基层国土资源管理的存在问题及其对策

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1、 基层国土资源管理的存在问题及其对策 县级国土资源局是国土资源系统最基层一级行政机构。镇级国土资源所是县国土资源局的派出机构，是国土资源行政管理的最基层单位。基层国土资源管理指的就是县镇国土资源管理工作。 县级国土资源局是一种很年轻的基层行政管理机构,是在县级党政机构改革中，撤销县国土局和县地质矿产局重新组建而成的。撤销的两个局也是在上世纪8年代中期和0年代中后期才成立的行政事业机构。县国土资源局正如其所执行的土地管理法和矿产资源法同样，正在不断完善之中。 在全国国土资源系统开展省级如下国土资源管理体制改革任务基本完毕之时，国土资源部不失时机地出台国土资源部有关进一步开展完善体制、提高素质活动

2、的实行意见,规定在全国国土资源系统全面开展“完善体制、提高素质”活动。笔者在基层国土资源管理岗位工作,是参与该项活动中的一员。为使活动更具针对性和获得实效,现结合工作实际,就目前基层国土资源管理中存在的问题及其对策谈谈本人的见解，与同行商椎。一、目前基层国土资源管理的存在问题及因素 从198年至，在短短的6年时间里，基层国土资源管理系统先后开展了乡镇国土所收编、组建县国土资源局和省级如下国土资源管理体制改革工作,使国土资源管理体制不断完善,管理队伍不断稳定、壮大,管理水平在不断提高。然而，由于受到诸因素的影响和制约,目前基层国土资源管理还存在着不少与职责任务和时代规定不相适应的问题,重要表目前

3、如下几种方面： 1、省级如下国土资源管理体制改革后,县国土资源局与同级政府关系发生微妙变化。这次改革的重要内容之一，就是省级如下国土资源管理机构领导成员的任免,由地方组织部门变为上一级国土资源主管部门党组任免为主，但应征求地方党委意见。因此,国土资源部门领导在工作中坚持原则、多作宣传解释过程中，使容易引起地方党政领导觉得我们的领导干部由于不属她们任免，而对地方政府政令的执行不再象以往那样坚决,或是不歇尽全力为地方办事了。产生这种情形,我们的领导干部在一时半刻中很难解释得清晰。 2、法律法规没有赋予国土资源部门财产处置权和限制人身自由权,使国土资源执法监察工作很难奏效。同样是资源保护,林业部门就

4、有个公安森林分局，具有财产处置权和限制人身自由权的干警的执法工作能产生立竿见影的效果；而国土资源的执法工作则没有上述两权，也没有干警，对国土资源违法行为的解决要通过“漫长”的行政程序。执法不顺利的，最后还得申请法院强制执行。在行政执法程序中,我们只能用文字去规定违法者停止其违法行为,而不能用品体行动去制止。如果违法者不听从我们的制止,违法行为将继续进行,待行政程序完毕，申请法院强制执行时，违法行为所导致的后果往往是十分严重的了。要是法院不受理我们的申请,我们连执法的尊严都会丧失。也由于没有上述两权,国土资源执法工作者对违法行为的取证都十分困难,严重影响了国土资源违法案件的办结率。可是,我们保护

5、的土地、矿产资源是不可再生资源，而林业部门保护的森林资源是可再生资源，相比之下,保护国土资源的盼望目的与法律的支持力度有很大的差距。 3、由于县国土资源主管部门的机构编制属同级人民政府管理,经济欠发达地区的政府难以保障基层国土资源管理必需的工作经费和政策规定的工资福利。 （1)政府无法如数兑现承诺的工作经费。由于县级政府均实行收支两条线,而国土资源部门平常的各项工作经费，涉及大部分不属财政供应的人员经费等则需靠收费按比例返拨给的经费来解决。而有的工作开展后，所需经费虽然政府作了承诺,但往往无法及时或足额兑现;而有些专项工作经费县政府虽已审批,但由于县财政财力有限而无法支付。因经费不到位,不少工

6、作受到影响,国土资源的某些重要的工作也由于经费不贯彻而没法开展。 (2）基层所工作经费无着落,福利无保障。自8年乡镇国土所收编后，县财政就没有核拨基层国土人员行政经费。随着近年清理乱收费工作的开展，基层所的收费只剩余农村居民建房用地的办证工本费一项了,每宗为5元,并全额缴县收费大厅。收编前,由于国土所是镇乡政府的经费创收重要部门，在乡镇政府的各部门中,她的地位十分显赫。而目前则无任何其他项目收费,成为乡镇“七所八站”的最穷困部门。正所谓“穷在路边无人问”，她们的境况可想而知。正由于如此，某些地方县局在经费也不宽裕的状况下，每月给基层所下拨三、五百元作为工作经费。但也有不少地方县局是无措施拨经费

7、给基层所的，基层所的工作经费只能争取本地乡镇政府解决。每月三、五百元的工作经费在实际中是难以解决一种基层所平常工作经费开支的。工作经费局限性,如何能做到不折不扣地开展国土资源管理工作呢？总不能把工资都贴进去吧？其实已有人这样做的了。而在去年实行的对在职人员发给岗位补贴,且不管数额多少，按文献规定基层所属行政管理的工作人员应由县财政局供应,但欠发达地方财政却以资金局限性而没有核拨她们的补贴。某些县局在万般无奈的状况下，自筹资金给她们发放了该项补贴。该项经费还要发放下去，且原则还也许增大，作为县局不知能否撑得下去。 4、基层所工作人员行政编制没法贯彻，县级国土资源局呈现“一局两制”。1年乡镇国土所

8、收编之时,组织人事部门对不是公务员身份的行政干部一般不予收编，收编后她们的公务员身份不变。因此，收编的基层所人员绝大部分是已通过渡到公务员的行政人员。而事实上,当时的收编工作是没有专项编制的,某些地方在收编中借用了乡镇政府机关行政编制,在县级党政机构改革过程中，只能归还给镇府机关。县编办只有增长事业编制解决基层国土所工作人员编制问题,而下发有关重新核定国土资源所事业编制等有关问题的告知。此时此刻,基层所的同志们疑惑了:我们怎么变成了事业编制人员呢？学习了公务员法后，不少同志常常问:我们究竟是什么身份的人呢？个别同志还产生归队当镇干部,做个百分百的公务员的想法。正由于没有行政编制，不少地方的收编

9、工作只能把事业干部乃至是工人身份的人员收编到国土所内，导致了县局机关使用行政编制，而其派出机构的工作人员则使用事业编制的“一局两制”局面;更为甚者,有的地方政府因经济困难，只给自筹经费的事业编制,而这些地方县国土局的经费连应付局机关运作都吃紧，哪里顾及得基层所呢。因此，乡镇所收编工作至今尚未完毕。 5、职责不明确，基层所人员难以成为专职国土资源管理工作者。时下基层所难就难在解决同本地政府的关系。县级党政机构改革后,编制部门始终没有明确基层国土资源所的工作职责，还是沿用199年编委发文规定的8项职责,加上矿产资源管理任务。在工作中，始终配合乡镇政府的中心工作,听从乡镇领导的调遣。某些干部较少的乡

10、镇，还将基层所的工作人员安排驻村,负责一种或几种村的各项农村工作,有的乡镇还将几种工作人员分别派驻几种村驻村。虽然职责规定只是“承办乡镇交办的其她事项”,然而,身在政府办公场合办公,又为了能象镇干部同样享有镇府的福利待遇，那怕一百几十元。不服从分派吧,寄人篱下，水电等费用如何支付？微薄的下乡补贴也分文无收，上级局又没下拨出勤补贴。果真是这样，在福利待遇方面,基层所工作人员成了上管不到下又不管的“阿二仔”。在这种状况下,又能有多少时间从事国土资源管理工作呢?直至月,省编办才下发有关进一步明确乡镇国土资源管理所职责范畴的告知（粤机编办49号)，文献虽然没有明确规定要承办乡镇领导交办的工作，但在乡镇

11、政府机关办公，享有着乡镇政府的福利待遇,乡镇领导交办的工作做还是不做？不做行吗？ 6、局机关股室、基层所不少人员素质偏低。县国土资源局建立时间不长,但发展得不久,从成立国土局时的几人,不届时间,增长至目前130多人。但始终以来，配备人员都是选调为主，部分是大中专生分派，却从未向社会进行公开招聘录取。而国土局始终是县经济较好的部门，令社会不少人向往。因此，调进来的大部分是“有靠山有关系”的人员。这些人员不少是文化相对偏低又无专业技术，素质普遍不高。而这些人自觉得有优越感，平时又不注意学习钻研业务，无论是思想理论水平还是业务素质提高不快。998年乡镇所收编,虽明确身份、年龄和文化素质，但那时的乡镇

12、领导会把镇里的业务骨干给你吗?那批人年龄虽然轻，但素质还是高不到哪里去。加上近年乡镇工作件件都是同黄牌红牌挂钩，学风又不那么好，收编虽然近十年了，但这支队伍的素质还是达不到国土资源工作的现实规定。素质偏低,随之必然浮现工作质量效率低,工作纪律、工作作风差的状况，这是县级国土资源队伍在普遍存在的问题。二、目前基层国土资源管理的对策 党的十六届五中全会强调必须加强和谐社会建设，国家非常注重国土资源管理,把节省资源列为基本国策，用土地政策作为经济发展的宏观调控手段;国务院近期相继下发了国务院有关深化改革严格土地管理的决定和国务院有关全面整顿和规范矿产资源开发秩序的告知。不少县(市）土地管理和矿产资源

13、管理的任务相称繁重。上述存在问题与时代赋予国土资源管理部门的使命是不相适应的。如不把存在问题解决好，我们将会无法完毕党和人民交给我们国土资源管理的神圣职责。 全国国土资源系统正在进一步开展完善体制提高素质活动。这个活动进行得非常及时，正是针对国土资源管理体制改革中遇到的矛盾和问题而进行的。我们必须高度注重,统一思想，迅速动员部署，在全系统内进一步开展完善体制提高素质活动。通过开展活动,使基层国土资源的管理体制更加完善,干部队伍素质得以提高。活动中，在按照上级主管部门的规定进行的基本上,突出抓好如下几项工作： 1、积极争取地方人民政府的注重和支持，建立加强国土资源管理的工作机制。 地方政府的注重

14、和支持，是做好国土资源管理工作的核心所在。国土资源主管部门领导应加强与地方政府领导的沟通协调工作，争取建立国土资源管理的政府工作机制。 （1)建立国土资源管理的政府岗位目的考核制度。土地管理法、矿产资源法都明确规定地方各级人民政府在保护和开发土地、矿产资源管理工作的责任，党中央、国务院非常注重国土资源管理工作，在地方人民政府贯彻贯彻国务院有关深化改革严格土地管理的决定和国务院有关全面整顿和规范矿产资源开发秩序的告知过程中,国土资源主管部门应大力宣传国土资源法律法规,积极争取地方政府的注重支持，协助地方政府建立加强国土资源管理的工作机制,把国土资源管理的指标列入政府岗位目的责任制的考核内容，像现

15、时的计生、殡改和新型农村合伙医疗工作同样，作为基层政府的重要工作来抓。考核指标要把国土资源的重要工作内容细化、量化，考核措施要严格,份量要重,最佳建立国土资源管理专项考核制度，使国土资源管理工作成效的优劣直接与基层政府年度工作成效挂钩。 (2）协调联动，建立国土资源管理的联合执法机制。要林业部门那样建立公安分局,配备干警参与国土资源的保护,在目前也许还是种奢望。我们必须面对现实，谋求提高行业执法效能的良方。土地违法案件的查处,国土资源部门解决不了的,还需申请人民法院强制执行,状况严重构成犯罪的，还要移送司法机关解决;矿产资源违法案件,一种违法行为将触犯国土资源、林业、环保、水利、安监、工商和公

16、安等多种部门的法律法规。这些部门都可以根据部门法律法规履行职责，对该违法行为予以查处。但现实工作中都不易看到对一种矿产资源违法行为被多种部门单位“数法并处”的情形。固然这其中除部门配合不够协调外，也许尚有多种因素制约。这就需要本地政府建立一种联合执法机制。这个机制将协调和约束各部门认真履行法律赋予的职责，重拳打击，数法并处。在执法过程中,还可发挥各个部门的特长,取长补短,执法工作将会收到事半功倍的效果。 （3）健全国土资源管理工作是财政供应制度。国务院有关做好省级如下国土资源管理体制改革有关问题的告知（国发12号）明确规定“市(州、盟)、县(市、旗)国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其

17、机构编制仍由同级人民政府管理”。这就表白国土资源管理的工作经费,工作人员的工资福利应由地方财政核拨。况且现时的行政收费已经实行收支两条线，地方财政部门应当严格执行有关法律法规政策的规定，而不能因某些因素不予兑现政策或打折扣。然而,现实中则不也许这样顺利，这就需要我们国土资源部门领导去多争取。问题严重的还需上级国土资源主管部门的领导下来与地方政府领导协调,争取地方政府关怀和支持基层国土资源工作。同步,要争取地方财政把基层所办公场合的建设和必要办公设备的配备列入筹划，分步实行,为国土资源管理工作发明良好的工作环境。 2、加强队伍建设，建立国土资源管理岗位危机机制。 将危机机制赋予每个国土资源工作人

18、员，以对其增长心理压力，使其变压力为动力，加强学习，敢于实践，提高自身素质,规范行政行为。 (1）加强培训学习,建立考核末位裁减制。制定国土资源工作人员的学习培训筹划，争取集中授课与分散自学相结合的学习形式，定期进行考试。对考试不及格者采用待岗补习,取消出勤补贴,待其补考合格再行上岗工作;对多次考试仍不合格的，降级使用；如多次考试都不及格且排列在末位的，予以解雇或下岗解决。 （2)认真贯彻年度考核制度，实事求是地对工作人员作出评价。对国家机关,事业单位工作人员的年度考核已经制度化，这是对工作人员一年工作体现的综合评估。我们必须充足发挥该项制度的考核功能,调动工作人员的工作积极性，加大对她们依法

19、行政、优质服务的约束力，提高她们的工作成效,奖勤罚懒。在年度考核工作中,坚决纠正和避免形式主义和走过场的现象,严格执行各项考核原则，实事求是地对工作人员作出评价。评价中，基本称职的就是基本称职，不称职的就是不称职。持续两年不称职的，根据公务员法予以解雇,使年度考核制度成为一种危机机制,约束每个国土资源工作人员。 ()加强监督检查，建立国土资源工作错案追究制。为了严格执行国土资源的法律法规及有关的政策，规范国土资源管理工作人员的行为，改善机关工作作风,提高办事效率,给人民群众予以优质服务,国土资源主管部门必须建立健全监督制度，对工作人员的公务活动实行监督,并多方听取服务对象的反映。对因工作作风问

20、题常受到群众投诉的,监督人员应及时对被投诉者予以教育;对工作中导致过错的,必须根据有关规定对过错行为人予以过错责任追究。同步，在检查监督过程中，发现工作人员浮现行政不作为或乱作为的现象,必须根据行政许可法对行为人作出相应解决,构成犯罪的，还应依法追究刑事责任。 3、国土资源部门想方设法壮大经济实力,建立国土资源系统工作保障机制。 没有经济实力就没有工作活力。任何工作的开展都需要一种最低的工作成本作保障。欠发达地方的政府经济运作自身就十分困难。因此，一般状况下,作为部门靠政府（财政)解决平常工作经费是比较困难的，更不用说拨款建基层国土资源所办公大楼等。为了使国土资源管理工作不因地区经济差别而相差

21、过大,就很有必要建立国土资源系统工作保障机制，保障经济欠发达地区国土资源管理工作得以正常开展。 （1）基层国土资源主管部门要运用行业优势，想方设法壮大经济实力,保证工作正常开展。诚然，经济欠发达地区的国土资源主管部门在正常的业务工作收益中,能保证局机关正常运作已是很不错的了,特别是那些土地和矿产资源都不是优势的地区。然而,充足发挥行业优势,想方设法，在土地、矿业、测绘管理工作中还是可以依法找到经济创收项目的，且不管每个项目与否能得到可观收益,只求细水长流,集腋成裘。在经济开支筹划中,应尽量向基层所倾斜，保证基层国土资源工作正常开展。由于欠发达地方的基层工作环境普遍较差，经济境况更不好。我们不能

22、让基层所的同志拿吃饭养家的钱用到工作中去。在这基本上,发明条件,有筹划地分步实行建设基层所办公楼，配备必需的办公设备，为基层所的工作发明环境条件。 （)上级国土资源主管部门应多关怀支持基层工作,为基层国土资源管理发明良好的工作环境。省如下国土资源管理体制改革，拉近了基层国土资源主管部门同省市主管部门的距离，给基层工作者带来一种归属感。然而，发达地区和经济欠发达地区的差距始终是存在的,国土资源管理效果却不容许因经济差别而产生差距。可是，在工作事倍功半、执法成本不小于违法成本的欠发达地区的国土资源管理工作,要做到管理效果同发达地区相差无几,的确是件不容易的事。管理工作的主观因素工作人员素质的提高,

23、通过努力是可以达到的，但其客观因素工作的环境和条件,是不以欠发达地区工作人员的意志转移的。对于基层所之间,一种县有差别，一种市更有差别，一种省的差别更大。这就需要国土资源的上级主管部门多理解基层,多关怀支持基层，为基层解决独立开展国土资源工作所必需的条件和环境:独立的办公场合、现代的办公设备、工作用车、保证正常运作的工作经费等。这些事情,欠发达地区的县级国土资源主管部门三、五年内都不易解决,市级主管部门要协助解决也有个过程，只有省、市、县国土资源主管部门共同努力，建立一种基层国土资源管理工作的保障机制,最大限度地变化基层国土资源工作环境，排除工作障碍,充足发挥基层国土资源工作者的主观能动性,不

24、断提高国土资源管理工作效率，尽快使基层国土资源管理的工作水平与时代赋予我们国土资源管理职责相适应,推动国土资源管理工作上新水平,为建设和谐社会提供优质服务和资源保障。 、积极争取上级党委、政府的注重支持，为基层国土资源管理机构下达专项行政编制。从现时国土资源管理部门的职责任务和形势的规定来看，国土资源系统应当使用行政编制。1998年乡镇国土所收编时，机构编制部门下达的文献中就有“国土所原则上使用行政编制”的规定。然而,由于当时上级机构编制部门没有给收编工作下达专项行政编制,因此,基层国土所只能暂定使用事业编制。这不单是波及到收编后的队伍建设问题,还将波及工作经费、工资福利的供应问题。要较好地解决这些问题，使国土资源管理体制与时代规定相适应,就需要我们积极争取上级党委、政府的注重和支持，为基层国土资源管理机构下达专项行政编制。