非收费公路投融资途径探析

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1、非收费公路投融资途径探析摘要：国家实施成品油价税费改革后，政府还贷二级公路收费逐步取消。除高速公路、一级公路外，国道、省道干线公路、农村公路将基本成为非收费公路。公路建设投融资渠道的减少，制约了非收费公路建设的发展，因此对于投融资的新途径本文提出一些设想。关键词：非收费公路政府资金社会资金一、非收费公路的背景：自2009年起,国家实施成品油价税费改革，公路养路费等六费全部停征，政府还贷一级公路收费将逐步取消。目前,全国东中部12个省份已经取消了政府还贷一级公路收费;而广东、浙江、山西三省将在2012年前逐步取消政府还贷一级公路收费;西部地区门各省政府决定是否取消政府还贷一级公路收费。今后，除高

2、速公路、一级公路以及经营性收费公路外，绝大多数的国道、省道干线公路、农村公路成为非收费公路。公路建设投融资渠道的减少，进一步制约非收费公路建设的发展。本文就拓展非收费公路建设投融资渠道展开探讨，希望为大家提供一种新思路。根据国务院第417号令公布的收费公路管理条例规定：公路发展应当坚持非收费公路为主,适当发展收费公路。全部山政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。虽然非收费公路”这个称呼已被广泛采用，但是这个概念并没有严格界定,只是相对于“收费公路的概念反向提出的。本文探讨的非收费公路”是指:不属于政府还贷性收费、经营性收费的免收通行费的公益性公路。按照国家对政府还贷性收

3、费公路、经营性收费公路的相关政策规定，反推非收费公路的范畴。从技术等级卜讲，主要是一级以下公路（包括一级），一也有少量的一级公路;从行政等级卜讲，一般没有要求;从管理体制卜讲,一般为国、省道干线公路和农村公路。根据交通运输部2008年公路水路交通运输行业发展统计公报，到2008年底，我国公路总里程达到373万公里（含村道1其中，收费公路里程约有20万公里（此数据是推算出来的，待考证），占二级以上（含二级）公路里程的。50%多。非收费公路约占公路总里程的94.6%。2009年,中东部12省取消政府还贷一级公路后，收费公路减少了70844公里。非收费公路约占公路总里程的96.5%o应该说，非收费公

4、路在里程上占了绝大多数。二、非收费公路投融资存在的问题：（1）非收费公路建设的投融资主体问题：收费公路与非收费公路在投融资渠道上的不同。国省道干线公路建设的投资主体是以国家、省为主，市、县配套为辅;建设项日法人一般为省、市公路局（处、总段）;投融资来源一般为汽车养路费、政府还贷一级公路收费、银行贷款等。农村公路建设的投资主体是以县、乡为主，国家、省、市配套为辅;建设项日法人一般为县交通局、乡政府等投融资来源一般为农用车养路费、银行贷款、社会配套等。非收费公路建设项日虽然有很大的社会效益，但对投资人来说，项日不具备盈利能力和偿债能力。从“经济人的逐利性考虑，社会民间企业、商业银行等对其投资意愿较

5、弱。因此，非收费公路建设的投融资主体一般是政府，具体表现形式是各级交通公路管理部门。而收费公路建设则不同。收费公路具有很强的盈利能力和偿债能力。政府、民间企业、银行机构等投资人都更愿意在这方面投资，并合理收回可观的经济效益。于是出现了当前政府、企业、银行等在收费公路建设投资积极性明显高于非收费公路的状况。但是，有的地方政府利用政治优势，限制社会民间资本进人收费公路建设领域。例如:要求高速公路公司社会民间资本所占比例不得超过多少，或者必须国有控股等。政府与社会企业争利，把本应该山社会民间资本投资盈利的空间挤占，而把本应政府投资的非收费公路建设的公益责任淡化。前一阶段,沿海东部地区在高速公路建设和

6、运营领域出现了国进民退的现象,就属于这一类实证。因此，收费公路建设投融资主体不应是政府+企业，而应该是企业+政府即社会企业为主导，政府只是引导。（2）非收费公路建设的投融资渠道问题：非收费公路建设的投融资渠道主要有二个：一是政府财政资金，一是银行贷款等债务资金，二是民土建勤、捐赠等社会配套。当前，对于国省道干线公路建设，主要是第一、第一个;对于农村公路建设，主要是第一、第二个。一是政府资金的问题。政府资金投人包括：一是财政专项资金，如长期建设国债资金、车辆购置税资金、成品油消费税（2009年以前是没有的）专项资金等;一是纳入地方财政预算管理的资金，包括政府性基金和行政事业性收费（2009年以前

7、征收的养路费）；二是纳入财政专户管理的预算外资金,如车辆通行费。看起来名目不少。而实际几，以前公路建设所用政府资金，主要是养路费、车辆购置税返还的财政专项资金。除此以外的政府资金投人很少。2009年实施成品油价税费改革后,每年中央能收多少成品油消费税作为财政专项资金，中央如何分配并逐级下拨省、市、县政府用于公路建设等，仍有许多问题尚不明确。现在的需要探讨的问题是，成品汕消费税如何分配使用才是最佳方案，采取子么分配原则等问题。例如:以2007年各省养路费征收额为基数的分配原则，东中西部经济发展程度不同的区域差别分配原则，各地区非收费公路里程数量的分配原则等等。另外，日前各省在公路建设方面都不同程

8、度地存在着“抓两头，放中间”的做法。即政府资金主要投入到高速公路、农村公路建设这两头，相对忽略了国省道干线公路建设。高速公路建设对拉动GDP值增长效果明显，可以凸显政绩;农村公路实在太薄弱，同时建设社会主义新农村是当前最主要的任务之一，因此的确需要政府加大财政投入促进农村公路建设。但是，这种做法也存在误区。有的地方政府是以政府投资为主导,将财政资金大幅度投人到高速公路建设领域,没有充分发挥社会民间资本的作用政府与企业身份次序倒置，把政府本应投人到非收费公路建设等公益领域的资金挤占了。一是债务性资金的问题。按照过去有关规定，公路建设项日非偿还性的财政拨款或项日资本金要有35%,即有65%可以通过

9、银行贷款等方式负债性投资。2009年5月25日，为应对国际金融危机,国务院下发关于调整固定资产投资项日资本金比例的通知，将铁路、公路、城市轨道交通、化肥项日最低资本金比例下调至25%o而事实卜，近几年公路建设投资的债务性资金所占比例一直就比较高，早已达到了70%80%.债务性资金偿还是一个严重而紧迫的问题。对于收费公路而言尚且好说，对于非收费公路建设债务偿还是个难题。按照过去各省市“统贷统还”的做法，政府还贷一级公路收费，实际几统还”了包括农村公路在内的非收费公路建设贷款任务。因此，也造成了部分收费站一再延长收费年限的现象，社会民众反对呼声很大。日前，东中部12省已经取消了政府还贷一级公路收费

10、。中央提出以政府下拨的成品油消费税等专项资金偿还贷款，回归政府投资的公益性公路，这是一个好势头。只是成品油消费税这个筐到底可以容纳多少过去积累的、现在和将来不断增长的公路建设债务，以及公路养护经费等各项开支，尚待实践检验。三是社会配套资金的问题。农村公路占到全国公路总里程的87%,具有路线长、标准低、养护差的特点。提高其乡村通达覆盖率,提高技术标准，提高养护水平等要求十分迫切。但是，这一部分投资需求量很大，仅靠县乡财政投资为主体，国家、省、市财政为补助是远远不够的，因此，政府一直在呼吁发动社会民间的力量。出发点是好的，但是我国农村地区的经济实力从整体上讲还是匕瞅落后的，政府应客观地分析社会民间

11、企业和农民群众的自身实际承受能力。相对于较富裕的农村地区，产业经济实体较多，地方政府的财政收人较高，投资农村公路建设的实力较强;相对于贫困地区，则恰恰相反。有的几级政府采用相同的投资比例，要求各乡村民工建勤、企业捐赠等社会配套资金，显然是不妥当的。三、非收费公路投融资途径建议：合理利用政府资金和社会资金，拓展非收费公路建设投融资渠道。主要原则是非收费公路建设应以政府资金投人为主。(1)成品油消费税、车辆购置税等财政专项资金,应主要用于在非收费公路的建设和养护。财政专项资金的使用功能，应主要放在非收费公路的建设和养护。收费公路的建设和养护投资主体面向社会，以市场无形的手”来解决。对于非收费公路的

12、建设和养护投资主体应面向政府，以计划有形的手”来解决。进一步而言，政府资金应优先投人到非收费公路的养护，其次投人到非收费公路的建设。再进一步，养护投人应注重日常预防性养护投人，其次为大中修养护工程投入;建设投人应注重提高原有公路技术等级的改建投人，其次为新建项日投人。总之，在专项资金极其有限的情况下，政府投资功能设计应重在公益性、基础性，追求的社会效果应该是“雪中送炭，而不是锦卜添花。财政专项资金的区域性分配，应综合考量多个指标，并配以不同的分配权重。例如:各地区的人均GDP值，地方政府财政收人额，非收费公路的标准里程数量,国上面积、人口数量，交通量(货运量、客运量)，以前年度养路费、车辆购置

13、税的征缴数量等。如果上级政府注重消除贫富地区的差异，可以适当提高各地区的人均GDP值等指标的分配权重，加大贫困地区的分配比例;如果上级政府注重保持各地区原有公路发展格局稳定不变，可以适当提高以前年度养路费、车辆购置税的征缴数量等指标的分配权重，保持各地区原来公路投资数量的平衡;如果上级政府注重各地区公路需求的平均化原则，可以适当提高非收费公路的标准里程数量等指标的分配权重，平均全国的非收费公路标准里程的养护和建设投人。总之，上级政府依据对不同日标的侧重程度不同，采取不同权重指标的分配方案。(2)政府投资的非收费公路建设项目资本金比例，应根据项目性质、地区差异采取不同的比例。相对于收费公路建设项

14、日，提高非收费公路建设项日政府资金投人的资本金所占比例。国家为拉动内需、刺激经济而调彳氐项日资本金所占比例，日的是为了鼓励加大社会民间资本的投人。但是，非收费公路建设项日情况有所不同。非收费公路建设项日对于投资人缺乏盈利和偿债能力，因此只能山政府承任主要责任。但是，在取消政府还贷一级公路收费的环境下，对于非收费公路建设项日的债务性资金投人越大，政府偿债的压力就越大。因此，政府务必要量力而行。提高非收费公路建设项日资本金比例，减少债务性资金投人，非收费公路建设才能步人理性的可持续发展轨道。不同地区的非收费公路建设项日采取不同的资本金比例。政府制定项日资本金比例标准要因地制宜。国家现行的政策是项日

15、资本金比例一刀切，不符合当前我国各地区发展的实际。经济发达地区政府偿债能力强，其项日资本金比例可以适当降低;经济落后地区政府的偿债能力弱，其项日资本金的比例可以适当提高。但是，这样可能造成另外一种结果。因为筹融资的要求不同,贫困地区非收费公路建设项日能够审批立项的发展空间被压缩了。为此，需要通过中央政府和地方政府投人比例的分配加以调整。例如:对于贫困地区，应加大中央或上级政府的无偿投资和国债投资的项日资本金比例,适当减少地方政府的项日资本金比例;对于富裕地区，应加大地方政府的项日资本金比例，减少中央或上级政府的财政投资和国债投资的项日资本金比例，从而实现不同区域收费公路建设的均衡发展。(3)对

16、于非收费公路建设债务，以统货统还的方式转嫁给收费公路承担。2009年以前，一些省市地区的国省道干线公路、农村公路建设的部分债务，采取以“统贷统还的方式，转给了政府还贷一级公路收费承担。今年，取消政府还贷一级公路收费后，非收费公路建设的部分债务，也可探讨以“统贷统还”的方式，D收费公路(以高速公路为主)的政府还贷收费、经营性收费来承担。因此，需要解决两个问题:一是保障投资方的利益分配。为确保收费公路投资方的利益，可适当延长高速公路的收费年限,同时降低投资方中社会企业和个人的收益分配比例，增加政府收益的分配比例。其中，政府获取的收益，用于非收费公路建设债务偿还。一是突破管理主体的体制障碍。因现有收

17、费公路与非收费公路管理主体不同，体制卜容易形成各自的部门利益。因此，将收费公路与非收费公路的政府管理职能合并、管理主体合并，将有利于资源的有效整合与统一分配。(4)拓展政府资金中的其它资金作为非收费公路建设的有益补充前面讲过政府资金共有三块:财政专项资金、地方政府预算资金、地方政府预算外资金。其中，成品油价消费税、车辆购置税等属于财政专项资金;政府还贷一级公路收费属于地方政府预算外资金，已经被取消;除此，地方政府预算资金尚有挖掘空间。例如:公路沿线上地升值收益分配。根据上地增值的地租原理，国家上地所有权受益优先，在兼顾效益与公平的原则下，完全属于国家所有的上地，其增值收益全部归国家所有;需要在

18、国家与上地使用者之间分割的上地增值收益，按照谁投资、谁收益”的原则，在各个投资主体之间按照投资的贡献比例分享增值收益，并考虑上地供求和利用状况山政府进行弹性调节。山于政府为主体制定的公路建设规划，公路建设投资带来公路沿线上地通行条件改善和上地增值，增值收益不应完全山上地使用者或开发商获得。因此，建议将一部分增值收益以上地增值税的形式上缴地方政府，再门地方政府以政府预算资金形式，回哺给公路建设投资主体，也可直接投入到公路建设征地、拆迁补偿费用等。（5）发展非收费公路代建制BT模式代建制是政府通过招标等方式选择专业化的项日管理单位（简称代建单位）负责项日的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项日投

19、资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的项日管理制度。2004年7月，国务院发布了关于投资体制改革的决定，明确加强政府投资项日管理，改进建设实施方式对非经营性政府投资项日加快推行代建制实施代建制有几个好处:一是借助代建单位的筹融资能力,可以延缓政府的筹融资压力，从而加快项日建设步伐;一是代建单位的引人，可以缩短项日建设委托代理关系的链条,业主只与代建单位发生合同关系，与施工单位、监理单位等不再发生经济联系，将项日投资与项日管理的职责分离;三是通过代建单位的专业化管理,有助于发挥监督和制衡机制，从而达到降低建设成本和提高资金使用效率的日的。当然，代建制也是对交通公路管理部门（业主）权力的再分配。将部分政府职能转移到市场，加强了对交通公路管理部门（业主）权力的制约和监督。参考文献：1逮亮，颜刚，关于对非收费公路建设管理体制和投融资机制的探讨，公路,20102周国光，公路经济与管理课堂讲义，西安，2009-53逮亮，关于公路建设资金问题的探讨，交通财会，2008（11）4许春风，褚春超，收费公路与非收费公路统筹发展政策探讨，交通标准化，2010