公共政策分析导论：邓恩.ppt

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1、 背景知识 历史进入 21世纪后，人类社会面临更多、更为复 杂的难题，如环境、人口、健康、能源、交通等， 如何应对这些挑战？如何分析这些问题？如何形 成有效对策？如何优化政策过程？如何提高政策 质量？（） 尽管公共政策分析是一个新兴的学科（ 20世纪中 期），但社会发展对公共政策分析提出了更高的 要求，同时， 社会公众的要求 和 政府决策的需要 ， 为公共政策分析注入了强大的动力，使其得到了 快速的 发展。 政策是一个古老的话题，但是 政策分析 却 是一个全新的领域。 20世纪 40年代末 50年 代初，一些政治学家把 微观经济学 多年来 对 效率问题 进行分析研究的方法运用于社 会政治领域，

2、建立了政策分析的基本框架， 并在此基础上创立了 政策科学 。 微观经济学的分析方法具有这样一个 假设 前提 ：即固定的资源或投入，经由增加效 益的有效途径，能够获得最大的产出；政 治学家以此为据，先设定明确的目标或者 产出，然后寻求如何可以增加效率，即以 最低的投入或最少的资源达到事先确立的 目标。 从这个意义上来说，政策分析最初实际上 只是一种 效率研究 。 然而，在实际操作过程中，人们很难把政 策分析仅限于 政策方案的选择过程 ，而不 考虑政策过程的其他环节。随着政策科学 的不断发展，对政策分析一词的解释出现 了不同的版本。 公共政策分析导论 威廉 .N.邓恩 威廉 N邓恩是美国匹兹堡大学

3、 的著名教授，他长期从事政策分析 的课程教学和科学研究工作，并积 极参与国际机构、本国政府和地方 政府有关政策分析的研究项目，在 同行中享有很高的声誉。 该书被誉为公共政策分析专业的经典教材。 全书的结构始终由一条 主线 贯穿，作者称之为 “ 以问题为中心的政策分析 ” 。邓恩写此书的目 的就是要在政策分析的理论和实践之间架起一座 座桥梁，因为二者结合得越紧密，就越能达到公 共政策分析的目的，即 改善政策制定过程及其结 果。 政策分析的特征 理论与实践的结合。政策分析的目标不仅是探求 理论知识，而且还包括运用这些理论知识去解决 社会中的实际问题。 跨学科的特点。政策分析所涉及的学科包括政治 学

4、、哲学、经济学、社会学、法学、历史学等方 面的知识。 多架构的研究方法。政策分析的目的是进行优化 选择，需要结合各种具体情境运用不同分析模型， 强调要有针对性和适用性。 广阔的研究背景和领域。公共政策分析涉及的领 域十分广阔，包括政治、经济、社会、国防、外 交等，政策分析已经成为政府决策的一个重要的 辅助性工具。 本书的特点 1、专栏的设计 :书中有意增设了一些专门的栏目， 目的是为读者提供一些相关的背景知识 2、图表的使用 :书中采用了大量的图示与表格， 用以更为直观地说明政策分析的程序、方法和结 构 3、案例的引用：书中的举例大多是最新出现的问 题，反映了当前的一些实际情况 4、各章小结：

5、在每一章的结尾部分，都对本章的 关键术语、主要原则和理论进行了总结，有助于 读者把握书中的主要观点和内容 5、学习提示：每章后面都有学习提示，目的是帮 助读者巩固和运用所学的知识 目录 第一章：政策制定过程中的政策分析 第二章：政策分析的历史背景 第三章：政策分析的结构框架 第四章：政策论证的功能 第五章：构建政策问题 第六章：预测政策未来 第七章：建议政策行动 第八章：政策执行情况的监督 第九章：政策绩效评估 第一章 导言：政策制定过程中的政策分析 政策分析：是针对政策制定过程并在政策制定过 程中创造知识的活动 政策分析的方法论：是指一整套关于创造、批判、 评价和交流政策相关知识的标准、规则

6、和程序。 多元操作主义 多重方法研究 多变量分析 利益相关者的多重分析 多角度分析 多媒介交流 政策分析过程： 政策执行 政策行动 政策前景 政策结果 预测 建议 监控 评估 问题构建 第二章：政策分析的历史背景 1、早期起源 伴随着生产技术的新形式和相对稳定的人类居住 方式， 社会组织 发生了变化，政策分析作为一种 专门的活动也就随之产生了。 公元前 21世纪：汉莫拉比法典 古巴比伦从一个小城邦变成一个地区性大国的需 要 符号专家：利用神秘主义、宗教仪式和魔法预测 考蒂尔亚 : 理想国 是对政策制定、治国之道和政府行政的第一次系统总结 亚里士多德： 政治与道德 中世纪时期的政策分析 中世纪城

7、市文明的拓展与分化带来了有利 于专门知识发展的机遇。 国王与王孙贵族在制定金融、战争和法律 等方面的政策时，需要政策专家提供建议 和技术支持。 专家官员 -“职业政治家 ” -韦伯 神职人员 法学家 启蒙运动时期的政策分析 工业革命 科学与技术深入人心 自然与社会的科学理论替代神秘主义、巫 术和占卜 政策分析专家根据经验主义的原则和科学 方法提供政策相关知识 19世纪的政策分析 经验研究发展 传统的用权威呼吁、习惯或者哲学原则的 方法被经验的、定量的和政策相关的研究 方法所取代 运用科学发现和检验自然与社会规律被看 做是通向客观知识的唯一途径 科学被看做是提供知识的惟一合理手段 20世纪的政策

8、分析 社会科学的职业化 罗斯福新政：社会科学家进入政府 这一时期的社会科学家的主要作用体现在调查政 策问题及其潜在的解决方案方面，而不是通过政 策模型进行社会试验来检验政策选择方案。 政策科学运动 拉斯维尔和勒纳的 政策科学 韦伯 社会科学与社会政策知识的“客观性” 卡尔 .曼海姆 意识形态和乌托邦 重建时期的 人与社会 第三章：政策分析的结构框架 政策分析的定义 从最广泛的意义上讲，就是指政策过程和政策过 程中的知识提供。 作为一门应用科学，政策分析以描述性、价值性 和规范性的多种学科为基础。它不仅借鉴科学和 行为科学的研究成果，而且也借鉴公共管理、哲 学、伦理学及系统分析和应用数学的研究成

9、果。 政策分析的三种方法 方法 主要问题 经验的方法 它现在和将来会存在吗（事实） 实证的方法 它有何价值（价值） 规范的方法 应该干什么（行动） 政策分析方式 前瞻性分析 主要涉及政策行动开始和执行之前信息的提供和转换 回溯性分析 主要涉及政策行动开始之后信息的提供和转换 综合性分析 是一种全面的分析形式，它综合了致力于政策行动采取之 前和之后的信息的提供与转换，它具有前瞻性和回溯性分 析的所有优点，但没有他们的任何缺点 第四章 政策论证的功能 政策论证： 将政策信息转化为政策主张 政策论证模式： 就是把政策相关信息转化为政策主张的工具 权威模式： 假设政策相关信息提供者已获得信息或被认同

10、科学家 统计模式： 对样本成员真实的东西对样本外的成员同样真实 分类模式： 对于在信息中包含着得由个人或群体组成的种群真 实的，对属于根据中所描述的种类的成员的个人 或群体也同样真实 直觉模式： 基于对政策相关信息提供者的心理因素的假定 洞察力 分析中心模式： 分析人员运用的方法或规则是合理性的 政策分析者运用来自数学、系统分析和经 济学的“普遍选择原则” 解释模式： 政策主张是以来自于原因的论证为基础的，这 个原因可以是普遍定理和规律。 价值评价模式： 政策主张是以道德方面的论证为基础，信 息被转化为政策是根据对政策及其结果的 对与错、好与坏的假设。 第二部分：政策分析的方法 构建政策问题

11、预测政策未来 建议政策行动 检测政策结果 评估政策绩效 第五章：构建政策问题 “有效地阐明问题就等于解决了一半的问题” “政策分析人员的失误更多地来自对错误问题的 解决，而非他们对真正的问题找到了错误的解决 方案。” 构建问题至关重要 一、政策问题特征 1、政策问题的相互依存性 某一领域的问题会影响到其他领域的问题 2、政策问题的主观性 政策问题是 “ 思想作用于环境的产物 ” 3、政策问题的人为性 政策问题是主观判断的产物 4、政策问题的动态性 问题和解决方案都在经常变动，因此问题并不等在那 儿等候解决 二、政策问题分类 要素 问题的结构 结构优良 结构适度 结构不良 决策者 备选方案 效用

12、 结果 效率 一位 有限 一致 确定性 可计算 一位或数位 有限 一致 不确定 不可计算 许多 无限 不一致 未知 不可计算 三、政策问题构建步骤 问题搜索 问题情势 问题感知 正规问题 元问题 问题明确化 实质问题 问题界定 四、问题构建的方法 1、综摄法： 新问题其实只是伪装的旧问题，而旧问题 的解决经验中 可能包含着新问题潜在的解决方案。 （ 1）个人类比 （ 2）直接类比 （ 3）想象类比 2、头脑风暴法 （ 1）挑选专家 （ 2）意见和评论分开 （ 3）保持开放和宽松的气氛 （ 4）对意见分清主次，形成建议 第六章：预测政策未来 预测类型： 1、推断 2、预言 3、猜测 预测目的：

13、1、预测为未来政策变化及其结果提供有关信息 2、预测使我们通过了解过去的政策和结果能进 行更有力的控制 预测的方法 1、首先要明确预测的对象 现行政策结果、新政策结果、新政策内容、政策 利益相关者的行为 2、选择方法和技术 外推预测、理论预测、判断预测 外推预测 外推预测的方法和技术使分析人员能根据目前的 和历史的数据推断未来的社会状况。 时间序列分析： 季节性变动和周期性变动 CPI 线性趋势估计 据变法： 针对时间序列不连续的情况 专门被设计来预测一个变量的小变动引 起另一个变量突然的大变动的趋势。 理论预测 理论预测帮助分析人员以理论假设以及当前和历 史的数据为基础对未来的社会状况做出假

14、设。 理论图形化：矢量图 理论模型化：利益相关者模型 因果模型化：路径分析 回归分析：某一因变量和一个或者多个自变量的 关系模式 相关分析：是 研究随机变量之间的相关关系的一 种统计方法 判断预测 判断预测试图用各种判断进行推导和 合成 德尔菲法： 又名专家意见法，是依据系统 的程序，采用匿名发表意见的方式，即团 队成员之间不得互相讨论，不发生横向联 系，只能与调查人员发生关系，以反复的 填写问卷，以及结合填写人的共识及搜集 各方意见，可用来构造团队沟通流程，应 对复杂任务难题的管理技术。 可行性评估： 以全面、系统的分析为主要方法， 以经济效益为核心，围绕影响项目的各种因素， 运用大量的数据

15、资料论证拟建项目是否可行 交叉影响分析：就是在信息分析和预测中，根据 若干个事件之间的相互影响关系，分析当某一事 件发生时，其他事件因受到影响而发生何种形式 变化的一种方法 第七章：建议政策行动 提供政策建议要求我们决定哪个方案最有 价值，其理由是什么，所以政策分析的建 议程序与伦理道德问题密切相关 选择的简单模型 A C ;B D ;C D A 完全理性理论 符合技术、经济、法律、社 会理性 不连续渐进理论 ：认为实际的政策选择很 少能和完全理性理论的要求相吻合，在原 有政策的基础上稍作调整。 阿罗不可能定理 ：如果众多的社会成员具 有不同的偏好，而社会又有多种备选方案， 那么在民主的制度下

16、不可能得到令所有的 人都满意的结果。只能得到一个“次优选 择”。 有限理性 ：西蒙的“满意选择” 混合扫描 ：综合完全理性模型和渐进模型 的优点，以理性主义的政策视野和政策追 求，加上渐进主义的政策落脚点，形成政 策焦点，最终解决政策问题。混合扫描综 合运用两部摄像机，“第一重视多角度摄 像机，它能观察全部空间；第二种摄像机 能对空间作深入、细微的观察，不观察已 经为多角度摄像机所观察的地区。” 政策建议的标准 构成行动建议基础的明确的价值观 效益：指某一个特定方案能否实现所期望的行动 结果，即能否实现目标。 效率：单位成本能提供的产品和服务的数量。 公正性：个人福利的最大化；再分配福利最大化

17、； 保障最低福利 回应性：政策满足特定群体的需要、偏好或价值 观的程度 适当性：指一项计划的目标的价值和支持这些目 标的前提是否站得住交 政策建议的方法 目标图形化： 利用目标树排列目的、目标（首要、次 要） 制约因素图形化： 物质、法律、组织、政治、分配 和预算制约 成本内部化： 将所有相关的外部成本（污染、生态破 坏等）纳入内部成本中。 折现： 将未来收入折算成等价的现值（利率） 第八章：政策执行情况的监测 监测的作用 监察： 有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相 关者是否按照立法者、管理机构和专家组所指定的标准和 程序开展行动 审计： 有助于确定原来计划安排用于特定目标群体和受 益

18、者的资源是否真正各就其位 核算： 有助于对大范围公共政策和项目的执行所引起的 社会和经济的变化进行核算 解释： 有助于提供关于公共政策和计划结果出现异变的 原因的信息 社会系统核算 是允许分析人员对主观和客观社会状况进行监测 的一种方式和一套方法。 社会系统核算的主要分析因素是社会指标。社会 指标是衡量总体各部分社会状况及其随时间变化 的统计量。社会状况是指在一个既定社会里人类 存在的外在的（社会和自然）以及内在的（主观 和感觉的）环境。 典型社会指标：妇女就业率，贫困人口数量等 社会实验 自 20世纪 30年代罗斯福新政以来，社会实验和准 实验就作为监测政策结果的一种途径而被提倡。 社会实验

19、以物理学上传统的实验室实验中运用的 程序的变形为依据。 社会审计 社会审计清楚地监测着投入、过程、产出 及影响之间的关系，其目的是试图“跟踪 资源投入，从开始投放到资源一直到被接 收资源的目标群体感受到为止”。 监测技巧 图示法：时间序列图、散点图、直方图 表格法：数据对比 指数法：简单指数和综合指数（权重） 对比序列分析：图形对比 第九章：政策绩效评价 监测关注的是公共政策赖以建立的事实前提；评价关注的 是建立起提供政策绩效信息所必须的价值前提。监测回答 “发生了什么，怎么样，为什么？”而评价回答的问题是 “产生了什么样的影响？” 评价的作用 1、评价能提供关于政策绩效是否真实可靠的信息 2、评价有助于价值取向的阐明和评判，而这种阐明和评 判会成为目标或者目的选择的基础 政策评价标准 标准类型 问题 效果 结果是否有价值 效率 为得到这个有价值的结果付出了多大代价 充足性 这个有价值的结果的完成在多大程度上解 决了目标问题 公平性 成本和效益在不同集团之间是否等量分配 回应性 政策结果是否符合特定集团的需要和偏好 适宜性 所需结果是否真正有价值或者值得去做