中国农业发展趋势

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1、中国农业改革发展的趋势及方略摘要:改革开放以来，中国农业和农村经济发生了翻天覆地的变化。实行了家庭联产承包责任制，废除了人民公社制度,突破了筹划经济模式,初步构筑了农村新经济体制框架。这些主线性改革，极大地解放和发展了农村生产力,结束了重要农产品长期短缺的历史,基本上解决了全国人民的吃饭问题。农民收人有较大幅度增长，农民生活正在实现从温饱到小康的历史性跨越。乡镇公司异军突起，带动农村产业构造。就业构造变革和小城乡发展,开创了一条有特色的农村现代化道路。农民的思想观念顺应时代规定发生了深刻变化。农村改革的成功,为改革、发展、稳定做出了重要奉献。但是,农村仍然存在如下问题:土地承包仍然缺少长期、完

2、整。有法律保障的土地使用权;对农村乱收费和农民不合理承当的问题仍然缺少治本之策;农民一家一户的小规模分散生产、势单力薄,谈判地位低，信息不灵,在交替浮现的“买难”和“卖难”中，难以承受市场风险和利益损失;在世界农产品贸易日益自由化的大背景下,中国农业正面临着市场竞争的考验;乡镇公司面临着产业构造升级的市场压力;农村工业化过程中城乡化滞后的问题日益突出;城乡分割体制仍然没有彻底冲破,等等。在本文中，我们着重对中国农业改革与发展中的某些核心性问题进行探讨。 一、食品政策:从自给自足到适度进口 中国农业资源紧缺、人口众多，努力增长粮食有效供应,始终是农业发展的头等大事,任何时候都不可忽视。中国农业生

3、产长期发展中面临的严峻问题是,粮食生产将难以满足需求的增长,粮食的供需缺口将进一步扩大,将来的粮食进口量将逐渐上升。 在实现中国粮食中长期供求平衡的战略选择上，存在两种不同的思路：一种思路主张必须把粮食自给作为目的。另一种思路主张，在国内农产品价格逐渐达到国际市场价格水平的时候，尽量地运用国际市场,运用相对便宜的进口粮，弥补近期内中国因无法大量增长农业投入而也许浮现的粮食供应局限性,同步节省下珍贵的资源用于非农产业的发展和实现农业人口的产业转移，不能片面地强调粮食的“自给自足”。 我们觉得,从中长期看,保证粮食的供求平衡,既不能过份强调自给自足，也不能过度依赖国际市场,而只能选择“立足自给,适

4、度进口调剂”的战略。坚持粮食自给自足是不必要的,也是行不通的。近年来,中国粮食生产的要素边际生产率呈递减现象,由此导致粮食生产成本和价格不断攀升，目前，中国粮食的市场价格已高出国际市场的价格。 在这种背景下，为了实现粮食自给,就必然规定:大量使用耕地;大量增长对粮食生产的投入,以挖掘粮食的资源潜力和技术潜力;不断提高粮食价格;对国外便宜粮食的进口通过采用关税和非关税的措施进行限制，等等。这些措施，或者是难以行得通,或者要付出很高的代价。例如,过度强调粮食自给，土地和资本两项要素的机会成本将会很高,这不仅影响农民增长收入，也会损害非农业的发展;不断提高农产品价格，不仅会成为国内通货膨胀的潜在因素

5、,并且会推动工业劳动成本的提高，影响整个经济比较优势的发挥；在经济日益国际化、贸易日益自由化的条件下,过份限制国外粮食进口,会遇到贸易伙伴的反对和报复,同样要付出代价。 适度进口粮食,调剂品种余缺,弥补产需缺口，增长储藏,对于提高中国稀缺资源的运用效率无疑是有益的。此后,国际粮食市场的供应能力，仍是可以进一步提高的。但考虑到大量进口粮食对世界市场的影响,粮食安全、粮食进口能力以及粮食大量进口对国内生产的影响，此后在扩大粮食进口上，又应当采用非常谨慎的态度。中国粮食的中长期供求平衡，必须立足于国内,不能过度依赖国际市场。 加入世界贸易组织(WT)将对中国农业进出口贸易产生巨大影响，其利弊如何最后

6、取决于中国农产品的国际竞争力。但近来，中国粮食生产成本平均每年以0%的速度递增,使粮食价格也随之提高。目前中国小麦、玉米、大米及棉花等大宗农产品的国内价格已高于国际价格,在国际市场上失去了以往的竞争优势。中国的油料、糖、奶业自然条件好，原料充足，但由于加工技术落后,目前植物油、食糖和奶制品价格已高于国际市场价格,在国际市场上失去了以往的竞争优势。中国某些劳动密集型的产品,如蔬菜、水果、花卉和水产品、畜产品,由于资源成本低,目前价格大都低于国际市场价格,在国际市场上具有较强的竞争优势。上述农产品出口水平却还比较低。如中国的水果类产品，目前的年出口量仅占其总产量的1%左右。导致这种状况的重要因素是

7、,农产品品质差、农产品加工、包装、贮藏等环节还非常落后。此外,对这些产品的国内支持还不够。 适应参与国际市场竞争的规定，此后农业发展的目的应是在继续保证粮食综合生产能力稳定提高的基本上，更加注重根据比较优势原则来优化农业构造,提高中国农业的国际竞争力。 二、农民收入政策:从价格支持政策转向构造调节政策 增长农民收入,是关系到中国经济发展和社会稳定的一种全局性问题。在市场经济条件下,如果农民收人预期不好,就不肯扩大农产品供应。因此,实现增长农产品有效供应的目的，必须使农民收入能稳定增长。90年代末以来,中国农村经济增长中的一种突出矛盾就是，在农产品供应全面好转的形势下,农民收入的增长处在缓慢状态

8、。 目前农业收入仍占农民收入的60%以上,工农业之间的交易条件仍是影响农民收入增长的最重要的因素之一。农业是一种观风险产业,同步又受到恩格尔法则的制约,在市场竞争中常常处在不利地位。在农产品市场化的改革中,政府制定农产品保护价格政策,对减少农产品价格的不稳定性保护农民收人是至关重要的。 有关研究表白,政府对农业的价格保护限度，与经济所处发展阶段密切有关。一般说来,经济越发达，政府对农业生产者的价格保护限度越高。从中国目前所处发展阶段和财政实力看,像目前发达国家那样大量补贴农业是不也许的。目前，应逐渐减少对城乡居民和都市国有公司多种补贴，大幅度削减农民的多种承当。从长远看,实行农产品贸易自由化是

9、一种趋势，实行高保护政策的国家必将大幅度削减农业的价格补贴,逐渐开放农产品市场。并且,虽然中国经济发展达到了很高的阶段，农业人口份额减少到了较低的限度,也不也许直接采用价格手段对农业进行高保护。 增长农民收入,单靠政府的价格支持是远远不够的，并且这方面的潜力也会越来越有限。增长农民收入,最主线的途径是在保证粮食安全的前提下,调节农业构造,构建高效农业体系。改革开放以来,农业构造调节已获得了明显成效,但是,应当承认，过去农业构造的调节仍然是初步的、低层次的、阶段性的。农业进入新的发展阶段之后，农业构造性矛盾日益显露出来。突出表目前三个方面：一是产品质量不高,大路货多,名优产品比例低;二是一般性品

10、种多，专用品种少;初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少。目前中国水果的优质果率只占水果总产品的30%，约有%的劣质果适口性差，部分蔬菜。茶叶中农药残留量超标,蔬菜、水果、花卉等产品贮藏、保鲜、加工水平低,难以保证储藏质量和商品质量。三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进展,但区域比较优势尚未充足发挥出来,区域性农作物构造不同限度存在大而全、小而全问题。在构造调节中,地区之间反复投入,常常一哄而上,带有很大的盲目性,导致了过度的盲目竞争和资源挥霍。果品、蔬菜产地市场之间的剧烈竞争,已经暴露了在品种、布局方面的趋同性。抓住农产品总量平衡的有利时机,加快农业构造调节步伐，增进构造优化升级,就成为

11、农业发展面临的一项重大课题。新一轮的农业构造调节决不能再走简朴的数量、比例变动的老路子,必须注重调节的质量。这次构造调节,重要是向生产的深度进军,提高农业的质量和综合经济效益。 根据中国农业资源运用和农产品供求的现状，构建高效农业体系，应在继续发展种植业的同步，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。与此同步,在大农业内部，提高种植业与林牧渔业之间的多层次综合运用水平，努力实现农牧结合、农林结合、牧渔结合,更加集约地运用多种农业资源。 农产品加工业的发展,既是提高农产品质量的重要途径,又会提高农业的比较利益水平，甚至可变废为宝,提高农产品的综合运用率,更好地满足消费者对农产品及其加

12、工品的多样化需求。发达国家农产品加工业产值与农业产值之比大都在3：l，而中国只有.9:1。发达国家加工食品约占90%,而中国只占。发达国家食品工业产值一般是农业产值的1.5倍,而中国还不到1/3。从上述差距中，可以看出中国发展农副产品加工业尚有很大的空间。农产品的包装、储藏、分级水平低，已经严重影响了中国农产品的国际竞争力和经营的经济效益。中国农业生产构造的优化,应把加强产后系统开发、特别是发展农产品加工业，作为一项重要内容,以利于其高产优质高效的实现。 三、农业产业化：农业发展的新趋势 长期以来，中国农业生产、加工和销售三个环节相脱节,导致农产品“买难”和“卖难”交替浮现,这既使得农产品加工

13、公司常常得不到稳定的原料供应，农民的利益也常常受到损害。针对这种状况,近年来，中国提出了“农业产业化”的发展思路。农业产业化在实践中是一种内容相称丰富的现象,虽然在理论上对其内涵并没有一种清晰的界定,但多数意见觉得,推动农业产业化,通过中介组织的带动,一头连给农户,一头连接市场,既保持了家庭承包制的稳定,同步又通过延长产业链,发挥一体化组织的协调功能，把分散的农户组织起来,进行商品生产，在一种产品、一种产业、一种区域内形成了产品规模、产业规模和区域规模，实现了规模经营。这种形式,有助于克服千家万户的分散经营与千变万化的大市场的矛盾,使分散的农民家庭经营与大市场之间找到了一种有效的连接方式;有助

14、于在更大范畴内和更高层次上实现农业资源的优化配备和生产要素的重新组合,提高农业的比较效益;有助于在家庭经营的基本上,逐渐实现农业生产的专业化、商品化和社会化。 农业产业化在中国广大农村的实践,内容丰富,形式多样。概括说来，重要有如下四种类型：一是龙头公司带动型。重要是以农产品加工或流通公司为龙头，带动农户从事专业生产,将生产、加工、销售有机结合，实行一体化经营。这种类型一般以“公司十农户”为基本组织模式。二是中介组织带动型。重要是以社区合伙经济组织、专业合伙经济组织(涉及农民专业协会）、供销合伙社等为中介，带动农户从事专业生产,将生产、加工、销售有机结合，实行一体化经营。此类组织一般以合伙经济

15、组织十农户为基本组织模式,但也有某些是“公司+合伙经济组织+农户”。三是专业市场带动型。重要是以专业市场为纽带,带动主导产业,连结广大农户。四是其他类型，如各农业研究和推广部门为农户提供产前、产中、产后服务。 无论采用何种组织形式,推动农业产业化经营的核心问题是在生产、加工和销售之间建立合理的利益分派机制。从实践看,农户与农产品加工公司和其他组织的利益连接方式重要有如下几种形式:一是“买断”关系,即农户与公司之间除了纯正的市场互换关系外，没有任何其她的经济联系，公司仅是一次性收购农户的原料，双方不签定经济合同,价格随行就市。在这种买断型的利益关系下，农产品生产、加工和销售之间并没有形成有机的内

16、在联系，更没有形成利益共享、风险共担的机制，公司与农民的关系很不稳定。严格说来,如果公司与农户之间仅仅停留在这种“买断”型关系上,还不能说是实现了农业一体化经营。 二是契约关系，即农户与公司在自愿、平等、互利的前提下，签订规范的经济合同，明确规定各方面应当享有的权利和所承当的义务,建立了相对稳定的购销关系。在这种形式下,农户与公司的利益关系的紧密限度也有差别。多数公司一般都向农户供应良种、优良种畜、种禽和化肥、农药等生产资料，并提供技术指引、培训，有些公司还以相对稳定的价格收购农民的产品，或参照市场价，制定保护价,当市场价低于保护价时，以保护价收购农民的产品。在这种方式下，农民与公司之间的利益

17、关系与“买断”型相比，更进了一步。但在许多状况下，农户不履约或公司拒收、压级压价等现象是常常发生的。 三是新型的合伙关系，重要是通过建立多种类型的合伙组织,实行利润返还，入股分红，逐渐形成“利益共享，风险共担”的利益共同体。从合伙组织形成的方式看,重要有如下几种：(1）供销社吸取农户入股，兴办专业合伙社;（2)农民自发组建专业合伙社；（3)某些协会吸取农民入股发展成合伙社；(4)龙头公司吸取农户入股,组建股份合伙制公司等。从合伙组织内部的服务内容看,有些合伙组织(重要是农民专业协会)重要还是提供信息、技术培训、物资供应等服务,有的则实现了合伙加工和销售。从合伙组织内部的利益关系看，有些合伙组织

18、与农户之间还是以服务为纽带连结在一起，而有些合伙组织(涉及公司)则与农产形成了新型产权关系,对农户实行利润返还和按股分红。从总体上看,这种利益联接方式还不多，发展也比较缓慢,许多合伙组织还不够规范，特别是多数合伙组织经济实力还比较弱,这使得它在增进农业产业化经营中发挥的作用还比较有限。 农户与其她利益主体建立什么样的利益联接方式,是受多种因素影响的，如产品性质、公司实力、农户素质等。此后，中国农业产业化的发展仍将以“公司+农户”作为基本组织形式,以契约作为基本的利益联接方式。积极扶持龙头公司的发展,对推动农业产业化进程仍具有重要的意义。只有龙头公司素质高、竞争力强,农产品及加工品才干立足市场、

19、占领市场,农业产业化才干顺利进行。龙头公司在发展方向上,要高起点,坚持以质取胜,以效益取胜。龙头公司要解决好与农民之间的关系。龙头公司不是单纯的农产品加工或流通公司，它要为农民提供经济技术等方面的配套服务,这样才干使农民的生产符合市场的规定。龙头公司要努力做到与农民利益共享,风险共担,努力与农民结成共损共荣的经济利益共同体。 四、农业剩余劳动力:从就地转移到跨地区有序流动 改革开放以来,中国农业剩余劳动力的转移获得了举世瞩目的成就。尽管如此,目前农业劳动力的就业压力并没有得到很大缓和。 解决规模庞大的农村剩余劳动力的出路问题,必须采用“多渠道分流，多种形式转移”的战略,依托一、二、三产业的全面

20、发展,全方位开拓就业门路,最大限度地增长就业机会。为了避免大量农村人口过度涌入都市,诱发“都市病”,应当充足挖掘农业内部的就业潜力,使农业有效地发挥过剩劳动力的“蓄水池”作用。同步,应积极开拓国际劳务输出市场。但这两条渠道吸纳农业剩余劳动力的能力毕竟是有限的。此后,解决农业剩余劳动力出路的主线途径,在于非农化和城乡化。乡镇公司此后在安顿农村剩余劳动力方面,仍将发挥主渠道的作用。 能否缓和农村剩余劳动力的就业压力,核心取决于乡镇公司能否继续保持较高的吸纳劳动力能力。目前乡镇企发展面临的制度环境和市场环境已发生了主线性的变化,在新的环境下,乡镇公司不也许在所有的行业都与都市公司展开竞争，在经济发展

21、进人构造调节时期，大部分行业生产能力浮现相对过剩的状况下,乡镇公司要适应国内和国际市场竞争的要束,对产业构造进行战略性调节,这是保证乡镇公司持续增长和就业容量不断提高的核心。 一是大力发展农产品加工业。从城乡布局看,在改革开放前,中国农产品加工业大都分布在沿海大中都市，形成了农村生产原料,都市加工的格局。这种格局割断了农产品加工业与农业的有机联系,不仅导致农产品原料损耗大,加工成本高，也不利于农业生产的发展。改革开放以来,由于乡镇公司的异军突起,这一局面有了一定改观。997年农产品加工业产值城乡比为1：0.89，食品工业还是都市占主导地位,城乡比为1：0.60。中国农产品加工业目前仍重要集中在

22、都市，特别是农产品的深加工大都在都市。从农产品加工业的区域布局,997年东、中、西三大区域农产品加工业的产值比为6:4:0,也就是说，农产品加工业重要还是集中于东部沿海地区(近2/3),而内地的比重则很小,特别是西部地区只占1/1。乡镇公司要抓住机遇,把发展农产品加工业作为再次创业的突破口。中西部既是农产品的重要产区,也是农产品加工业发展最具潜力的地方,要加快农产品加工公司向中西部转移的速度。中国此后农村剩余劳动力的压力重要在中西部地区,发展劳动密集型的农产品加工业,不仅有助于中西部地区吸纳更多的农村劳动力,并且可以缓和农村剩余劳动力跨地区流动的压力。 二是大力发展第三产业。相对于第二产业发展

23、的规模和规定而言，农村第三产业发展总量局限性,发展相对滞后。现阶段的农村第三产业，重要集中于某些老式的、低水平的交通运送和商业饮食服务业之上，在某些老式行业中,由于区域之间产业构造的相似性,进入过剩、低水平过度竞争的局面也早已形成。如在乡镇第三产业的老式交通运送业中，运力的发展多集中于短途客运和内河运送业之上,运力增长相对于运力需求和道路过剩的现象较为严重。某些农村发展亟需的(新兴)第三产业行业(如科技服务、信息征询、金融保险等方面)发展严重局限性，如农村金融业,不仅业务范畴窄,信用手段落后,并且极不规范,难以满足增进农村资金流动的需要。加快发展农村第三产业。一是重点建设好农产品批发市场,积极

24、开拓农村资金和劳动力等要素市场；二是把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为发展重点；三是要开发农村房地产和旅游等新兴产业。 引导乡镇公司发展与小城乡建设相结合,增进第三产业的发展,应是此后解决农村剩余劳动力就业问题的主线出路。从8年代中期后来，特别是进入90年代以来,农村劳动力的跨地区流动日趋活跃。根据国际经验,90年代和下个世纪的头，将是中国社会经济构造变化最剧烈的时期。可以说,近年来数千万“农民工”的大流动，但是是将来相称长的一种时期内农村劳动力跨地区大流动的序曲。 如此大规模的农村劳动力跨地区流动，以及自发流动不可避免的盲目性,致使流入地区的一定期期劳动力吸纳能力受到挑战

25、，都市基本和交通运送面临巨大的压力，都市的住房、环境管理、卫生医疗设施、治安管理和人口生有控制都面临着越来越大的压力。 近年来农村劳动力大量流入都市,虽然引起了某些问题,但不能因此而普遍严格限制农村劳动力向都市的流动。除了像少数特大都市对农村劳动力的流人采用一定的限制措施外,大多数都市应向农民打开城门,鼓励农民公司家进城投资办厂,吸引部分农村劳动力进城就业。近年来,在沿海某些大、中都市，随着体制改革的深化和经济的迅速增长，不仅都市就业问题已迎刃而解,并且还吸取了大批外来劳动力。这阐明,既有大、中都市在解除了旧体制的束缚之后，经济若能蓬勃发展,其吸纳农村劳动力的能力仍然是不可忽视的。容许一部分农

26、民进入大、中都市就业,并努力使一部分具有条件的农民，由常年性外出打工，转变成稳定性移民,应当成为此后解决中国农村剩余劳动力出路的一条重要途径。 要加大户籍制度的改革力度,逐渐消除城乡劳动力市场的分割状况。改革以来,虽然市场机制在劳动力配备方面的作用日益加大,但迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，仍然存在着都市人口对都市就业机会相称限度上的垄断。长期保持城乡劳动力市场的分割,不用农民的就业竞争去克制都市劳动费用的上涨，不仅农业失去了发展的机会和条件，并且都市工业部门和服务部门的劳动效率也难以提高。户籍制度改革的核心内容是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等

27、,获得统一的社会身份。为此,在就业制度上，应建立“公司自主用人，劳动者自由择业”的市场化就业制度。建立新的人口登记和管理制度,就是要建立对人口实行开放式管理的户口制度,即任何人无论是从乡村迁移到都市,还是从一种都市迁移到另一种都市,或从一种农村区域迁移到另一种农村区域,以及从都市迁移到乡村，只要符合一定的条件和规定(如有稳定的收入来源,居住时间达到一定年限等）,就应当依法获得合法的居住身份,并依法享有相应的权利和承当相应的义务。户籍制度的改革可以采用渐进的方式,可先在小城乡实行新的户籍管理制度,在获得局部突破的基本上,再循序展开。目前,在小城乡，非农业户口已没有多少特权,改革现行户籍制度的条件

28、已经具有。 五、土地政策:赋予农民长期而有保障的土地使用权 虽然家庭承包经营制度的改革获得了巨大的成功，但进一步稳定和完善这一制度仍有大量的后续工作要做，特别是如何进一步完善农村土地产权制度，仍是农村深化改革的重要内容。 目前,中国农村土地产权制度的一种基本特性是,土地所有权继续归农民集体所有,农户则以承包方式获得土地使用权。这样一种独特的制度安排，虽然没有从主线上触动土地的集体所有制,但由于较好地解决了人民公社制度下普遍存在的集体成员“搭便车”问题,从而带来了生产率的巨大提高。由于农村土地制度的改革是在缺少成熟的理论准备与系统的政策设计的状况下进行的,农村土地产权制度的不规范是难以避免的。近

29、年来为了完善农村土地产权制度，政府出台了某些重要政策,并试图使这些政策在法律上得到具体化,但农地产权制度仍不够完善。现行农地产权制度存在的最重要的缺陷是农民土地权利的稳定性得不到有效的保障。在大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调节是司空见惯的事。这种调节严重地损害了土地承包经营权的稳定性。而政府有关将土地承包期在原先耕地使用权15年的基本上再顺延0年的政策;也没有得到较好的执行。 农民土地权利不稳定，还表目前农民土地承包经营权的内容仍不够充足,例如，在现行制度下农民缺少抵押上地使用权以获得银行贷款的权利。更为重要的是,农民在现实中缺少充足行使自己土地权利的能力。虽然政府规定农户和集

30、体之间要签定书面的土地承包合同,但在现实中，随意解除土地承包合同，侵犯农民合法权益的现象是常常发生的。 稳定土地承包关系,目前遇到的一种争议较大的问题是30年承包期内与否调节土地。一种观点主张应明确规定30年承包期内不调地。另一种意见是，在承包期内,应容许进行有限制的小调节。近年来的经验表白,采用行政手段,周期性地调节土地,以缓和人地矛盾，固然可以满足部分农民的愿望,但副作用很大，不利于鼓励农民改良土地。考虑到贯彻0年的承包期自身阻力就较大,如果在0年的承包期内再完全不容许调节土地,执行起来就会更困难。因此,比较可行的选择是,针对承包期内土地的调节制定更为严格的限制条件。新的土地管理法在这方面

31、已有了很大的改善，如规定：在土地承包经营期限内对个别承包者土地的调节，必须经村民会议/3以上成员或以上村民代表批准。但这还不够,还应规定更为严格的限制。特别是对把土地承包给集体以外的单位和个人经营,要有更为严格的限制条件,如规定任何调节一方面应得到目前的承包户的批准。这方面存在着基层干部滥用权力的现象，强行出租集体土地,强行收回农民承包地的现象是时有发生的。在诸多国家的土地法律中,无论是对私地的出租，还是对公地的出租,均有“续相权”的规定。在荷兰，政府颁布的土地法令也规定,烟农的土地租期至少为,并可续租。在澳大利亚，大概8%的农地(重要是草场和林地)属于“公地”（crowland)。这些公地大

32、都采用长期租用制,也均有续租的法律规定。例如,草场的租用期一般是99年,到期后都可续租。中国自来代就有了永佃制。明清时期永佃制在江苏、浙江、福建和广东等地区已经很盛行了。永佃制的特性是“一田两主”,即把土地的田底权与田面权分离开来，地主拥有田底权,佣户拥有田面权。地主可以把田底权出卖、典押,但不能随意赶走拥有田面权的佃户。佃户可以出卖、典押田面权,在这种状况下，地主的田底权不变。这种土地制度在历史上曾对保护佃农的利益和增进农业的增长发挥了重要作用。为了赋予农民更长期的、有保障的土地使用权,应当在有关土地的新的立法中,充足保障农民在30年承包期满后,有权继续承包土地。中央的政策是给农民长期而有保

33、障的土地使用权。承包期再延长30年,年内严格限制调地，满30年后有权续租，只有这样，才干真正让农民感到自己是土地的主人，才干真正有助于使农民形成长期的预期。稳定家庭承包经营制度,土地承包期长固然重要,但核心是明确界定土地承包权的性质。农民的土地承包权,从法律性质看,一开始就是以债权的形式浮现的。物权和债权是大陆法系民法上相相应的两种财产权利。在英美法系中，没有这种概念。物权和债权的法律效力是不同样的。物权是一种排她性的财产权利，而债权则不具有排她性。物权对世上任何人均有约束力,因而又称“对世权”。债权只对某个或某些人有约束力,因而又称“对人权”。物权又可分为自物权和她物权。自物权即所有权。她物

34、权则又可分为用益物权和担保物权。用益物权涉及：地上权、永佃权、地役权等；担保物权如抵押权。债权即租赁权。由此可见，所谓土地权利，是指一束权利。仅在英美法系中，就有5多种土地权利。土地承包权的债权属性具有很大的随意性,农户对抗她人侵权行为(特别是对抗乡村集体干部随意调节土地、更改土地合同行为的效力)，因土地承包权的债权性质而减少。实践表白，把土地承包权界定为债权,不利于农户树立起保护自己土地权利的法律意识，不利于避免农村基层干部随意调节土地,侵犯农民的土地权利。变化土地承包权债权性质，实现土地承包权的物权化,赋予农民更充足的土地权利，如占有权、使用权、收益权、转让权、继承权、抵押权等，有助于减少

35、现行土地产权关系中内含的不稳定性，有助于增长国家对农民的产权保护,有助于使农民形成长期的预期,也有助于在发挥土地社会保障功能的同步,推动农地的市场化流转,从而提高农地的运用效率。在物权法中,可以在明确土地归集体所有的前投下,把农民的土地使用权或承包经营权作为一种新型的物权来看待,对农民的土地权利作出更加明确、更加具体、更加严格的法律界定。这样才有助于让农民树立起依法保护自己土地权利的法律意识。 土地作为一种生产要素,只有合理流动,才干提高使用效益。特别是在目前农业构造调节中,为了实现区域规模化种植,规定建立土地使用权的流转机制，搞活土地经营权。土地流转的形式可以多样化。例如,某些地区发明出的“

36、反租倒包”的模式,就是土地流转的一种好形式。这种土地流转形式在充足尊重了农民的土地承包权的前提下，变化了一家一户分散种植的格局,实现了区域的规模化种植;这种流转形式在充足发挥公司统一种植、统一管理、统一收获的优越性的同步,也充足发挥了农户家庭分散劳动的优越性，把两种优势有效地结合了起来。增进土地流转最有效的措施应当是哺育土地使用权市场，通过私人之间土地使用权的自愿转让,来实现农场规模的扩大。政府的作用应当重要体目前健全土地法规,界定土地产权和制定土地流转的规则上,而不是用行政命令手段,去推动规模经营的发展。从整体上讲，中国土地适度规模经营的发展,应以发展适度规模的家庭农场为主，不应把规模经营与

37、家庭经营对立起来,动摇家庭联产承包制。 六、走向新的合伙 改革前,我们在发展合伙经济上走了很大的弯路,付出了沉重的代价。应当讲,迄今为止,在合伙经济的摸索上，我们还没有真正踏上坦途。农民一家一户的小规模分散生产，势单力薄,不仅进入市场难，并且保护自身利益也难。这是农村发展市场经济面临的一种很大难题。农业生产以家庭经营为主,同步通过发展多种类型的合伙社,为农民提供产前、产中和产后服务,可以有效地克服家庭经营的局限性，可以把家庭经营的优势与合伙经营的优势有效地结合起来，可觉得家庭经营增添新的生机和活力,开辟家庭经营走向市场、走向现代化的广阔前景。 发展合伙经济,不应拘泥于一种模式,而应因地制宜地采

38、用多种形式。综观世界各国,由于各自的条件不同,合伙经济发展的模式差别也很大。欧美国家的合伙社以专业合伙组织为主;东亚国家和地区则以综合性的合伙组织为主(如日本的农协）。中国应选择什么样的合伙组织形式，人们的见解也不尽相似。大体有两种思路：一是大综合、大合伙的思路。即供销、信用、技术服务三位一体,构成综合性的合伙社，作为公司法人或合伙社法人，享有独立的财产主体地位,承当有限责任,类似于日本的“农协”。二是在既有的基本上各自完善和发展的思路。即社区性合伙经济组织、专业性合伙经济组织、供销社和信用社等,长期并存，自我改造，自我发展；政府则根据其不同特性,分别逐渐加以规范,尽量作为独立的财产主体，明确

39、相应的法人地位和责任形式。这两种思路哪一种更符合实际，不适宜过早下结论,更不能逼迫农民接受某一种模式。比较稳妥的做法是因地制宜地采用多种形式。 在中国,强调发展社区合伙是必要的。与欧美国家不同，东亚国家和地区农村村落稳固存在,村落内农户家庭之间血缘、地缘关系密切,社区内的合伙十分重要。目前，中国的社区合伙组织普遍存在着服务功能不强、合伙属性较弱的问题,对农民没有产生足够的吸引力和凝聚力。规定在村庄一级普遍建立社区合伙组织的做法是不可取的。这种做法实质上是建立“全民社”，农民只有入社的义务,但没有退让的权利。这样做,只能束缚、甚至窒息中国合伙经济事业的发展。在中国现实条件下,发展合伙经济,要充足

40、运用社区这一组织资源,但又不能局限于社区合伙，农村市场经济的发展必然会超越社区的界线，规定在更广的范畴内发展多种形式的联合与合伙。近年来,多种类型的农民专业合伙发展不久,在为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务,增长农民收入和提高农民组织化限度方面发挥了一定的作用。但不可否认，迄今为止,这种合伙经济组织并没有形成大的气候，对此类合伙,要大力鼓励，要通过深化改革,为此类合伙组织的发展发明更宽松的政策环境。 早在0年代初，从政策上就明确提出恢复供销社“三性”,还社于民。然而,通过10余年的努力,把供销社改成农民合伙经济组织的目的并没有达到。供销社目前面临着“三个不承认”：即农民不承认供销

41、社是她们自己的组织；政府不承认供销社是官办的公司；供销社职工也不承认供销社是农民的组织。看来，试图把供销社在整体上改造为新型合伙组织的政策目的是难以实现的。可以考虑合适对供销社体制改革的目的进行修正。有条件的供销社可以改造为农民的合伙经济组织,而大多数供销社在改革目的上设定为赚钱性的非合伙制性质的公司组织也许更为恰当。农村信用社的改革也面临着与供销社同样的问题。 日本“农协”有许多成功的经验值得借鉴。日本“农协”不仅是农民经济利益的代表,并且也是农民的政治利益代表；它既是合伙经济组织,也是行政辅助机构和政治团队。借鉴日本“农协”的经验,我们可以在某些地区试办为农民提供涉及信用。供销、技术推广等

42、在内的综合性服务的合伙社。 借鉴国际经验，总结历史教训,发展农村合伙经济必须遵循的基本原则是:维护农民经营主体和财产主体的利益,不“归大堆”;尊重农民的意愿和选择，农民入社退社自由,不搞逼迫命令；坚持“民办、民管、民利”,不搞行政干预；对社员坚持以服务为宗旨,不以赚钱为目的。 目前多种类型的合伙组织普遍存在规模不大,发展速度不快,管理制度不健全,改组、解体过于频繁,稳定性较差等问题。合伙社难以获得全面发展，主线因素在于，没有为新型合伙经济组织的发展发明合适的政策环境,特别是有关合伙经济的法规建设严重滞后。从合伙经济发展的政策环境看,在宏观上存在着许多严重阻碍合伙经济发展的因素。例如,粮、棉等大

43、宗农产品始终保存着相称限度的部门垄断，许多重要的农业生产资料也由国家垄断经营。这就排除了农民合伙组织合法涉足这些产品购销的也许。而国家对农村金融的控制更是严肃，农民合伙金融组织的发展难以获得合适的土壤。从合伙经济发展的法律环境看，中国迄今仍没有一部合伙经济法规,在中国公司法人注册类型中没有合伙经济的位置。由于合伙经济的法律地位不明确,使合伙经济组织的经营活动得不到法律的有效保护。合伙社的法律地位不明确，既不利于维护其自身的利益,也不利于规范其行为,维护其他市场主体的利益,保障市场经济秩序。中国既有的合伙经济组织涉及社区合伙组织、专业合伙经济组织、供销社和信用社等,不同类型的合伙经济组织差别很大

44、，很难用一部统一的法律来对它们进行规范。应根据其不同特性,逐渐加以法律规范，目前,迫切需要制定专业合伙社法,在法律上明确其财产关系和责任制形式等。七、粮食流通体制:从“双轨制”到市场化 中国粮食流通体制改革的目的是在国家宏观调控下,建立重要由市场调节的粮食购销体制。这种新的粮食体制,涉及着两个基本方面：一是粮食体制要进入市场经济轨道,这是由粮食也是商品决定的；二是粮食市场要在政府调控下运营,这是由粮食是关系国计民生的特殊商品以及中国特殊的国情、粮情所决定的。借鉴国际经验，这种粮食流通新体制需要具有如下四个基本特性:第一，要有竞争性的粮食市场主体和完善的粮食市场体系。第二,要有健全有效的储藏调节

45、和保障体系。第三,要有健全的法制体系。第四，要有发达的粮食储运体系。 1998年出台的粮食流通体制改革方案,并没有使中国粮食流通的市场化改革有实质性进展。这个改革方案虽然也提出要解决国有粮食公司政企不分这一深层问题，但由于它继续强化国家垄断的粮食收购体制,因而与重要由市场调节的粮食购销体制尚有相称大的距离。新的粮改方案更侧重于解决国有粮食公司巨额亏损挂帐这样的短期政策目的，而对发有粮食市场，哺育竞争性的粮食市场主体这样的长期政策目的则注重不够。 粮食流通体制波及到粮食生产者、经营者和消费者等方面的利益分派，波及到中央与地方以及产区与销区的利益调节，还波及到财政、金融、价格。内贸和外贸等众多部门

46、的体制改革，因此建立国家宏观调控下的市场化的粮食流通体制,需要继续进行一系列改革。一是改革国有粮食公司，真正实现政企职能分开;二是鼓励农民建立合伙经济组织，参与粮食流通；三是完善仓储制度;四是完善保护价制度;五是政府逐渐过渡到只管按保护价收购专储粮,逐渐取消定购;六是协调好粮食内外贸的关系及生产和流通的关系。 八、工农关系：从以农业支持工业向以工业反哺农业转变 在老式体制下，中国工农业之间始终未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系,导致二元经济构造凝固化。改革开放以来，国民经济发展战略的调节提高了工农业的关联度,市场机制的引入增进了资源在两大产业之间的合理配备,但是,工农业仍未走上协调发展的轨

47、道，为了实现工农业的协调发展,政府政策最重要的选择是实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。 此后,政府在财政上对农业的支持应重要侧重于如下方面： 一是支持农业基本设施建设。中国在农业基本设施的建设方面欠帐太多，目前普遍存在农业基本设施老化问题，这是导致农业抗灾能力低下的一种重要因素。为推动新世纪农业的持续稳定发展发明条件,政府必须提高农业基本设施投资在投资总额中的比重。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式,为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保证。在欠发达地区,应继续采用以工代赈的方式,增长农业基本设施建设中的劳动投入。 二是支持农业科研

48、和推广体系建设。农业科学研究和推广活动,大多属于直接经济效益低、社会效益明显的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充足发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度注重农业科技研究和推广工作。在市场经济条件下,政府的财政支持是农业科技研究和推广部门生存与发展的核心条件。据估计，中国农业科技进步对农业生产的奉献率80年代在35-40%左右,而早在70年代，重要发达国家农业科技进步对提高农业生产率的奉献率就已经达到60-8%。农业研究投资占农业总产值的份额,是衡量政府对农业科研注重限度的重要指标。“七五”期间,中国农业研究投资的实际支出占农业总产值的比重在0.20-25之间。8

49、0年代中期世界各国农业研究投资占农业总产值的比重平均为1%，并且各国农业研究占农业总产值的比重都呈现出不断提高的趋势。中国亟待增长对农业科学研究的财政投入。 三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储藏制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储藏调节基金,实行吞吐调节，平抑市场价格波动,保护生产者和消费者利益。近年来,中国大宗农产品市场波动剧烈,与农产品储藏调节体系极不完善有直接关系。一方面,中国目前大宗农产品储藏的资金来源重要是银行贷款和财政贴息，由于农产品储藏调节属于一种低利、无利甚至亏损的社会公益性事业，现行农产品储藏体系在运转中常常浮现银行贷款难贯彻、财政贴息不到位的问

50、题。另一方面,储藏调节机构极不规范。现行农产品储藏调节职能由国有商业公司来承当。实际运营状况表白，国有商业公司的赚钱性功能与政策性功能往往会发生冲突,在农产品市场浮现波动时,很难保证既有国有机构服从政府意图,进行合理的调节。从国际经验看，大宗农产品的吞吐调节,属于政府行为,应当与国有商业公司的经营行为严格分离开来，建立独立行使政府职能的储藏调节机构。重要农产品的储藏调节,应当由中央政府决策,实行一级调控，与此相相应,也应由中央财政，以全额出资的方式,建立农产品储藏调节基金,切实保证农产品储藏调节体系的有效运转。 四是支持建立农业风险保障体系。农业是一种高风险产业,同步处在自然风险和市场风险之中

51、。从182年开始,由中国人民保险公司开办农业保险业务。由于缺少政府财政的支持,农业保险赚钱水平低，甚至亏损,中国人民保险公司作为一种商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采用财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。 九、走农业可持续发展之路 随着人口的增长和工业化及都市化的迅速发展,农业资源的短缺的矛盾将进一步加剧。在中国农业发展过程中，资源的过度运用和挥霍始终是一种突出问题。以耕地资源为例，目前中国实有耕地19亿亩,97至今，耕地面积已合计净减少3亿多亩,有666个县人均耕地低于联合国粮农组织拟定的人均0.亩的警戒线；有43个县人均耕地局限性0.5亩。人口生存的压力

52、导致毁林(草)开荒。围湖造田,导致了严重的水土流失。根据有关资料,大陆共有不小于2度的坡耕地9万亩,其中大部分分布在长江中上游地区,为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物,且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。长江流域是中国粮食作物和经济作物的重要产区，总面积为180万平方公里,目前水土流失面积已由50年代的6万平方公里上升到56.2万平方公里,占全流域面积的31。黄河流域由于森林和植被破坏,农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查,黄河流域森林覆盖率仅为5.5,黄河中上游地区既有坡耕地l.亿亩，其中25度以上坡耕地171万亩。该地区特别是黄河中游黄土高原地区水土流

53、失极为严重。每年流入黄河的6亿吨泥沙,其中有87%来自黄河中游的黄土高原丘陵沟壑区。黄河流域面积为75万平方公里，水土流失面积已超过43万平方公里。 中国水资源短缺，并且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的0以上，而耕地仅占全国的6%。干旱缺水始终是北方农业发展的重要制约因素。为了克服这一制约,建立在引黄灌溉和引淮灌溉（涉及支流)基本上的灌溉农业的发展始终受到高度注重。目前，黄淮海平原有效灌溉面积已达l.8亿亩,占该区耕地总面积的.l%;黄河流域目前建有水库20余座，总库容590亿立方米;万亩以上灌区659个，灌区面积2万亩,占黄河流域灌溉总面积的70%左右,年引水量27亿立

54、方米,已占黄河天然径流量的一半。灌溉农业的发展对北方旱作农区粮食的持续增产起到了核心性的作用。但是,北方灌溉农业发展的同步,也进一步加剧了水资源短缺的矛盾。黄河近年平均天然径流量为0亿立方米,扣除输沙用水量210亿立方米,可运用水量仅30亿立方米,而目前年灌溉引水量已占可运用水资源量的3%。由于灌溉引水量猛增，黄河断流状况日益加剧,给下游的工农业生产、居民生活和生态环境都导致了重大影响。黄河灌区上游的宁蒙灌区，采用大水漫灌的方式，水资源的有效运用率只有40-55%。中国农业用水有效运用率只有30-0,而世界发达国家达到了080%。近十年来,中档干旱年份每年农业缺水400多亿立方米，全国干旱受灾

55、面积3亿多亩,粮食减产30多亿公斤。 近年来,节水农业的发展已受到高度注重。近来政府又作出了通过实行以粮代赈的措施,支持退耕还林、还草的决策,这些都是实行农业可持续发展战略的重要举措。 十、从人治走向法治 改革前,中国有关农业的法律和法规寥寥无几,农业发展基本处在无法可依的状况。从8年代中期开始,随着整个法制工作的推动,有关农业方面的立法有了长足的进展。1993年7月,八届全国人大常委会审议通过了农业法,以法律的形式,把十一届三中全会以来有关农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。这是中国农业发展史上第一部农业大法。十五大后来,农业法制建设又步入了一种新的阶段。199年重新修订

56、了土地管理法和村民委员会组织法。到目前为止，已颁布实行了0多部农业法律和10多部行政法规;一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说,农业无法可依的状况已基本得到变化。 但是,总的来讲，中国农业的立法仍然是滞后的。目前有关农业的立法，更多的是行政性法规,而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。某些急需的法律还没有制定出来,特别是保护农民权益的法律还较单薄。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。相对于农业立法而言，中国农业执法和执法监督更为单薄。从发达的市场经济国家的状况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，多种经济手段和行政手段的采用都由

57、法律加以确认,这就是严格意义上的“依法行政”。改革以来,中国过去那种重要依托行政手段对农业进行直接管理的状况已经发生了主线的变化,越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业,但是,对法律手段的使用还远远不够,多种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行、执行得好不好，除了作为考核干部政绩的根据外,一般都没有明确的法律责任。这样一来,许多好的政策在执行中往往走样。在向市场经济转轨的过程中,政府要从对农业微观经济活动的直接管理转向对宏观经济活动的间接管理,要从重要运用行政手段管理农业转向重要运用经济手段和法律手段来管理农业。应尽量将波及农业的财政、金融、价格、储藏、贸易等

58、经济手段纳入法治化轨道，政府行政管理手段的使用也应有明确的法律授权,严格“依法行政”。在中国经济工业化、市场化、开放化限度不断提高的条件下，农业越来越成为需要国家保护的脆弱行业。保证对农业有足够的财政和信贷投入,保护农业环境、资源,保障重要农产品的总量和构造平衡,保护农业在国际贸易竞争中的地位等，都要依托法治。 农民是中国最大的社会群体。这决定了农村的稳定是国家长治久安的基本。近年来,农村大规模集体越级上访事件明显增多,表白了农村存在着不稳定因素。导致农村不稳定的重要因素是，因乱收费、乱摊派、罚款无序、乱集资等导致农民承当过重;因基层干部随意收回承包地、随意批地以及集体资产流失而损害了农民的利

59、益。这些行为的背后往往滋生着腐败。这些问题导致了基层政府和社区组织与农民之间的不信任,多种形式的冲突有所增多,局部地区甚至浮现突发事件。 消除上述不稳定的因素,就要依法保护农民的生产经营自主权和财产所有权。更为重要的是，要构建新型的权力关系。依法保障农民的民主权利,使干部的权力由来源于上级机关,对上级负责，转变为真正来源于社区成员,真正对社区成员负责。江泽民同志19年在安徽考察农村工作时的发言中指出,要切实保障农民的生产经营自主财产所有权和民主权利。保持农村稳定，必须用法律来切实保障农民的这些权利。农村改革以来,国内在依法保障农民的民主权利方面进行了摸索。从982年开始,陆续将人民公社改为乡镇政府,随着乡镇政府的普遍建立,原生产大队也陆续改为“村委会”。982年五届人大第五次会议通过的第四部宪法已明确规定:“村民委员会是基层群众性自治组织”,19年11月2日，全国人大常委会通过了试行的村民委员会组织法。9年1月日，九届全国人大常委会第五次会议又通过了新修订的村民委员会组织法。这部法律是推动农村基层民主政治建设的主线保障。实行村民自治,发展基层民主,吸引农民参与公共事务,让亿农民当家作主,是一场伟大的改革实践。这种基层民主,有助于在农村最基层建立新型的权力关系,有助于农村地区的政治和社会稳定。