国外效益审计的启示与开展中国特色效益审计的探索

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1、国外效益审计的启示与开展中国特色效益审计的摸索来源：中国论文下载中心08-05-1 :8:0作者：未知编辑：sta20 【摘要】政府机构、项目效益审计在国外已经实行近年，而国内尚处在起步阶段，如何开展政府机构、项目效益审计也是国内审计理论界比较关注的话题,本文拟从国内效益审计的现状、西方发达国家的效益审计发展之路,探讨如何借鉴西方发达市场经济国家效益审计经验,开展符合国内具体国情的效益审计，增进国家审计迈上新的台阶。 【核心词】审计 效益审计 国家审计 一、国内效益审计发展的现状 近年来，为给开展效益审计提供根据,国内开始了效益审计的有关立法工作,如深圳经济特区审计监督条例中写入效益审计的内容

2、:“旨在考察部门和单位申请的财政经费用了多少、用在什么地方、获得了哪些效果”,这是地方性法规中对效益审计较为明确的表述。深圳市审计局根据这一条例在全国率先开展的较为成功的效益审计有:深圳市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用管理状况的审计、深圳市海上田园风光旅游区效益的审计、深圳市经济特区政府投资污水解决厂建设项目效益的审计、深圳市经济合伙发展基金管理使用效益的审计等。可以说,这是国家审计机关最早开展的有明确目的、程序和原则的效益审计实践。 审计署近来发布的审计署至审计工作发展规划中规定“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量,争取到,投入效益审计力量占整个审计力

3、量的一半左右”，正式揭开了国内大范畴开展效益审计的序幕。目前理论界对效益审计的概念有许多提法,效益审计的实践也各有特点，比较代表性的观点觉得，“效益审计实质上是经济性、效率性、效果性审计”。所谓经济性:是以最低费用获得一定质量的资源,即支出与否节省；效率性：是指以一定的投入获得最大的产出或以最小的投入获得一定的产出,即支出与否讲究效率；效果性：是指多大限度上达到政策目的、经营目的和其她预期成果。总的来说，只要环绕着经济性、效率性和效果性进行,就可以觉得是抓住了纲要。我们觉得，效益审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式,是国家审计机关运用专门的审计措施和根据一定的审计原则评价公共政策、筹划、项目

4、或组织与否已经或正在按照经济性、效率性和效果性的规定进行，并根据评价成果提出可行性建议的一种审计行为。 二、发达市场经济国家效益审计的启示西方国家由于受199-133年世界性经济危机的影响,政府加强了对经济的管制。因政府开支日益膨胀，民众规定对政府支出进行效益审计的呼声日高，因而从0年代中期开始,美国审计总署扩大了审查范畴，开始进行效益审计。197年发布政府机构、筹划项目、活动和职责的审计原则,在世界政府审计史上，第一次提出了“效益审计”的概念。自此在美国带动下,许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务审计逐渐发展到效益审计。七十年代末期，加拿大审计长公署实行了一种名为“综合审计”的现代效益审计

5、措施。1986年月6日,在澳大利亚召开的最高审计机关第12届国际会议上正式刊登有关效益审计、公营公司审计和审计质量的总声明，提出了“效益审计”的概念。197年0月在雅加达召开的最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会上通过了雅加达宣言有关通过效益审计增进有效率和有效果的公共管理的指引原则，也提出了效益审计的概念。 国外政府效益审计的产生重要基于如下两个方面的因素:一是政府公共支出的日益增长和公营公司的不断涌现，使得人们对政府部门支出的效益越来越关注，二是民主意识的增强。随着民主政治的逐渐推动，人民民主意识的逐渐增强，人们从只规定取之于民有一定的限度,到关怀所取使用的合规性，并进而关注它的效

6、益性,效益审计的发展恰恰满足了人们的这种愿望和规定。 各国效益审计产生的历史背景不尽相似，各国的政治经济体制与经济发展水平对效益审计的影响也不同样,因而各国所进行的效益审计从内容、重点和形式也存在差别。但总的来说,效益审计具有如下几种方面的共性: 1效益审计已成为各国政府审计工作的重点效益审计已成为许多国家政府审计关注的焦点和重要的工作内容。 2.建立了比较完善的原则体系 西方国家大都制定有具体的效益审计准则或指南。如美国审计总署的出版物政府组织、项目和职能部门审计准则981年修订本中,制定了七条公共部门效益审计测试与评估准则，对难以量化的原则，建立了“优先实践”概念作为衡量原则，并实行“金额

7、化”法。随着澳大利亚效益审计的不断发展，澳大利亚国家审计署先后编制了澳大利亚国家审计署效益审计手册、效益审计业务指南,从而使效益审计日益成熟，并走上规范化的轨道。 3.效益审计的范畴广泛且形式多样 西方政府效益审计对象一般涉及行政事业单位，国家投资的公共项目和公共资金、公营公司等。效益审计的开展可以有多种形式，既可以作为单独的一种形式开展,例如美、英、澳大利亚、日本、瑞典等国都是如此,也可以与财务审计结合进行，例如,加拿大的综合审计、印度的经营审计就是其典型代表。4运用先进的审计措施与手段 效益审计中十分注重质量分析措施及决策模型研究，将某些科学理论,如信息论、系统论、控制论和概率论、数理记录

8、等运用到效益审计中,广泛运用各方面专家的工作,增长效益审计的科技含量。审计手段上电子计算机的运用十分普遍,不仅对电子计算机系统自身进行审计,也将计算机运用于审计筹划、管理、计算、审计数据库等方面。 综观上述几种国家效益审计实践的发展,比较国内目前开展效益审计的现状,我们可得到如下几种方面的启示:（)效益审计不仅是社会经济发展与社会民主法制进步的必然成果,也是增进国内社会经济发展与民主法制进步的有效手段。(2）国内效益审计工作量占国家审计工作量的比重较低，我们应加大效益审计力度，使效益审计成为国家审计工作的主流。(3）国内效益审计的法律制度建设还比较落后,应当通过修订中华人民共和国审计法，建立健

9、全有关审计制度，规范审计主体和审计客体的行为,从制度上保证这项工作的开展,从而实现效益审计的法制化、制度化和规范化。(4）在将来的审计实践中，应结合国内的具体国情，在把握对公共资金和项目的经济性、效率性、效果性进行检查并评价的前提下,在具体操作中建立特定的效益审计模式。()在相称长的一段时间内,国内的效益审计要以揭发管理不善、决策失误导致的严重损失挥霍和国有资产流失为重点，增进提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全。 三、如何开展符合中国国情的效益审计 (一）与老式的财政财务收支审计比较,效益审计有什么特性? 老式国家审计是以账项为基本的查错纠弊审计,重点是审查被审计单位经济行为及其

10、各项资料的真实性和合法性。目前，国内国家审计处在这一层次。这种审计,只要指出问题在哪里就可以了，没有必要给出什么建议，对就是对，错就是错。但是对于效益申计,仅仅指出对错是远远不够的。 我们从澳大利亚的一种效益审计案例来阐明效益审计的特性，这项效益审计波及的部门在预算制定与管理上与国内某些职能部门的预算制定与管理存在相似之处，我们可从这个效益审计的报告中得到启示。效益审计报告的题目是若干部门的预算制定与管理(budt dvelpmentand aaement wiin epatmets)，是澳大利亚审计署专门针对“教育与训练部”(deparmet o education an trainng)和

11、“基本设施部”（deparent infrstuue)的预算状况进行的审计,以评价预算管理的效率和效果。这两个部门都向政府提供商品和服务，并从政府预算那里获得收入。预算管理是关系到这些部门工作好坏的核心工作,是她们制定工作筹划、资源分派和业绩管理的基本。澳大利亚国家审计署事前已经制定了内部预算实务指南(intenalbdeting beterpractice guid），具体列明了制定有效预算的大要素,该文献成为审计师进行审计判断的根据。审计师为本次审计制定的审计目的是:内部预算与否与战略筹划、政府的筹划规定相结合，以及与否得到本单位的财务支持;预算制定和管理过程与否有效率和有效果，以及预算技

12、术和必要工具的使用状况；实际业绩的监督和报告机制,业绩与预算对比是如何进行分析的，信息如何用于监督和报告,以及公共责任的充足性如何。 本次效益审计的报告分为5章,分别是：概论，涉及背景和结论两部分；内部预算和审计,涉及国家和部门内部预算的制定过程、审计对象、审计目的与审计措施三部分；预算与否与经营筹划相整合,重要是检查内部预算与战略筹划、外部规定的整合状况;预算制定过程与否合理，按照澳大利亚审计署制定的内部预算大要素逐个进行检查；预算与否得到充足的管理和评价,涉及预算的修订、实际业绩与预算的对比的执行状况等。 从这份报告中我们可以得到如下几点启示:效益审计的具体目的因审计对象的不同而不同，并没

13、有一定之规;为了使国家审计机关的审计进一步到具体审计对象的实务工作中去，不至于流于形式,必须专门制定有关“良好业务的实务指南”,以便为具体开展审计工作、做出审计判断提供根据；每一部分均有状况阐明和分析、改善建议和被审计单位的反馈意见,这正体现了效益审计的建设性职能所在；审计报告中违法性审计已不再是报告的重点，也没有提出专门的表述和意见。 从上面比较典型的效益审计案例看出,效益审计在审计对象、审计范畴、审计措施、审计原则和审计报告内容等方面有自己的特点,这也是我们即将开展效益审计可以借鉴的地方。比较国内目前的财政财务收支审计与国外的效益审计实践,我们不难发现财政财务收支审计与效益审计的区别，总的

14、来说,可以归纳如下几点: 1财政财务收支审计的对象较为单一，而效益审计的对象较广,几乎没有什么限制，可以波及到与政府有关的各个方面,这对审计师提出了非常高的规定,要有广博的学识。我们可以从澳大利亚发布的审计报告目录窥见一斑。澳大利亚已经发布的审计报告有有关公共住房方面的、有有关公立医院的急诊管理的、有有关政府部门内部预算的制定和管理的、有有关地方政府提供的社区服务方面的、尚有有关农作物病虫害防治的,等等；的审计报告波及内容也非常广，涉及：对政府监狱需求评价、国家森林、改善公立学校学生读写能力、政府电子数据获得、消防、业绩管理和报告、公立医院医疗设备管理、公立学校反吸毒教育、公共部门的风险管理,

15、等等。的审计报告涉及如下若干方面：社区牙科服务、食品安全管理、危机状态下人群的心理健康服务、空气质量、地方政府的道路管理、护士工作的强化筹划、政府吸引投资、大学的留学生,等等。 2财政财务收支审计是以真实合法性为导向的，而效益审计是以特定目的为导向的，明确审计目的是搞好效益审计的第一要务; 3财政财务收支审计的判断根据较为单一，如财务会计制度，而效益审计的判断根据不尽相似,随审计对象和审计目的的变化而变化，有的甚至还没有特定的原则,不得不借助于一般的行为规则加以判断，审计师在审计报告中会说：“如果这样做也许会更好些,”。因此，规定效益审计师一定要在智慧和方略上胜对方一筹。 在指标使用上,财政财

16、务收支审计偏重于数量指标,而效益审计偏重于质量指标。 .在审计措施的使用上，财政财务收支审计不大注重对事物本质的分析,而效益审计则重要是使用分析措施来分析问题、查找因素、提出建议。如深圳市审计局对深圳市海上田园风光旅游项目的审计中,就使用了保本点分析法以判断该项目的经营前景，很有说服力。 .财政财务收支审计只能是针对过去的事项进行验证,而效益审计可以是对过去，也可以是对目前,甚至是对将来的事项进行分析、评价和预测。 财政财务收支审计也提出改善建议,大多是有关建账立册方面的，也波及内部控制，重要还是会计控制,较为狭窄,而效益审计如果不提出可行的审计建议，只是进行效益评价,意义就不大了。因此，提出

17、可行的审计建议是效益审计的核心工作之一，甚至是最重要的工作,并且必须有充足的证据表白建议是可行的。 在审计程序上，效益审计对审计建议的贯彻状况必然非常注重，这就必须有后续跟踪环节,而这是财政财务收支审计所不十分强调和规定的。（二)效益审计应增长对国家及各部门各地方的政策制度的评价 国内国家审计受西方国家审计老式的影响，始终未对政策问题,提出明确的审计评价。从以往的审计报告来看，其结论重要有如下几种：1规定被审计单位自行纠正审计所发现的问题;2.建议主管部门对存在的问题监督纠正；3.就发现的问题建议有关部门从制度上加以完善和规范;4将严重违法违规问题移送司法机关或纪检监察部门备案解决。国内许多单

18、位的内部治理构造不完整，对权力的制约和监督比较单薄,在某些领域中决策机制不完善，脱离实际,盲目决策，导致财政资金管理不规范、使用效益不高、损失挥霍,审计部门必须对政府的政策进行持续的监督和评价。目前,国内审计部门在完善制度建设方面正在发挥着重要作用,如从198年到的5年问，国务院各部门针对审计发现的问题，制定完善财务管理制度00多项。但这仅仅是第一步，审计部门可以走得更远。此外,国内在公共资金投资领域目前普遍存在低水平反复建设，严重损失挥霍，资产流失,建设市场不规范,投资效益差、效率低等问题。导致这种现象的不仅仅是工作水平问题，更重要的因素是投资管理体制不顺,投资管理制度不完善,外部监管不力，

19、规范投资行为法规、原则不健全,投资责任和风险机制不清。不能仅仅注重查处违纪违规问题，也并不是在审计后追究几种人的责任就可以解决这些问题的,必须环绕政策法规制度来做文章。 事实上，从理论上分析，审计也不也许离开制度建设和政策评价。审计结束后总要进行因素分析，有些是执行问题,而不少则是制度局限性或制度缺陷,尚有的则波及到政府和部门的政策问题，审计部门对这些问题的想法就会自然而然地提出来报国务院，提出整治和调节意见。 (三）效益审计应突出如何对地方各级政府部门的政策执行状况以及政策制定自身进行评价 从审计的发展来看，审计机关要进一步拓宽思路,积极实践,将财政财务收支审计与效益审计紧密地结合起来。要在

20、部门预算执行审计、投资审计、专项资金审计、公司审计中，重点揭发由于决策失误、管理不善、失职失职导致的严重损失挥霍和国有资产流失问题，增进提高财政资金使用效益，维护国有资产安全有效和保值增值。看来,国内审计机关正准备将国家审计的定位从揭发问题逐渐转变到加强控制和避免层次上。这样做，效益审计的效果将得到加强。 效益审计不仅仅是查漏补缺,在一定限度上,效益审计关注的是将来经济活动的改善，是面向将来的审计。在评价效益的同步,更侧重提出增进提高效益的建议,使效益审计更具有建设性。基于此,我们提出了几点设想: 1效益的好坏不仅仅取决于与否对的执行了政策，同样与政策制定与否存在漏洞或政策制定自身的失误有关。

21、因此,审计工作同样要关注政策制定过程中与否存在问题。由于政策执行与变化的过程具有相对的延续性，审计人员可以运用在前一政策执行后的审计经验来评价新的政策制定或变动与否存在缺陷。 2对由国家财政资金、国债资金和多种国家基金投资的各类工程进行审计时,要对工程项目实行动工前、建设期、竣工决算全过程审计监督，建立工程项目概算、预算、结算、决算和工程合同审计的同步介入，可对每一部分完毕后的实际状况与预期值进行比较和评价，对相应指标进行修正,不要等项目竣工甚至已经投产几年后再进行审计。 3.对于重大政府支出项目，如但凡超过一定金额的政府采购合同和报废处置项目，在招、评标、合同签订、变更等过程的核心点都要进行

22、评审,及时、有效地减少经济风险,避免国有资产的流失,防备舞弊行为的发生。 审计部门要将风险管理作为一项重要工作来做，协助各级政府辨认、防备、规避、控制和减少多种风险。在制定审计筹划时，使用定量和定性数据的计算机风险模型,针对审计对象计算一种风险值，进而决定关注限度与重要性原则。审计部门要与各级政府一起制定“风险领域筹划”,协助发现也许发生的风险，通过建立相应的控制制度解决。 5上级对下级审计部门的业绩衡量指标不能只根据数量进行评价，如发布了多少审计报告、审计筹划的完毕比例、审计预算的执行状况等，应当以审计部门对各级政府工作的改善以及实现政府目的的奉献大小为评价原则。同步,还要听取被审计单位对审

23、计部门的见解。 四、国内开展效益审计应完善的几种外部条件 1创立良好的社会环境 社会的民主意识、法制观念和廉政意识等因素,直接影响政府效益审计工作，如果社会道德风气败坏，缺少诚信,审计机关不得不为确认会计资料真实性付出额外的劳动，那么效益审计工作很难开展。因此必须要增强财政、经济活动的透明度，注重效率和工作业绩。要提高预算支出单位负责人的责任意识，强化由财政财务收支审计向效益审计意识的转变。此外,要加大对效益审计宣传力度，提高党政部门、人大、政协和有关责任单位对效益审计工作的结识,为效益审计的开展作好舆论准备,获得各方面的配合。只有这样，才干为审计机关集中精力进行审计提供保障。 2完善国内效益

24、审计的规范体系 这里所说的效益审计规范重要是涉及效益审计准则和其她规范。世界各国在效益审计规范建设方面都做出了积极的努力和尝试。国内应完善经济责任追究制度，建立财政资金使用效益、效率、效果评价制度,加大执法力度。国家效益审计面对市场经济，必然规定运作法制化、规范化。在审计法等法律法规的基本上制定国家效益审计种类、一般准则、效益审计的现场作业准则、效益审计的报告准则以及效益审计工作指南，对审计内容、审计形式、审计组织、审计行为和审计报告等做出明确规定,为国家效益审计提供根据。3转变观念,创新技术手段，提高审计工作效率，增进效益审计的发展转变审计观念,树立知识化、信息化和价值导向观念,要充足结识到

25、效益审计是世界各国审计发展的必然趋势，逐渐增长效益审计在政府审计工作中所占的比重,积累效益审计的知识、技能和经验。应用现代审计技术和措施，提高效益审计工作效率。广泛地应用计算机技术,大力研究、开发和推广现代化审计技术，促使审计手段的现代化水平与会计管理现代化水平同步发展。要制定更为周密的审计筹划，通过计算机网络技术开展效益审计活动以提高审计效率，保证效益审计的质量。 .以人为本,加速审计队伍的建设 审计人员要不断地更新审计、财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术,树立和培养创新意识和创新能力,以适应效益审计的需要。一方面,要通过多种途径培训，使审计人员不仅具有

26、财务会计、经济管理、审计和法律等方面的知识，还要系统掌握系统论、控制论和信息论等现代科学管理措施。另一方面，大力引进掌握其他学科丰富知识和先进科学技术的专业人才，优化审计资源配备，适应效益审计开展的需要。 .做好效益审计的试点工作效益审计波及面广、难度较大,在目前状况下首要是搞好试点工作。选择公共财政、投资等重点领域、重点部门,对资金投入、占用较大，政策性强及社会关注的焦点等项目,积极开展效益审计。如财政支出的重点是行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域；科技教育、环保、公共卫生等社会公益事业领域；社会保障、民政等国家救济领域；大型基本设施建设、宏观经济调控等领域。可从中选出某些具有典型性的行业、单位或项目进行效益审计。