明，人力资本是经济发展的关键要素，是经济发展的根本动力。 而教育是将人力资源转化为人力资本的根本途径，也是科技进步的基本前 提。没有教育，就没有未来，更谈不上科技进步。美国管理学家彼得德 鲁克在后资本主义社会一书中指出，“世界上没有贫穷的国家，只有无 知的国家”缺乏教育是中国贫困落后、收入差距扩大的根本原因。2）科技支出 财政支出用于科学技术的根本原因第一、公共商品或混合商品。由于科学技术具有较大的正外部性，相 对于社会需求而言，私人部门往往投资不足。第二、未来

16、不确性。这种高风险，使科技市场是一个不完全竞赛市场。 第三、有益物品。一项科学技术对人类的作用是逐渐为人们所认识和 开发出来的。换言之，人们在一开始，并不知道某项科学技术的全部效用。 这必然妨碍人们的投资激励。第四、负外部性。科学技术是一把双刃剑。 科技支出的对象基础科学技术的研究和普及。这是纯公共物品，主要由政府资助的 科研机构（包括大学）来提供。应用科学技术的研发。这是一种混合商品，但由于其排它性，大多 数应用科研机构都采用市场化管理，财政的责任是为他们提供适度的补助 和奖励。科技市场的管理。科技市场赖以存在的基础，是专利制度。政府需 承担这一制度运行成本。此外，对科学技术的开发、应用正当

17、性管理，防 止产生负外部性；也需要政府的支出。 科技支出的方式经费拨款。对科研机构和科研管理机构的经常费用的拨款。专项拨款。对专项研究和设备的拨款。政府奖励。政府贷款。 我国的科技支出（3）卫生支出 政府介入卫生支出的原因：市场失灵第一、不确定性。第二、信息不对称。体现在两个方面：保险市场中的信息不对称。这容易引发两个问题：一是“道德风险” 问题，即投保人因为投保而出现的不像未投资之前那样注意自身保健现象； 二是“逆向选择”问题，即在一定的保费水平下，健康状况好的人会选择 不投保，而健康状况差的人会选择投保，而保险公司为了维持财务平衡， 不得不提高保费水平，而这又会赶走次健康的投保人，于是保险

18、市场 不可能出现均衡。医疗市场的信息不对称。这也容易引发市场失灵。 第三、外部性。传染性疾病具有负外部性。因此，防疫和治疗传染性 疾病是一个具有正外部性的行为。第三、垄断。医疗市场的垄断有两个方面，一是医疗服务存在规模报 酬递增的现象，二是政府或行业协会对医生、医院执业资格认定产业的垄 断。这都会导致消费者接受的医疗服务价格偏离帕累托均衡价格。第五、公平。宪法赋予了每个公民基本人权，其中，生存权是人权的 首要内涵。出于对人权的尊重，政府和社会有责任对低收入者进行必要的 治疗。 卫生支出的对象和方式卫生医疗支出为社会成员身体健康直接受益支出：属于私人商品，如一般性疾病的治疗。 卫生医疗支出1外部

19、受益支出：属于混合商品。如传染病的防疫，如幼保健。卫生医疗支出对医疗卫生服务机构及其管理Y的事业费支出对个人的卫生医疗支出人员经费公用经费卫生保健支出（作为社会福利） 医疗保险支出（作为社会保险） 我国的卫生支出 医疗卫生与公共卫生安全是政府的重要职责之一。第二节 社会（公共）投资支出一、公共投资（政府投资）的概念1、公共投资是指政府为购置满足公共需求所必须的资产而花费的财政 支出。公共投资是政府提供公共商品的基本手段，也是政府提供公共劳务 的前提和基础。公共投资的目的主要服务于弥补市场失效，维护市场配置 功能，调节国民经济运行的目的2、公共投资与私人投资的关系1）区别公共投资私人投资投资主体

20、不同政府家庭、企业投资目的不同社会福利最大化私人利润最大化投资客体不同公共商品（投资规模大，周期长， 外溢收益多）私人商品（投资规模小， 周期短，外溢收益少）融资方式不同政府融资自身积累或非政府融资2）联系：二者是一种互补、互替和互动的关系。互动是指二者之间的分工协作关系处在不断的变动之中。公共投资范 围和对象需要随着私人投资的变化而变化。也就是说，在这种互动关系中， 政府是被动的，私人部门是主动的。二、公共投资支出的范围 在市场经济制度下，公共投资不能取代市场在资源配置中的基础性作 用，必须有其确定的范围。关于公共投资的范围，理论上的认识有一个不 断深化的过程。在自由资本主义时期，人们崇尚自

21、由竞争，反对国家干预。 亚当斯密把政府的投资限制在防务、司法、公共工程三个方面，即主张 政府只提供纯公共商品上。到了20 世纪上半期，凯恩斯从其“有效需求不 足”的理论出发，主张政府对经济活动实行积极干预从而将公共投资的范 围，扩大到了有关国民经济全面的基础产业和重点产业。从实践来看，不同的国家由于实行的经济体制不同以及经济发展水平 的差异，其公共投资范围也不同。一般来讲，实行计划经济体制的社会主 义国家，公共投资范围大一些；而实行市场经济体制的国家，公共投资的 范围要小一些，一般不进入具有市场竞争性的行业。公共投资的范围虽然因各国的国情不同而有差异，但以扶持基础产业 （特别是基础设施）、农业

22、为主的公共投资领域则大体一致。1、确定公共投资范围的根本标准： 是否有利于提高宏观效率，促进社会公平。2、公共投资的范围（1）基础性投资领域（产业部门）（2）农业部门（3）国家战略物资储备三、公共投资的资金来源与投资方式 公共投资的资金来源，应根据不同的情况进行具体分析。1、当项目的投资完全不能通过市场收回时，应由财政无偿拨付；2、对于可以采取收费形式部分收回投资的，应采用向社会招标与财政 补贴相结合的方式；3、若能全部收回投资，一般由私人部门进行投资，并辅之以适度的政 府管制（价格管制、规模管理、质量管制、许可证制等）；4、政府直接或间接投资；5、BOT （Build-Operate-Tra

23、nsfer）即：“建设一经营一转让”方式。四、基础产业投资1、基础产业的界定 基础产业是指社会经济活动所依赖的基础设施与基础工业。r基础设施基础产业各类交通设施：铁路、公路、桥梁、机场等 各类水利设施 各类通讯设施基础工业I城市公用事业：水电气供给系统、排污系统、城市交通系统等 能源工业：煤炭、原油开采、水电、火电、核电等生产I基本原材料工业（如钢铁、建材、石化等）2、基础产业的特征（1）先行性和基础性。基础产业在国民经济的产业链中居于“上游” 环节。它所提供的产品和服务构成其它部门必需的投入品和服务。（2）不可贸易性。（3）自然垄断性。基础设施项目建成投入使用后在一定的产出范围内， 由于边际

24、成本低于平均成本，其生产的平均成本递减。这种成本结构使得 市场不太可能在一个给定的地区支持超过一个供给者，从而使得唯一的服 务供给者成为垄断者。这种由于成本递减而导致的垄断就是自然垄断。自然进入壁垒导致自然垄断。当市场只需一家企业提供全部市场供给， 或者说一家企业能比两家或者更多的企业以更低的成本提供全部市场供给 时，便会出现自然垄断。自然进入壁垒主要和规模经济相关。某些产业的 长期平均成本曲线在相当大的产量范围内都是递减的，这就出现了规模经 济。进入壁垒导致垄断。进入壁垒有法律进入壁垒（公共特许权、许可证 制度、专利制度）、自然进入壁垒和其它进入壁垒（如垄断企业控制了原材 料、核心技术等）。

25、（4）准公共物品性。具有非竞争性和排他性。3、政府投资的条件（1）必要条件：市场失败 私人部门不愿、不能提供，导致已有的供给不能满足公众的需求。 这是政府对市场的补充。 私人投资导致基础产业资源配置效率低下。由于基础产业的自然垄断性，私人投资企业如果按边际成本定价，必然出现亏损（边际成本低 于平均成本）；如果按平均成本定价，不符合资源配置的帕累托条件。在这 种情况下，政府需要取代私人部门投资或对私人以投资实施补贴，这是政 府对市场的矫正。（2）充分条件：政府能弥补和矫正市场失败，即有效率与公平。政府 投资的效率除了政府投资项目本身的效益评估以外，更重要的是与私人投 资效率的比较。而公平与否，则

26、主要取决于投资决策机制。一般来说，决 策机制越民主，结果越公平。五、农业投资1、农业在国民经济和社会发展中的地位（1）农业是国民经济的基础产业。 产品贡献； 原材料贡献； 市场贡献；农业生产发展必然导致市场贡献的扩大。农业技术进 步促进了对农用工业品需求的扩大和生产的发展。另一方面，农业生产的 增长使农民收入增加，从而导致了对工业消费品需求的增加和生产的扩张。 外汇贡献 要素贡献。劳动力、资本、土地（2）农业发展是工业化、城市化和现代化的前提和基础。主要表现 农业发展的农业劳动生产率的提高为工业化提供了资本积累的源 泉； 为工业化提供了剩余劳动力。（3）农业的稳定是国民经济和社会持续、稳定的重

27、要因素。农产品出现补缺一通胀一经济波动一社会不稳定2、农业的特殊性。与国民经济其它部门相比，农业有自身的特殊性。（1）农业面临双重风险：市场风险与自然风险。农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。地理、气候条件及 其他诸种因素的变化都可能对农业的生产活动产生决定性影响。（2）农产品市场是一种典型的发散型蛛网市场。所谓蛛网市场，是指在该市场中，商品价格与产量的波动取决于该商 品供给弹性与需求弹性的对比关系。蛛网市场中的商品具有这样的特点： 即需要一定的生产周期才能生产出来，生产规模一经决定，在生产过程之 前，不能任意改变。因此本期的农产品价格取决于本期的产量，本期的产 量却取决于上期的价格。

28、对农业来说；首先，由于动植物的生长规律，农业生产具有周期性、 季节性以及周期长等特点；其次，由于大多数农产品是人们生活必需品， 其需求弹性小；最后，由于农业生产要求在其内部具有转换性（如耕地可 以种植不同的作物），农产品供给弹性相对较大，因此，农产品市场属于典 型的发散型蛛网市场。农产品产量与价格的剧烈波动必然危害农业的发展 乃至整个国民经济和社会的稳定。（3）农业比较利益低。农业的资产利用低、资金周期慢，加之农业劳 动生产率提高的速度转慢，农产品储运较困难，因而投资于农业往往得不 到平均利润。3、政府对农业投资的对象一般说来，以下两个方面应成为政府农业投资的重点：（1）改善农业生产条件的投资

29、 农业生产条件。主要包括农田水利基础设施（如防洪灌溉工程、 水土保持、风沙防护工程）以及农用电网建设等。 原因： 第一，农业生产条件具有公共商品或准公共商品性质，其牵涉面广，投资形成的资产具有明显的外部经济性。私人投资者很难对外溢的效用采 用收费的方式收回投资。第二，改善农业生产条件的投资所需资金大，周期长、风险高。 由于具有这两个特点，私人投资一般不愿进行投资。因此，政府必须 担负起这部分投资的责任。（ 2）农业科研和科技推广投资农业资源有限f重视科技进步和劳动者的素质f投资农业科研f农业 科技推广及农业科研成果的转化4、政府投资的方式 在市场经济条件下，政府稳定和发展农业的政策是建立在市场

30、机制的 基础上的，并主要透过财政来实现。其基本方式有：（ 1）稳定农产品价格上年的价格f当年的产量f当年的价格。一方面，只要价格稳定了，产量就可以稳定。另一方面，相对而言， 政府稳定价格容易，而稳定产量难，政府实施价格管制或价格，价格调节 的成本大大低于生产管制的成本。稳定价格的方式有两种： 价格管制：政府利用行政或法律手段直接规定农产品价格，缺点 是不利于发挥市场机制的调节和引导作用，使农业的竞争难以提高。 价格平准。政府采用经济手段调节农产品价格水平，如建立农产 品价格平准基金及农产品储备制度。当农产品价格低于一定水平时，动用 基金，购进农产品以作储备；当农产品价格高于一定水平时，抛售储备

31、以 平抑物价。（ 2）降低农业生产成本和农民负担 对农业投入品实行补贴，如对农用生产资料的补贴、财政贴息等; 农业税收政策。农用工业是低利润行业、对农用生产资料实行价格补贴控制农用生产资料价格:t丿为了降低农业生产成本财政贴息是指财政对某些农业项目的贷款帮助偿还全部或部分利息， 它是财政手段与金融手段相结合的一种方式。其对象主要是一些经济效益 差而社会效益好以及从长远来看需要扶持发展的农业项目。财政贴息既弥 补了财政资金的不足，又发挥了金融工具的优势。因此，它是各国政府普 遍采用的一种方法。（3）改善农业生产条件，提高农业劳动生产率 加强农业基础设施建设，提咼抗风险能力。 提高农业生产的科技含

32、量第三节 转移支出一、社会保障支出概述1、社会保障的含义 社会保障，是国家和社会为帮助社会成员克服因非理性风险造成的物 质生活困难，维持其基本生活条件，依法进行的国民收入再分配活动。社 保支出主要用于消费环节，目的主要在于扶助社会弱者，实现社会公平。2、社会保障的构成： （1）社会救济：由国家和社会向因残疾、自然灾害或意外事件等不可 抗拒的力量而使维系生命所需要的物质来源中断的那部分社会成员提供物 质帮助的一种形式。提供基本生存保障的第一个层次。 对残疾公民提供的部分生活资助。 对残疾军人和军烈属的抚恤和照顾。 对灾区和部分生活困难居民的资助。 社会救济具有两个显著特点： 第一，资金全部由财政

33、拨款或社会捐助；第二，受益人的选择性。（2）社会保险：提供日常生活保障的第二个层次 社会保险是社会成员因遭遇年老、生病、失业或意外事件而导致收入来源减少以及发生其他生活困难时，从国家、社会或有关部门获取物质帮 助的制度。 养老保险 失业保险 医疗保险 伤残保险 工伤保险（3）社会福利：满足人们改善和提咼生活质量的需要，咼层次的社会保障措施。社会福利是由国家、社会组织举办的以全社会成员为对象的福利事业 如教育、科学、环保、文化、体育、卫生设施，为城乡居民提供的各项补 贴，为残疾病人和丧失劳动者举办的各项社会福利设施及服务等。3、社会保障的功能（1）是劳动力再生产的保护器；（2）是社会发展的稳定器

34、；对社会财富进行再分配，协调社会关系。（3）是经济发展的稳定器；调节社会总需求。在萧条时期，失业增加，收入减少，社会保障支出扩大，刺激了消费 需求。在高涨时期，社会保障支出减少，抑制了消费需求；4、社会保障基金的筹资模式世界各国社会保障基金的筹资模式有三种（1）现收现付式又称边进边出式，即预先不进行储备积累，完全靠当年的收入满足当 年支出的需要。这是一种隔代赡养模式。（2）完全基金式又称储备积累式。这是一种自我赡养模式。（3）部分基金式5、社会保障基金的管理（1）社会保障预算收支的主要内容r社会保障税（费）收入各项社会福利基金收入（包括社会福利彩票发行收入）社会保障预算收入来源国内外捐赠收入社

35、会保障基金投资收益及利息收入 财政预算转入收入I国内资产预算转入收入社会保障预算支出范围社会救济支出社会优抚支出社会保险支出社会优抚事业费1社会安置费包括养老保险、失业保障、医疗保险、生育保险等支出工伤保险、社会福利支出2）社会保障储备金的合理运用社保基金在满足当前保障的需要后必须留有结余，从而形成储备金。目的是为了均衡不同时期的社保费用，保证未来社保费用的支出。 通胀风险的存在.生活水平的提高1要求社保储备金保值增殖社会保障水平的提高J 社保储备金的投资应遵循安全性、流动性、收益性原则。 银行存款和国债是社保储备金最稳妥、最适宜的投资项目。 也应扩大投资渠道，如用于投资于投资基金和股票等。6

36、、我国社会保障支出水平分析在理论界，通常把社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重，作为 衡量社会保障支出水平的主要指标（社会保障支出水平=社会保障支出 GDPX100%）。但在实践中往往很难统计出准确的社会保障总支出。本文 试图以我们所掌握的数据为基础进行初步的分析。（1）我国改革开放以来社会保障支出的趋势 总体支出水平呈上升趋势。改革开放以后，随着我国总体经济实力的增强和人民生活水平的提高 我国社会保障制度进入恢复、发展和改革时期，总体支出水平呈上升趋势 20 世纪90 年代以后，随着我国国有企业改革的深化，原来以单位为主的保 障功能逐渐弱化，而社会保障体制改革刚刚起步，覆盖范围一时难以

37、扩大 因此这一时期我国社会保障支出水平较低。 1998 年以来，一方面，我国加 快了以养老保险、医疗保险、失业保险、国有企业下岗职工基本生活保障 和城市居民最低生活保障等为主的社会保障体系改革的步伐，社会保障覆 盖范围逐步扩大；另一方面，为了确保国有企业下岗职工基本生活费和企 业离退休人员基本养老金按时足额发放以及城市居民最低生活保障对象 “应保尽保”，各级财政加大了调整支出结构的力度，财政用于社会保障 的支出大幅度增长，社会保障支出水平稳步上升。详见下表所示。1980-2002 年我国社会保障支出水平年份社会保障支出（亿元）GDP（亿元）社会保障支 出占DGP的 比重（）年份社会保障支 出（

38、亿元）GDP（亿元）社会保障支出占GDP的比重（）1980153.94517.83.4119921372.526638.15.151981174.14862.43.5819931739.934634.45.021982200.15294.73.7819942044.946759.44.371983234.35934.53.9519952464.558478.14.211984281.871713.9319962846.567884.64.191985357.48964.43.9919973176.374462.64.271986448.110202.24.3919983522.578345.2

39、4.51987537.911962.54.519994866.982067.55.931989815.416909.21990990.118547.91991115821617.84.825.345.36200120025330.6 89442.26508.6 95933.37318.2102397.96.787.15注：（1）表中数据根据中国统计年鉴、中国劳动统计年鉴、中国民政统计年鉴以及财政决算有关数字 整理。（2）表中“社会保障支出”的口径如下：1998 年以前按历年中国劳动统计年鉴中的“全国保险福利费用总额”（包括各单位在工资以外支付给职工的保险福利费用、支付给离退休人员个人的保险福利

40、费用以及用于集体的保险 福利费用）和中国民政统计年鉴中的“民政事业费”之和作为当年社会保障支出。1999-2002 年社会保障支出 的具体项目包括：行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、失业保险基 金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、 扣除居民个人卫生支出以外的卫生总费用、补充全国社会保障基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出 社会保障支出随着经济发展而增长。从理论上讲，社会保障制度是经济发展的“稳定器”，社会保障支 出水平与经济发展速度一般呈“此增彼减”的关系。当经济快速发展时， 居

41、民收入水平增长较快，享受社会保障的人数相应减少，社会保障支出水 平往往下降；当经济发展速度放慢或者衰退时，居民收入水平出现停滞甚 至因失去就业机会而下降，享受社会保障的人数相应增多，社会保障支出 水平往往上升。当前，我国社会保障制度尚处于不断完善的过程中。由于社会保障覆 盖范围不断扩大，享受社会保障待遇的人数不断增加，我国社会保障支出 则呈现出随经济发展不断增长的趋势。从社会保障支出增长弹性（社会保 障支出增长率与 GDP 增长率之比）来看，除个别年份外，大部分年份在 1 左右。1998 年以来，由于各方面均加大了社会保障投入力度，社会保障支 出水平增长率大大高于 GDP 增长率。详见下表所示

42、。1980-2002年我国社会保障支出增长率与GDP增长率的关系年份社会保障支出 增长率（）按当年价格计算 的GDP增长率社会保障支 出增长弹性年份社会保障支出 增长率（）按当年价格计算的 GDP增长率社会保障支出 增长弹性1980199218.5223.220.8198113.167.631.73199326.7730.020.89198214.918.891.68199417.5335.010.50198317.112.081.41199520.5225.060.82198420.2520.840.97199615.516.090.96198526.8525.011.07199711.59

43、9.691.2198625.3713.811.84199810.95.212.09198720.0517.251.16199938.174.758.03198829.3224.791.1820009.538.991.06198917.2113.271.3200122.17.263.05199021.439.692.21200212.446.741.85199116.9516.551.02注：（1）为使数据具有可比性，GDP增长率按当年价格计算。（2）社会保障支出增长弹性为社会保障支出增长率与GDP增长率之比。 我国社会保障支出在一定程度上受制于政府的临时性政策措施。20 世纪80年代中期以后，

44、随着我国对物价管制的逐渐放松，物价水平 出现较大幅度的上涨。为了使广大职工和离退休人员的生活水平不受物价 上涨因素的影响，国家在 1984 至 1988 年先后出台了一系列物价补贴措施， 如肉价补贴、粮价补贴、副食品价格补贴等，并相应提高了城镇职工生活 困难补助标准。社会保障支出增长率连续5 年超过20。1989 年底，国务 院决定从 10 月 1 日起提高机关事业单位和企业职工工资水平，同时提高离 退休人员离退费标准。由于该项增资措施从第二年开始执行，因此1990年 社会保障支出增长率达2143。1993 年，我国进行了公务员工资制度改 革，机关事业单位离退休人员离退休费也有了较大幅度的提高

45、，因此，这 一年社会保障支出增长率达到2677。1995 年，国务院决定晋升机关事 业单位工作人员职务工资档次，离退休人员离退休费随之上调，同年企业 离退休人员基本养老金水平也按当地上年职工平均工资增长率的40-60予以增加。因此，当年社会保障支出增长了2052。1999 年， 国家大幅度提高了机关事业单位在职人员工资水平，同时，机关事业单位 离退休人员离退休费、企业离退休人员的基本养老金以及国有企业下岗职 工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障等“三条保障线”标 准也相应大幅度堤高。为保证调资政策的落实，中央财政增加了对中西部 地区和老工业基地转移支付的数额。因此，当年社会保障支出增

46、长率猛增 至 38 17 。2001 年，国家再次出台机关事业单位工作人员增资措施，机 关事业单位离退休人员离退休费也相应提高，同时两次提高了企业离休人 员基本养老金水平，这一年社会保障支出增长率达到221。（2）我国社会保障水平与国外比较 我国社会保障支出水平总体偏低。发达国家的社会保障支出水平均 呈逐步上升的趋势。到90年代中期，大部分国家社会保障支出占到GD的1 3 左右。详见下表列示。部分数达国家19501995年社会保障支出水平（社会保障支出占GDP的比重）单位：（）年份195019601965197019751980198519901995英国10.613.914.415.919.

47、523.524.927.129.8瑞典9.112.817.521.126.733. 033.534.235.8芬兰12.713.113.416.22123.925.532.7丹麦812.512.519.525.828.729.33032.2美国10. 311.214.718.626.52831.533.2日本8111417.723. 026.626.726.8法国13.415.815.324.123.928.826.532.9德国15. O20.519. 025.627.230.731.532.133.9八国平均13. 014.317.422. 026.328.329.232.2注：根据 OE

48、CD in Figures 有关数据整理。2002年我国人均GDP水平接近1000美元，与上表中所列英国、瑞典、 芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均GDP相近。2002年我国 社会保障支出水平为715，与发达国家1960年的支出水平有较大差距 甚至低于当时人均GDP仅458美元的日本。部分发达国家1960年社会保障支出水平与我国 2002年水平的比较国家年份人均GDP（美元）社会保障支出占GDP的比重（）英国1960136313.9瑞典1960164112.8芬兰1960111012.7丹麦1960129812.5美国1960278310.3日本19604588. 0法国1960

49、129713.4德国1960134520.5中国20024 10007.15注：根据 IMF： Govemment Finance Statistics Yearbook (2001)和 united Nations： Statistical Yearbook (1965) 有关数据整理。2002 年我国与菲律宾、玻利维亚、哈萨克斯坦、伊朗、俄罗斯等国家的人 均 GDP 水平相近，社会保障支出水平与这些国家相比处于中等水平。详见 下表示。部分发展中国家社会保障支出水平与我国的比较国家年份人均GDP（美元）社会保障支出占GDP的比重 （%）菲律宾20009880. 6玻利维亚20009545.5

50、哈萨克斯坦199912308.5伊朗2000822（1999年数据）1.8俄罗斯19991150.69.6中国20024 10007.15注：根据世界经济年鉴和IMF： Government FinanStatistics Yearbook （2001）有关数据整理。 社会保障覆盖面小。我国在社会保l制度建设方面走的是一条先 城镇、后农村，重城镇轻农村的路子。我国现行社会保障体系基本限于仅 全国人口 39的城镇居民，而占全国人口61的农；居民除了部分享受社 会救济外，基本被排除在社会 1 障体系之外。世界各国将农民纳入社会保 障覆盖范围的时间及当时的经济发展水平有较大差异。美国、加拿大在人 均

51、 GDP 超过 20000 美元后才实行农民养老保险，而德国、波兰、斯里兰卡 则在人均GDP分别为1345美元、1822美元和369美元时，将农民纳入养老 保险覆盖范围。另外，俄罗斯及东欧国家一般均实行全民保险，在制度建 立之初即覆盖全体集体农庄的农民。详见下表所示。部分国家建立农民养老保险的时间反经济发展水平国家城镇养老保险建立时间（年）农民养老保险建立时 间（年）农民养老保险建立时的人均GDP（美元）德国188919571345（1960 年数据）日本194119713802丹麦1891197710958(1978 年数据)芬兰193719777132（1978 年数据）美国1935199

52、021696加拿大1927199021842韩国197319946740波兰192719771822斯里兰卡19581987369注：根据世界经济年鉴有关数据整理。我国除了农民未被纳入社会保障覆盖范围以外，在城镇的覆盖范围也 相当有限。以企业职工基本养老保险为例，截至2002 年底，全国参加企业 职工基本养老保险的在职职工仅占城镇企业单位及个体私营经济从业人员 的 46 5。 资金匮乏。目前，我国企业职工基本养老保险的单位缴费率为20% 左右，而已普遍进入老龄化的欧洲经济发展组织（0ECD）国家的雇主缴费 为 12%，拉丁美洲、中东、撒哈拉以南非洲和亚洲发展中国家约为10 一 12%。如果加上

53、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保 险缴费，我国企业缴费率达30 %左右（如果考虑住房公积金等因素，企业 负担更加沉重）。畸高的企业缴费率直接增加了企业的人工成本，严重影 响了企业的竞争力，也引发了企业千方百计逃费、漏费的道德风险。近几年，我国各级财政对社会保障支出的投入占财政总支出的比重已 曲1998年的 718%提高到2002 年的 1341%，（分年度列示如下表） 但是，教育、科技、农业以及经济转型等对财政投入的需求较大，今后对 社会保障的投入在短期内难有大的增长。1998-2002 年全国财政社会保障支出情况表单位：亿元、项目1998 年1999 年2000 年2001

54、 年2002 年数额比重数额比重数额比重数额比重数额比重合计7757.18137610.43163210.77251313.88286113.41公费医疗经费1771.641911.452151.422401.332521.18抚恤社会福利救济费1701.571801.372131.412671.473681.72行政事业离退休经费2832.623932.984793.166253.457743.63社会保障补助支出1461.356114.635263.477864.3410144.75补充全国社保基金2001.315953.294532.12注：表中“比重”为各项支出占当年财政总支出的比重。

55、（3）政策建议 合理确定适合我国国情的社会保障支出水平。目前，我国社会保障制度尚处于完善过程中，存在着制度不健全、政 策不协调、管理不到位、资金缺口大等问题。因此，必须加快社会保障体 系建设步伐，努力解决制度建设过程中存在的问题。同时，在建立社会保 障体系的过程中，要合理确定适合我国国情的社会保障支出水平，不能过 高，也不能过低。一方面，要吸取20 世纪70 年代欧洲国家出现“福利国家 危机”的教训，避免社会保障支出水平过高影响财政经济发展。为此，我国 社会保障水平的确定必须综合考虑财政、经济、社会的承受能力，坚持低 水平起步，并适度控制待遇标准的增长；另一方面，要保证社会保障支出 水平随着经

56、济的发展保持必要的增长，尽快建立各项社会保障待遇正常调 整机制，使社会保障待遇水平与工资增长率或物价指数挂钩。 努力建立覆盖所有城镇居民的社会保障体系。一是努力扩大城镇社会保障体系覆盖范围。尽快将城镇各类单位从业 人员纳入社会保障体系，同时将工作重点转向非单位从业人员，努 E 力将 所有城镇居民全部纳人社会保障覆盖范围；通过深化户籍制度、就业制度 等改革，进一步放宽乃至取消农民进城务工的限制条件，并将进城务工达 到一定年限的农民和失地农民纳入城镇社会保障覆盖范围；加快我国城镇 化建设步伐，提高城镇所占比重，扩大城镇社会保障覆盖范围。二是在加 强社会保险费征缴力度、确保应收尽收的前提下，适当降低

57、社会保险单位 缴费比例，切实减轻单位社会保险负担，以吸引其踊跃参保。三是在鼓励 发展补充保险的基础上，逐步降低基本保险待遇水平，以减轻社会保险基 金压力。 适时将社会保障向农村延伸。从保障公民基本生活和全面建设小康社会的角度考虑，城镇居民和农 民都应纳入社会保障覆盖范围。但是，由于目前我国经济发展水平还相对 落后，各地农村的发展也很不均衡，目前还不具备在农村全面建立统一的 社会保障制度的条件。目前，可在部分发达地区坚持低水平、广覆盖的原 则，以养老、医疗和低保为突破口，率先在全国探索建立低层次的社会保 障制度，待取得经验后再逐步向其他地区推广。 提高个人社会保险缴费比例。各级财政特别是地方各级

58、财政部门要按照建立公共财政框架的要求， 切实调整支出结构，逐步退出对一般生产经营性领域的投入，提高社会保 障支出占财政总支出的比重。同时，随着经济发展和财政集中度的提高， 中央财政在保证各项必要支出的前提下，每年拿出一定数量的资金充实全 国社会保障基金，以备将来之需。此外，为全面反映我国社会保障支出水 平，建议尽快建立社会保障预算，将政府用于社会保障的支出包括各项社 会保险基金全部纳入社会保障预算。 多渠道筹集社会保障资金。考虑到今后相当长的一个时期内我国社会保障资金需求量巨大，企业 和财政均难以负担，须大力拓展新的筹资渠道，尽快建立起以社会保险缴 费为主、以财政补助和其他渠道筹资为辅的社会保

59、障筹资体系。今后可采 取积极稳妥地划转部分国有资产、整合政府彩票发行划拨部分收入、开展多元化投资运营等方式，努力扩大和充实全国社会保障基金，为我国社会保障体系的可持续性发展提供较充足的后备基金。二、财政补贴支出1、财政补贴的性质 财政补贴是国家为了一定的政治目的，无偿地对经济组织和城乡居民 所实施的财政补助支出。财政补贴支出可用于生产、流通、消费等多个环节，目的主要在于补偿外部经济，维持经济的正常运行。2、财政补贴的分类按补贴r对企业的补贴对象对个人的补贴按补贴环节生产环节补贴 流通环节补贴 消费环节补贴按经济j性质i按补贴方式I生产补贴 生活补贴 现金补贴 实物补贴（价格补贴（政策性亏损补贴）农副产品价格补贴：对商业企业的价差补贴。农业生产资料价格补贴：对农业、生产企业的价差补贴。工矿产品价格补贴日用工业品价格补贴：如民用煤、课本、报刊、新闻纸）按政策目 的分类企业亏损补贴：民居生活补贴：国有企业大多与正外部性行业有关。企业往往因为承担 一定程度的政策性负担和社会性负担而出现亏损。为了 保证企业继续经营。当社会处于非常时期（战争、恶性通胀），为了保证居民的正常基本生活。财政贴息（利息补贴）：如引进和开发先进技术和设备、发展优质名牌产品、开发和使用节能产品。i税收补卜贴：是对减税、免税、退税、税收