半个世纪以来,美国小企业管理局(SBA)直接或间接援助了 …

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1、半个世纪以来，美国小企业管理局(SBA)直接或间接援助了近2000万家小企业。19912000财年，SBA帮助43.5万家小企业获得了946亿美元贷款。2002财年，SBA支持了总额达123亿美元的小企业贷款以及超过10亿美元的灾难贷款；在SBA的帮助下，小企业获得了超过400亿美元的政府采购。小企业成长与政府的作用美国政府小企业政策及其启示厦门大学经济学院 宋建彪在美国经济中，小企业 一直扮演着举足轻重的角色，被认为是“美国梦想(American Dream)”的具体表现形式，美国公民普遍认为，对企业家来说，唯一的限制是其自身的创新意识和对成功的渴望。统计显示，截止2002年底，全美共有22

2、90万家小企业 ，占企业总数的99.7%，提供了近1.2亿个就业机会，在私人部门中占50.1%。在新增就业机会中，小企业的比例更是高达75%(2002年，小企业新增雇工55万余人，较上年增长0.9%)。尤其难能可贵的是，小企业雇佣了大量的新手、老龄工人和兼职者。与此同时，美国小企业也获得了非凡的成功：除了少数极端的例外，绝大多数大公司都是从小企业成长起来的；2002年，小企业的销售额占私人销售额的40.9%，而当年全美破产的企业总数只有38155家(大部分是小企业)，比20世纪80年代末期减少了一半。美国小企业的成功与政府的一系列扶持政策是密不可分的。毫不夸张地说，美国政府对小企业就像母亲对儿

3、女般地细致入微，其悉心的呵护与关怀贯穿了小企业从创业到成长的方方面面，而不仅仅是“扶上马，送一程”。在进行了全面的研究后，笔者认为，美国政府的小企业政策可概况为，“以立法为核心，以全方位服务于小企业的SBA和适当向小企业倾斜的政府采购为支柱，辅以灾难救助系统和其他部门特别项目”的体系。以下逐一介绍这一体系的各个组成部分，并分析其对我国中小企业政策的指导意义，希望对当前学术界正在热烈讨论的中小企业发展问题有所裨益。小企业立法与小布什政府的经济复苏计划小企业在美国经济中占有如此重要的地位，作为最高权力机关的总统和国会两院当然要给予高度重视 。上世纪80年代以来，由在任总统召开过三次白宫小企业会议，

4、每次都有数十个议案得到实施 。白宫小企业会议确定了美国政府小企业政策的总体目标，即营造一个能够繁荣企业家精神的大环境，具体包括向小企业提供资金与信息服务、全面公开的政府采购竞争以及消除对小企业成长造成障碍的壁垒等。一、有关小企业的立法作为一个法制国家，美国政府扶持小企业的政策从制定到执行，整个过程都要“有法可依、依法实施”，因此，在整个小企业政策体系中，立法无疑是居于核心地位的。参/众议院小企业委员会(Senate/House Small Business Committee)专门负责此项工作，其成员大多与小企业有密切联系，长期致力于帮助小企业以及相关政策制定工作，比如现任众议院小企业委员会主

5、席的Don Manzullo，其父亲和兄弟几十年来就一直在北伊利诺斯州经营自己的家族企业。美国有关小企业的法律名目繁多 。仅2002年以来，国会两院通过的与小企业有关的议案就多达65项。比如H.R.2204，授权维护办公室(Office of Advocacy，OA )与总统和司法部长合作，保证小企业与联邦政府发生争端时的司法公正；同时就减轻小企业处理这些争端时的额外负担，要求OA首席顾问(Chief Counsel)向国会报告司法公正法(Equal Access to Justice Act，EAJA)的执行情况。总体来看，与小企业密切相关的主要法律有：1.小企业法(Small Busine

6、ss Act)：可以看作是美国政府扶持小企业的“根本大法”。2.Federal Administrative Services and Property Act(FASPA) ：规定了许多监管联邦政府合同的程序性要求，诸如制定政府采购计划、鼓励中小企业参与政府采购等。3.Regulatory Flexibility Act (RFA)：要求联邦政府各部门评估各项制度对小团体的影响，尽量减少小企业不必要的负担。4.Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act (SBREFA)：规范小企业如何参与联邦制度的设计、制定与修订。5.Equal A

7、ccess to Justice Act(EAJA)：保证弱势群体在受到联邦政府不恰当或无根据的损害时，能够方便地通过司法途径解决争端。6.Unfunded Mandates Reform Act(UMFA)：要求国会在对每项议案投票前，都要评估其对地方政府及其他团体可能造成的影响。7.Small Business Paperwork Relief Act(SBPRA)：旨在建立一个方便地使小企业了解如何与政策法规保持一致的机制。此外，总统行政命令(Executive Order)也经常涉及小企业政策的具体落实，比如小布什于2002年8月13日签发的13272号行政命令，“在政府规章制定过程中

8、适当考虑小团体利益(Proper Consideration of Small Entities in Agency Rulemaking)”，就是对RFA的督促执行，要求各政府部门在制度制定过程中更为审慎地评估其对小企业的影响，在认定拟颁布的制度确实对小企业构成影响时，应该允许SBA的维护办公室(OA) 尽早介入。二、小布什政府的就业与增长计划“911”事件之后，美国经济增长乏力，失业率居高不下，许多经济学家担心经济可能陷入衰退。小布什果断地实施就业与增长计划(The Presidents Jobs and Growth Plan)，兑现其减少税收的竞选承诺。2001年，通过了经济增长与减少

9、税收法案(Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act)；2002年，通过了增加就业与援助雇工法案(Job Creation and Worker Assistance Act)；2003年，通过了就业与增长法案(The Jobs and Growth Act of 2003)和总统小企业议程(The Presidents Small Business Agenda)。这些法案的具体内容包括：1.减少税收。小布什认为，过高的税收是政府对企业家成功的“苛捐杂税”，却没有相应地承担企业家失败的风险。因此，从其参加竞选开始，小布什就倡导减少税收，

10、“让小企业家们把精力都放在客户身上，而不是疲于应付国税局(IRS)”。其采取的措施主要有三项：(1)增加小企业的费用支出。允许小企业将更大数额的新增投资立即列入费用。此前的税收政策规定，超过20万美元的新增投资，可以将2.5万美元立即列入费用(而不是折旧)；新规定改为，超过32.5万美元的新增投资，可以将4万美元立即列入费用表面上看比例略有降低，但是对于超过32.5万美元的投资，立即列入费用的数额大大增加了。据估算，该项税收政策将在10年内为小企业节约70亿美元。(2)允许小企业采用现金收付制。对于年营业收入低于1000万美元的服务型小企业，财政部允许其以现金收付制取代权责发生制。这一改革不仅

11、显著地减轻了成千上万家小企业的簿记工作量，而且使其提前记录成本、延迟记录收入，从而减少税收。(3)永久地取消继承家族企业的遗产税。对那些家产丰实但现金并不充足的家族企业来说，遗产税是一个很重的负担。小布什认为对家族企业征收遗产税违背了“美国梦想”的精神，建议永久性地取消，避免在继承家族企业时小企业主被迫出售资产以支付惩罚性的遗产税。据估算，这一改革将在今后10年为小企业节约1040亿美元。2.改善医疗和退休保障。小企业在向其雇员提供医疗和退休保障时往往会遇到困难，小布什政府在这方面采取的措施有：(1)允许结成健康保险的联盟。允许行业协会如国家独立商业联盟(National Federation

12、 of Independent Businesses)联合其成员制订统一健康保险政策，即联合健康计划(Association Health Plans)，使得小企业能够和大公司一样向雇员提供医疗保障，同时降低管理成本、提高管理效率。(2)大幅降低医疗储蓄账户的缴费额度。医疗储蓄账户(Medical Savings Accounts，MSAs)是适合于小企业的医疗保障制度，小布什政府把个人参与的缴费额度从1650美元下降到1000美元，把家庭参与的缴费额度从3300美元降低到2000美元，使MSAs受到更多雇主和雇员的欢迎。此项改革预计今后10年内为小企业节约60亿美元。上述措施被认为是一场及时

13、雨，使得美国经济迅速走出低谷，而前次的衰退则被认为是美国近代史上时间最短、影响最小的一次。2003年12月公布的数据有力地证明了上述措施的有效性：11月份全美新增5.7万个就业机会，在过去4个月中累计增加了32.8万个就业机会，失业率从6%下降到5.9%，三季GDP增长高达8.2%，是近二十年来最为强劲的增长。为进一步实施其经济复苏与就业增长计划，小布什提出了六项计划，其中三项与小企业有直接或间接联系，即保证公民能够承受并预见其所需的卫生保健支出；减少经济诉讼对企业家的负担；让家庭和企业在永久税收减免预期下规划未来。根据盖普洛2003年10月的一项调查，小布什的整体施政满意度已回升到50%以上

14、，通过扶持小企业使经济成功复苏无疑是其竞选连任最为重要的砝码之一。SBA：小企业的声音研究美国的小企业政策，就不能不提及美国小企业管理局(Small Business Administration，SBA)。作为美国政府专门设立的向小企业提供包括资金支持、技术援助、政府采购、紧急救助等全方位、专业化服务的机构，它是美国政府制定小企业政策的主要参考和执行部门，在各政府部门中有相当高的地位，局长由总统亲自任命。一、SBA的历史沿革与组织架构SBA形成与演变的历史轨迹，与美国国内的经济发展有着密切的联系，而其当前组织架构的高度合理性也绝非闭门造车就能设计出来的。1932年，胡佛总统为应对大萧条而设立

15、的复兴银行公司(Reconstruction Finance Corporation，RFC)是SBA的前身，主要向在经济危机中受到损害的公司提供联邦贷款，其职能在此后的罗斯福总统任内得到了进一步强化。二战期间，针对小企业难以分享军工合同的状况，国会于1942年设立了战时小企业公司(Smaller War Plants Corporation，SWPC)，向私人企业直接提供贷款，或鼓励金融机构发放小企业贷款。SWPC在战后就被解散了，其主要职能移交给了RFC。当时的研究发现，小企业失败的主要原因在于缺乏信息和技术，为此，商务部成立了小企业办公室(Office of Small Business

16、，OSB)，主要致力于对小企业家的培训工作，这一职责后来移交给SBA。朝鲜战争期间，国会创建了另一家战时机构处理小企业事务，即国防小企业管理局(Small Defense Plants Administration，SDPA)，主要职能是评估小企业的能力，在确认其能够胜任政府合同时，SDPA将其推荐给RFC，由后者决定是否发放贷款。在艾森豪威尔总统推动下，小企业法于1953年7月30日正式实施，接替RFC和OSB主要职责的SBA也在同一天成立。国会通过小企业法赋予SBA的职责是“尽可能地帮助、援助、维护、保护与小企业密切相关的利益(aid, counsel, assist and protec

17、t, insofar, as is possible, the interests of small business concerns)”，并要求SBA确保小企业在政府采购合同和国有财产转让中获得合理的比例。OA办公室(Office of Advocacy)是SBA内部一个相对独立的部门，其成立有很深刻的背景。大公司出于自身利益考虑，往往会对国会展开强大的游说攻势，从而影响相关法律与政策的制定。这使美国政府认识到，必须听取来自小企业的声音加以平衡。OA正是在这一背景下于1976年成立的，其职责是“在联邦政府内部替小企业代言(an independent voice for small bus

18、iness within the federal government)”、监察各政府部门执行RFA和SBREFA的情况，以及开展与小企业发展有关的统计工作和经济研究，包括小企业在增强市场竞争性、抑制通胀、增加产出与就业、促进出口、激励创新、把新技术引入市场等方面的贡献。相对独立于政府是OA最大的特点，其首席顾问(Chief Counsel)必须来自私人部门，并由总统任命(appoint)、参议院批准(confirm)，负责在国会、白宫、各政府部门、联邦法院和州政府讨论有关议案之前，考虑与小企业有关的意见和利害关系。国家监察办公室 (Office of the National Ombudsm

19、an, ONO)是SBA内部的另外一个重要部门，其角色是“解决小企业与联邦政府纠纷的能手(atrouble shooter between small business and federal agency)”，帮助小企业从联邦政府一些繁杂的事务中解脱出来，包括重复性的审计或调查、乱收费、乱摊派、乱罚款，以及某些官员的威胁、报复等不公平的行为。今天的SBA一般不直接向小企业贷款，主要是通过担保等信用加强措施，鼓励或发动金融机构发放小企业贷款或进行风险投资。这些金融机构和其他与SBA合作向小企业提供帮助的大公司、民间组织等，被统一称为SBA的资源合作伙伴(Resource Partner)。长期

20、以来，SBA与它们都保持了良好的合作关系。目前，SBA在全美各地设有65家分支机构，员工总数超过3000人，其向小企业提供的支持包括资金援助、技术援助、政府采购、教育培训、灾难救助、市场开拓(特别是国际市场)等，具体的项目 则种类繁多，应有尽有，真正成为了全美2300万家小企业的“娘家人”。二、SBA的成就与多层次目标体系2003年，美国小企业管理局(SBA)迎来了50周年庆典。据统计，半个世纪以来，SBA直接或间接援助了近2000万家小企业，19912000财年，SBA帮助43.5万家小企业获得了946亿美元贷款，超过了此前近40年的总量。2002财年，SBA支持了总额达123亿美元的小企业

21、贷款以及超过10亿美元的灾难贷款；在SBA的帮助下，小企业获得了超过400亿美元的政府采购。目前，由SBA组织的贷款存量约21.9万笔，总额超过450亿美元。事实上，SBA已经成为美国最大的金融支柱之一，在美国(也许是全球)范围内没有其他任何一家金融机构能够在小企业融资方面承担如此重大的责任，它也因此成为美国政府最具效率的部门之一。SBA著名的SBIC项目 已经成为联系风险投资家和小企业主的纽带，并成为全球范围内“公共私人合作关系(public-private partnership)”之典范。据统计，自1958年启动以来，该项目 发动的风险投资累计超过300亿美元，由其扶持后成长为大公司的有

22、Apple、Compaq、Intel、AOL、Federal Express等。SBA取得的巨大成就，当然首先应归功于法律授予的至高无上的权力，但是，与其科学的、不逊于6的多层次目标管理模式也是密不可分的。这里，有必要作一些简要的介绍。SBA采取了类似企业的管理模式，视小企业为其客户，并把它们的成功作为衡量自身业绩的标准。根据政府绩效结果法(Government Performance Results Act，GPRA)，SBA设计了一套基于业绩计分卡(Performance Scorecard)的多层次目标体系，由执委会(Executive Steering Committee)负责实施，具

23、体包括以下几个层次：1.战略性纲要目标(Strategic Programmatic Goals)：维护小企业的利益、鼓励企业家精神、灾难救助与恢复是SBA的三个战略性纲要目标，它们体现了SBA追求的公共政策目标，每一个战略性纲要目标由若干个战略计划(Strategic Plan)来实施。2.战略管理目标(Strategic Management Goals)：是SBA在各个时期的阶段性目标，目前三个战略管理目标集中于提高SBA运作效率，即SBA的内部改革、向小企业提供面向市场的服务、借助eSBA平台聚焦客户。3.成果目标(Outcome Goals)：反映小企业直接从SBA获益的结果。4.执

24、行目标(Performance Goals)：用于量化成果目标，一般是用多个执行目标评估一个成果目标。SBA的年度预算和执行计划(Budget Request and Performance Plan)为每一个财政年度设定了具体的执行目标及相应的成本预算，并通过业绩与责任报告(the Performance and Accountability Report)总结过去一年执行目标的完成情况。5.业绩指标(Performance Indicators)：度量项目与服务应达到的水平。图1是SBA多层次目标体系的一个简略图，虽然没有全部列出所有的分解目标 ，但其类似企业管理的思路却是一目了然的。通过

25、这一体系，SBA把定性的长期战略规划层层分解为可量化的短期业绩指标，通过这些业绩指标来考核相应的部门或项目，从而使“扶持小企业”从空中楼阁式的理念具体化为切切实实的行动，真正体现了如母亲般的关怀与呵护。适当向小企业倾斜的政府采购制度美国的政府采购制度经过几十年的发展，已经形成了一套非常完整的体系，其中一项非常重要的内容是实现社会政策目标。小企业法也是约束美国政府采购的重要法规，要求政府采购合同小型化，将一定比例的政府采购给予小企业，对10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑小企业并给予价格优惠，幅度最高可达12% 。据统计，在联邦政府每年超过2300亿美元的基本合同和转包合同(prime co

26、ntracts and subcontracts)中，小企业大约获得了1/3的份额。根据公众法(Public Law)95-507和100-507对小企业法的修改，要求每一个联邦政府部门都要设立利用小型与弱势企业办公室(The Office of Small and Disadvantaged Business Utilization，OSDBU)，这是美国政府采购制度中一个非常重要的组织体系，其首要职能是在联邦法律、政策与制度的原则下，确保小企业有机会参与政府采购竞争，并保证获得一定比例的份额，促进小企业参与政府采购的制度化。一般来说，OSDBU以国会制定的目标以及/或者与SBA协商后的目标

27、为最低目标，并且力求成为小企业的顾问，有意识地培育小企业，甚至帮助它们参与其他政府部门采购以及开拓国内与国际市场。具体包括以下几项：(1)增加小企业获得政府采购的份额；(2.通过互联网发布相关信息；(3)联系有可能与政府合作的小企业；(4)与SBA协商分配给小企业的政府采购份额；(5)出版“政府采购机会年度预测”；(6)对小企业参与政府采购的定期总结；(7)参与并监督有关小企业的立法；(8)奖励在促进小企业发展方面成就突出的个人与部门。需要强调的是，OSDBU在各政府部门中并不是一个可有可无的角色，其负责人通常是该政府部门的高层领导，并直接对部门最高领导负责。更为重要的是，该制度设计沿着政府部

28、门多层次的机构设置，渗透到了所有的基层组织，这里以NASA的OSDBU组织架构为例加以说明。NASA负责OSDBU事务的是部长助理(Assistant Administrator)，配备一名采购特别助理(Special Assistant for Procurement)。在NASA下面的每一个部门或分支机构，如太空飞行局(Space Flight)、航空宇宙技术局(Aerospace Technology)等，及每个实验室和技术中心(如Johnson太空中心、喷气推进实验室等)都配备了专门的小企业项目管理员(Small Business Program Manager)。小企业专家(Smal

29、l Business Specialist)和小企业技术顾问(Small Business Technical Advisors)为整个NASA向小企业开放采购竞争提供指导。另外，部长助理还负责了一个少数民族企业资源顾问委员会(Minority Business Resource Advisory Committee)。各政府部门的OSDBU并非各自为政，联邦OSDBU理事会(The Federal OSDBU Directors Interagency Council)是各政府部门就小企业参与政府采购进行交流与合作的一个机构，它由各政府部门OSDBU负责人(或其代表)和其他相关专家组成 。由

30、于SBA、少数民族企业发展局 (Minority Business Development Agency)、政府采购政策办公室(Office of Federal Procurement Policy)等机构也致力于扶持小企业成长，因此，理事会邀请这些机构的负责人和其他相关利益团体一起参加会议。理事会会议一般每个月召开一次，其目标是：(1)确保小企业及时获得政府采购信息，在联邦法律、制度的框架内参与竞标，使小企业参与政府采购制度化，并促进这一制度的不断创新；www.osdbu.gov在发布相关信息方面起到了非常重要的作用；(2)收集有关小企业立法的意见，并提交国会审议；(3)确保所有政府部门O

31、SDBU的负责人及其员工获得足够的信息(包括提供相关培训)，以有效地服务小企业，完成理事会的目标；(4)与各类同业公会(Trade Association)、政府采购合同主要承包商和其他利益团体合作，制定向小企业提供采购机会的方案。灾难救助与其他特别机构或项目一、美国政府的灾难救助系统美国政府的灾难救助系统当然不是专门针对小企业的，但作为弱势群体的重要组成部分，小企业经常成为其援助的对象，而灾难救助也是SBA的主要职责之一 。因此，笔者认为，把灾难救助系统列入美国政府扶持小企业的主要政策措施，并没有丝毫的牵强。为了保证灾后援助的效率，联邦、州和地方政府建立了一套系统性的合作机制，即联邦响应计划

32、(The Federal Response Plan)，它是援助经总统宣布的(Presidential-declared)主要灾害的纲领性文件。斯坦福灾难救助和紧急援助法(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，SDREAA)指定联邦紧急事务部(The Federal Emergency Management Agency, FEMA)为总协调人，由其对每一个受灾地区安排多样性的援助项目，并合理分配各项援助，避免重复性的工作(如灾害评估、环境检查)。按照SDREAA的规定，已经获得援助(包括保险和其他来源)

33、的灾害损失不能再申请联邦灾害援助。根据SDREAA，联邦政府27个部门与机构(包括红十字协会)签订了合作协议支持FRP，主要目的在于，当发生灾害或紧急事件时，提供一个联邦或州政府调动紧急援助或资源的合作机制。在FRP详细列出的紧急援助的措施中，与小企业直接相关的是“尽快恢复原状并减少继发事件可能造成的损失”，具体包括以下几项：(1)为修复或重置受损的建筑物或个人财产提供贷款与担保；(2)承诺修复或重置受损的道路及其他公共设施；(3)为减少进一步继发事件造成的损失而提供的技术援助；(4)危机咨询、税收减免、法律顾问等其他援助。二、其他部门的特别机构或项目除了SBA和OSDBU系统作为美国政府专门

34、服务小企业的机构之外，各政府部门根据需要，也各自设立了服务小企业的机构或项目，这里作一些简单的介绍。1农业部的特别项目。也许是由于行业的特性，美国农业部是除SBA以外设立服务小企业机构或项目最多的政府部门，较有影响的包括：(1)灾难管理协作中心(Disaster Management Interoperability Services，DMIS)：在全美46个州有291个分支机构，随时应付34类紧急事件和提供61种灾害救助，包括因不可控原因引起的农作物减产、牲畜或家禽流感等。(2)商业性贷款担保项目(The Business and Industry (B&I) Guaranteed Loan

35、 Program)：帮助农村企业获得资金以增加就业和刺激农村经济，主要措施是对商业性贷款提供最高达80%的担保，以增强农村金融机构发放贷款的能力。(3)农村商业合作服务中心(Rural Business-Cooperative Service, RBS)：成立于1994年的RBS整合了此前的农业公司服务(Agricultural Cooperative Service)、农业发展管理局(Rural Development Administration)和农业电气化管理局(Rural Electrification Administration)的职能，旨在通过技术援助、研究支持、信息服务帮助农

36、村居民创业以及改善现有企业的经营。(4)中介再贷款项目(the Intermediary Relending Program，IRP)：向农村企业提供资金支持，其实现方式是由RBS向其他金融中介提供贷款，由后者将其发放给最终使用者。(5)农村经济发展贷款(Rural Economic Development Loan)：由农业部下属的农村公用事业服务中心(Rural Utilities Service，RUS)发放的用于电力与电话设备的零息贷款，其指导法律为农村电气化法(Rural Electrifica-tion Act)。2商务部下属的少数民族企业发展局(The Minority Busi

37、ness Development Agency，MBDA)，致力于帮助少数民族地区企业，值得一提的是，相关统计数据精确、有力地证明了设立MBDA的必要性。根据美国人口调查局的统计，少数民族开办的企业在19921997年间增加了41%，但运用商业参与率法(Business Participation Rate，BPR) 的研究表明，其与非少数民族企业仍然存在较大差距以非少数民族人口与其开办的企业数据(公司数量、营业额、雇员数等)同比例地应用于少数民族，则后者开办的企业应该由实际的300万家增加到570万家，营业额应该由0.6万亿美元增加到5.1万亿美元，雇员应该由450万人增加到2820万人。此

38、外，对统计数据的研究还发现，在未来50年内，美国人口净增长的90%来自少数民族，这也充分说明了扶持少数民族企业的重要性。除了农业部和商务部，美国其他政府部门如劳工部、财政部等也都有一些机构或项目专门服务于小企业，或与小企业有关，它们都设计了与SBA类似的多层次的目标体系，这里不再一一赘述。对我国中小企业政策的启示一、对两个问题的深入思考以上初步分析了美国政府扶持小企业的制度设计，在总结其对我国中小企业政策的启示之前，我们还应该思考两个更深层次的问题。1.作为头号经济强国，为什么美国的土壤不仅培育出了许多令对手望而生畏的跨国公司，也繁育出数量众多的充满活力的小企业？美国政府为什么要扶持小企业？为

39、什么要扶持小企业？一般的回答是“保护弱势群体”、“增加就业”、“促进增长”这些当然都是很合理的解释，但“美国梦想”还有更深的含义。许多研究表明，虽然大公司因规模效益具备比小企业更高的效率，但小企业却始终是创新的源泉，它们更具灵活性和进取心，在经济中更具竞争性这才是美国政府扶持小企业的更深层次的基本原理：保护竞争。唯有保护竞争，才能保持资本的高效率，才能鼓励创新。美国现任总统小布什曾说过，政府的职责不是创造财富，而是营造一个能够繁荣企业家精神的大环境。小企业法导言中开宗明义地写道：“美国经济的根基在于自由竞争，惟有通过全面的自由竞争才能释放市场、解除市场禁入以及鼓励创新只有激发小企业全部的潜能，

40、才能够实现上述目标”除了小企业法以外，美国政府还制定了一系列法律来保护竞争，如谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act)、克莱顿法(Clayton Act)、联邦商务法(Federal Trade Commission Act)、罗宾森帕特曼法(Robinson-Patman Act)等，但小企业法更有其特殊性：一些有损竞争的行为并不以非法的形式表现出来，而市场自身也无法有效地抑制这些行为，只好由政府出面加以解决。实际上，OA已和联邦商务委员会(Federal Trade Commission，FTC)、司法部(Department of Justice，DOJ)等机构一起

41、，在保护竞争方面起着非常重要的作用有所不同的是，OA的职能是前摄性的(proactive)，而不是惩罚性的(proscriptive)，即：辨别有损小企业的市场非理性并寻找解决办法，提出帮助小企业的公共政策，确保公共政策能够鼓励竞争而不是增加壁垒。可见，美国政府一系列扶持小企业的制度设计，其初衷并不是以“慈善家”面目出现的“保护弱势群体”，而是以“保护竞争”为出发点的。理解了这一点，也就明白了为什么美国会有数量如此众多、充满活力的小企业。2研究中小企业政策的意义何在？随着我国经济转轨进程不断加快以及市场化程度不断提高，近年来，中小企业发展问题受到了许多学者的关注，这方面的著述、论文屡见不鲜，大

42、部分集中于中小企业融资和多层次资本市场体系建设这两个热点问题，其中有一些也涉及到了政府的角色和作用，但对政府应如何促进中小企业发展作全面深入研究的似不多见，而笔者以为，这恰恰是比前述两个热点更具实际意义的研究，其原因有三个：首先，资金困难确实导致很多中小企业失败，但这并不是唯一的原因。据研究 ，通常中小企业失败的原因还有投资决策失误、定价策略不当、应变能力不够、专业程度不高、客户过于集中、过度追求膨胀、内部管理失效等。因此，中小企业所需要的帮助绝不仅仅限于资金方面。其次，对于为数众多的中小企业来说，需要资金帮助的可能只是一部分，而试图进入资本市场的更是少数，显然，政府中小企业政策的受益面更为广

43、泛，对国民经济的影响也更为深远，研究中小企业政策的实际意义也就不言而喻了。最后，导致中小企业资金困难或者融资困难的诸多因素中，一些不恰当的政府行为也许是“始作甬者”。从这个意义上说，研究政府的中小企业政策有助于缓解后者的资金困难或者融资困难。二、对我国中小企业政策的启示美国政府从各个方面扶持小企业的政策体系，决定了其对我国中小企业政策的启示是多方面的 ：1.正确理解扶持中小企业的真正意义。市场经济的唯一法则是竞争，美国政府扶持小企业发展的初衷再次证明了这一点，因此，不要认为中小企业是“弱势群体”就需要加以扶持，这实际上是没有准确地理解市场经济。当然，在国有企业(特别是大中型国企)长期占据国民经

44、济主导地位的情况下，政府对代表民营资本的许多中小企业加以扶持则是现阶段必须的，就算是对几十年来“偏袒”国有企业的一种补偿吧。不过，由于我国几十年来“大政府、小市场”的劣根性，现实情况可能会更复杂一些，在我国中小企业发展的诸多障碍中，有很多症结在于政府管制本身，从这个意义来说，中小企业作为“弱势群体”倒确实是值得同情的，而现阶段首先要谈的并不是如何扶持中小企业，而是如何不阻碍中小企业发展！2.完善中小企业的法规体系。不难发现，美国政府扶持小企业发展的制度设计、机构设置或政策制定，往往能够找到相应的法律基础。对其他国家小企业立法的研究则发现，无论是以美国为代表的单独立法、以日韩为代表的系统立法，还

45、是以欧洲为代表的分散立法，都有一系列的法律制度 。我国目前有关中小企业的全国性法规只有一部中小企业促进法，还没有出台相应的实施细则，这种立法现状远不能解决中小企业整体重要性与个体弱势的矛盾。因此，建议全国人大成立中小企业委员会，专门负责有关中小企业的配套法规体系建设。3.政府职能转变。近年来，作为疏通中小企业融资障碍的重要措施，担保公司如雨后春笋般地在各地涌现出来，然而我们颇为失望地发现，即便是以财政出资设立的担保公司，也大都是以盈利为目的的，政府身兼“裁判员”与“运动员”的角色冲突并没有得到根本转变，何谈扶持中小企业？政府职能转变也包括加强其服务中小企业的意识，想企业之所想、急企业之所急，减

46、少各种不必要的检查、杜绝各种硬性摊派等，各级人大和纪委应该起到检查督促作用。4.成立专门机构全面服务中小企业。目前我国负责中小企业事务的最高政府部门是发改委下属的中小企业司 ，这样的设置显然与中小企业在国民经济中的作用是极不相称的，司长的地位也远不能与由总统亲自任命的SBA局长之荣耀相提并论。当然，官员等级的高低更反映了其本人及所在部门协调各方处理中小企业事务的能力。建议有关部门研究将中小企业司升格为部级机构、在各地设立分支机构的必要性，以及授权其监督其他政府部门服务中小企业的可行性。比成立专门机构更为重要的是，该机构能否相对独立于政府、能否有效地行使其权限？在我国政府仍然代表国有企业以及几十

47、年来形成的“官官相护”的复杂的人事关系面前，独立性是该部门能否有效运作的“命门”。5.政务公开与网上政府建设。美国政府有相当高的透明度，网络技术给其透明度添加了快速、便捷的注脚 。www.firstgov.gov和美国各政府部门网站都是了解相关政务信息的有效途径，SBA也提出要“通过eSBA建立一个以客户为核心的强大端口、一个真正一站式服务(one-stop)的信息网络”。为小企业和资源合作伙伴提供“无缝隙的、完全的信息与服务”，在SBA的目标体系中，网站的点击数也是一个量化指标。反观我国的政务公开与网上政府建设，基本上还处于探索阶段，就连中央部委的网站，提供的信息量也是相当少的，远远谈不上通

48、过网上政务公开服务中小企业。6.制定多层次的目标体系与相应的考核制度。为避免人浮于事、机构臃肿的政府通病，应该设计一个多层次的目标体系，现阶段该体系应包括两方面内容，一是政府部门服务中小企业的法制建设与机构设置的目标体系，二是政府部门向中小企业提供各种帮助的目标体系。通过这一层层分解的目标体系，政府部门扶持中小企业的长期战略目标细化为可量化的考核体系，并向社会公开，接受监督。7.细化政府采购向中小企业倾斜的实施办法 。近年来我国政府采购金额增长很快 ，1998年全国还只有31亿元，2002年就超过了1000亿元，预计2003年将达到1500亿元(其中中央400亿元，地方1100亿元)，2004

49、年预计可达2000亿元。值得一提的是，政府采购法和中小企业促进法同时在2002年6月29日通过并于2003年1月1日生效，说明国家同时注意到了改革政府采购制度和促进中小企业发展的重要性，这应该不是一个巧合。政府采购法第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。”但是，并没有出台相应的实施细则，比如，怎样才算是倾斜，比例是多少，优惠幅度是多少，等等，这不能不说是一个缺憾。8.加强中小企业的统计与信息收集。2003年，小布什的就业与增长法案刚刚公布，其当年带给纳税人的好处就已经测算出来：9100万人将获得总额超过

50、1000亿美元的税收减免，人均减免1126美元，该测算甚至细化到了各类群体所获得的好处。这与前面我们提到的“统计数据证明了设立MBDA的必要性”如出一辙：准确的数据与信息有利于制定有的放矢的政策，反过来也有利于检验政策实施的效果。我国工业统计长期使用的统计口径是“全部国有及规模以上非国有工业企业 ” 。“规模以上非国有指年产品销售收入在500万元以上的非国有企业”，把销售收入在500万元以下的中小企业(主要是私人企业)排除在统计体系之外，这不仅是一个统计数据是否准确的问题，更是一个所有制的歧视问题。同时，缺乏准确的统计数据，也无法开展有效的中小企业研究。9.构建国家紧急援助系统。2003年上半

51、年，各级政府高度重视SARS疫情，从财政中拨出数额不菲的专款用于防治疫情。但是，我们也由此发现了制度上的落后：是不是每发生一次灾害，财政就要拨出一笔专款呢？这样的话财政岂不是成了“救火员”？实际上，由于天灾人祸种类繁多、国家幅员辽阔，总会在某个时点出现意想不到的事情。中小企业作为弱势群体，其抗风险的能力非常有限，可能在任何一个不可控事件中失去生存能力。因此，构建国家紧急援助系统，不仅是保证国家安全、完善国家公共政策的重要措施，也是扶持中小企业的必要手段。当然，仅仅依靠中小企业管理部门还不足以构建国家紧急援助系统，需要民政部、社保局等相关部门的协作配合才可能完成。10.加强各政府部门的协作。如前所述，除了SBA以外，美国农业部、商务部、劳工部等政府部门也都有扶持小企业的机构或项目，它们之间存在着广泛的合作，而OSDBU理事会和FRP更是各政府部门之间交流与合作的平台或机制。事实上，SBA与其他政府部门常常以谅解备忘录(Memorandum of Understanding，MOU)的形式签署合作协议。我国中小企业政策也应该考虑各政府部门之间以及与非政府机构的协作。