我国纳税评估存在的问题及对策研究毕业论文设计

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1、哈尔滨理工大学学士学位论文哈尔滨理工大学毕业设计 题 目：我国纳税评估存在的问题及对策研究 院 、 系： 经济学院 会计系 姓 名： XXX 指导教师： XXX 系 主 任： XXX III我国纳税评估存在的问题及对策研究摘 要随着我国税收事业的不断发展，税收管理方法也在不断地创新和完善。纳税评估作为一种国际上通行的税收征管制度，在我国得到逐步的应用和推广。自1999年以来，从正式提出纳税评估这一概念到制定实施各项纳税评估工作制度，从单一试点到成为税源管理工作的重要组成部分，我国的纳税评估在理论和实践上都迈出了一大步，成为有效的新型税收管理方式。但是我国的纳税评估起步较晚，加之我国税收征管现代

2、化程度相对较低、纳税人税收遵从意识不高，使纳税评估工作仍然存在许多问题。这些问题的存在阻碍了纳税评估的发展，影响到纳税评估效用的充分体现。本文在对纳税评估的一般问题做出阐述的基础上，介绍了纳税评估的概念、定位、特征和作用。对国外的纳税评估情况做出分析，列举了美国、新加坡、澳大利亚等国家在纳税评估方面的发展。并对国内纳税评估发展实践中存在的问题进行了剖析，提出了完善我国纳税评估的对策，包括健全纳税评估的法律机制，确立纳税评估的法律地位；建立科学合理的纳税评估指标体系；设立专门的纳税评估组织机构；拓展纳税评估数据的采集渠道，集合完整有效的基础数据在内的四个方面。总之，纳税评估是我国提高税收征管水平

3、的必要选择、必经之路，我们应该坚定不移地坚持开展这项工作并予以优化、完善。相信通过不断的探索和实践，我国的纳税评估工作一定会发挥它越来越重要的作用，使我国的税收征管工作迈上一个新的台阶。关键词纳税评估；税收管理；指标体系Research on the Problems in the Current Tax Evaluation and Counter-measures in ChinaAbstract With the continuous development of tax, tax management method is in a constant innovation and per

4、fection. Tax evaluation, as an international tax assessment on the tax collection and management system, is gradually of application and promotion. Since 1999, from officially proposed tax assessment is a concept to the implementation of the tax assessment system, from a single pilot to become tax m

5、anagement is an important part of the work, our tax assessment both in theoretical and practical, becomes effective new revenue management mode. But Chinas tax evaluation started late, together with our tax collection and management modernization degree relatively low, taxpayers tax compliance aware

6、ness is not high; so tax assessment work still exists many problems. These problems hindered the development of tax evaluation, and effected utility to tax evaluation. This passage, based on the general problems of tax evaluation, introduced the concept, positioning, features and functions of tax ev

7、aluation. This article introduced the situation with tax evaluation, and enumerated the United States, Singapore, Australia and other countries in the development of tax evaluation. And the domestic tax evaluation development practice problems are analyzed, it puts forward the countermeasures to imp

8、rove our tax evaluation, It included the following four aspects: perfecting a perfect legal mechanism of tax evaluation, establishing the legal status of tax evaluation; establishing a scientific and reasonable evaluation index system of tax; establishing a special tax evaluation organization and ex

9、panding basic data which is complete and effective. In a word, tax evaluation is necessary to improve the level of tax collection, we should firmly adhere to carry out the work , optimize and perfect it. Through continuous exploration and practice, we believe our tax evaluation work will play more i

10、mportant role in it, the tax collection and management will work in a new step.Key words tax tvaluation；tax administration；indexes system哈尔滨理工大学学士学位论文目 录摘要IAbstractII第1章 绪论11.1 研究纳税评估的意义11.1.1优化和谐公平的税收环境11.1.2促进税收管理模式与国际接轨21.1.3降低税收成本和提高征管效率21.2 纳税评估的对象和方法31.2.1纳税评估的主体和对象31.2.2纳税评估的工作方法和流程4第2章 我国纳税评

11、估的现状及存在的问题52.1 我国纳税评估的发展现状52.2 我国纳税评估存在的问题52.2.1纳税评估的法律依据不足52.2.2纳税评估指标体系不健全82.2.3计算机应用技术运用较少82.2.4纳税评估组织机构不完善9第3章 纳税评估的国际经验借鉴113.1 国外纳税评估的发展现状113.1.1新加坡的纳税评估113.1.2美国的纳税评估113.1.3澳大利亚的纳税评估123.2 国外纳税评估对我们的启示133.2.1 以先进的信息化手段作为技术支持133.2.2 指标体系建立和信息采集方式比较成熟133.2.3纳税评估法律制度建设完善143.2.4设有专门的组织机构14第4章 完善我国纳

12、税评估的对策154.1 健全纳税评估的法律机制154.1.1加强纳税评估立法154.1.2建立纳税评估制约监督机制154.2 完善纳税评估指标体系164.2.1完善评估指标164.2.2完善预警指标1733- -4.3 加强现代化信息技术的发展174.3.1加强征管软件之间数据的共享174.3.2拓展信息收集渠道184.4 尽快设立专门负责纳税评估的部门194.5 培养纳税评估专业人才19结论21致谢22参考文献23附录A25附录B30第1章 绪论1.1 研究纳税评估的意义近年来，我国的税收事业发展迅速，税收收入实现了持续高速增长。税收连续保持较高的增长率，一方面是决定于社会经济的发展，另一个

13、重要原因就是征管工作的加强和征管水平的提高。据国家税务总局分析报告显示，我国的税收综合征收率，已由2005年的50%左右提高到2008年的70%，这是一个很大的进步。但相对来说，我国的税收征管水平还存在着较大的提升空间，税收执法形势仍然严峻。据专家估测，中国约有50%的国有企业、60%的乡镇企业、80%的私营企业、95%的个人存在程度不同的偷税行为，在15000亿美元的世界隐形经济中，中国占了1/10即1500亿美元，占全国GDP的15%，其中偷漏税就占了相当的一部分。纳税评估是精细化、科学化税收管理方式的重要组成部分。纳税评估在提高纳税人的纳税法制意识，降低税收风险，强化税源管理方面具有显著

14、的优势。经过若干年的实践探索，纳税评估的作用得到初步的验证，纳税评估工作越来越被各方所关注和重视。对其进行系统的研究，既能够完善税收理论体系，又可以丰富实践经验，为推动纳税评估事业发展做出贡献，是件很有意义的事情。1.1.1优化和谐公平的税收环境党的十七大提出科学发展、社会和谐、改善民生的战略部署。在中央这一部署的指导下，国家税务总局对各级税收机关也提出了一系列服务于民生的工作要求，包括建设服务型政府，创新纳税服务内容和手段，减轻纳税人负担等。纳税评估是降低税收成本、提高工作效率的有效管理方法，也是解决非对抗性矛盾的有效途径。实施纳税评估，是建立完善的纳税信用体系，培育公平、公正的经济竞争环境

15、的重要措施。目前税收征管的现状是，征管力量还有待加强，纳税人的纳税遵从度还比较低，税收征收很难做到应收尽收。税务人员和其他资源的配备还不能完全满足税收管理目标的需要，一些企业趁机钻空子，出现偷逃税款的情况。还有部分企业因财务力量不足、政策掌握滞后等原因，致使税款的计算、缴纳不准确，也造成国家税款的流失。这些管理因素造成的税款流失一方面造成国家财税收入的损失，另一方面形成了对社会经济发展和公平竞争秩序的不良影响，损害了合法纳税人的纳税积极性1。纳税评估工作能够加强税源管理，使税务机关对纳税人纳税情况达到全面、动态的监控，更大范围地实施税收征管的有效管理。发展纳税评估，将使税务机关的管理质量和管理

16、水平得到提高，解决了管理上顾此失彼的问题，防止出现“漏网之鱼”。1.1.2促进税收管理模式与国际接轨纳税评估是国际通行的一种税收管理方法，在我国实行纳税评估有利于我们和国际社会接轨。近年来，经济全球化进程加快，我国在财务核算、经济管理领域都在逐步向国际化发展，财经政策、法律、法规的制定和应用都兼顾到国际通用准则这一因素。作为国家经济管理的重要内容，税收的管理方式和管理手段也要体现先进性和适应经济发展国际化的需要。根据新华社的有关报道，第一宗被外国提起反倾销诉讼的案件，涉及的诉讼调查很多是针对企业的财务及纳税情况展开的，在外方税务总署、海关的财务核查过程中，企业财务核算真实有效，企业在经营过程中

17、依法纳税的结论对企业最终取得胜诉起到很大作用。所以，在社会经济日趋法制化、国际化的今天，有效的税收管理也是企业规模化发展的助力剂。但是税收征管如果不是通过先进和科学的管理手段来实现，只是单纯依靠人力资源的大量投入，远远达不到理想的管理效果，也跟不上国际税收的发展趋势。纳税评估这种管理模式在国外已有几十年的发展历史，积累了丰富的经验，是一些发达国家重要的税收管理手段。有鉴于此，纳税评估在我国真正有效地推行起来，将使我国的税收征管方式与国际社会税收征管发展更同步，可为我们的企业走出去和外资企业走进来创造一个更国际化的管理环境2。1.1.3降低税收成本和提高征管效率纳税评估在节约税收成本，提高管理效

18、能方面具有较大优势，与其他管理方式相比，真正运行起来的纳税评估具有海量的信息处理能力，并且通过指标设立，模型构建，筛选出的评估对象准确率高，针对性强，避免了“拉网式”的检查造成的资源浪费。2004年的中国税务年鉴中列举了2003年的检查率，在2003年，全国税务稽查队伍检查率为5.5%,从理论上推断一个纳税人被检查到需要等至少18年，这显然是不符合当前税收征管的实际需要的。即使这样，税收检查所投入的稽查力量也是非常庞大的。纳税评估的工作方式是使纳税异常情况通过审核、分析的方式被筛查出来，然后依据分析结论区别采取不同的征管措施，这样能合理地利用管理和稽查手段来促进征管的发展，有效地提高征管效率。

19、纳税评估对内服务于税务稽查、税收征收，为这征收和稽查部门的工作提供有效信息。对外服务于纳税人，将服务与管理相结合，柔性执法，较好地避免了税企矛盾的产生3。纳税人自行补税的方式节省了税务机关做出相关税务处理的时间，简化了执行步骤，降低了税款入库的难度，使纳税行为在更直接的环节内完成。纳税评估有效地提升了征管水平，使征管能力得到加强，成为税收收入增长的新途径。根据国家税务总局2006年的税收分析报告，2006年通过开展税收分析和评估检查增加收入200亿元以上。虽然纳税评估在理论上具有较强的技术优势和处理功能，但是毕竟纳税评估进入我国的时间较短，我们在计算机应用、信息采集等方面都不能满足评估数据处理

20、的需要；税收法制意识远没有深入人心，纳税申报资料的真实性和完整性都得不到保证；纳税评估的法制建设和组织机构设立还不完善，这些都是实践中亟待解决的问题。1.2 纳税评估的对象和方法纳税评估进入我国税收实践，由于时间短，相关理论知识欠缺，纳税评估实践经验及制度建设尚有待提高。对纳税评估概念虽有认识，但尚很浮浅。各种说法和界定均属仁者见仁，智者见智，总体看，国家文件的界定还是比较科学和严谨的。2005年发布的纳税评估管理办法规定，“纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行

21、为。”1.2.1纳税评估的主体和对象1.2.1.1纳税评估的主体 纳税评估的主体是税务机关纳税评估的具体实施主体是基层税源管理部门和税收管理员。纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责，重点税源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。关于这一点,在我国的税收管理员制度中也有明确,管理员的职责之一即对分管纳税人开展纳税评估，综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估分析对象；对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出初步判断；根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理建议4。上述纳税评估的具体介绍，清楚地告诉我们

22、纳税评估的主体必定是税务机关。1.2.1.2纳税评估的对象 纳税评估的对象是纳税人和扣缴义务人的申报情况。纳税评估对象包括税务机关负责管理的所有纳税人和其应纳的所有税种。纳税评估不是针对特定纳税人或特定事项展开的，它是将纳税人和扣缴义务人报送的纳税申报资料、代扣代缴税款报告以及所掌握的相关涉税信息作为评估的基础数据。纳税评估所指的申报资料不仅是定期、按时的税种申报资料，也涵盖了企业财务核算、涉税审批、发票使用、生产经营等多方面的涉税资料5。1.2.2纳税评估的工作方法和流程1.2.2.1纳税评估的工作方法纳税评估的工作方法是进行数据信息对比。纳税评估是利用评估指标体系、预警值对纳税人、扣缴义务

23、人的各种涉税信息进行比较和分析，是对申报情况的真实性和准确性进行判断。税务机关利用一定的程序和方法，对所采集数据进行信息对比，对纳税人是否按规定履行纳税义务、纳税金额是否居于合理的区间做出统计和分析。1.2.2.2纳税评估的工作流程 纳税评估有完整、严密的工作流程。在目前的征管实践中，纳税评估一般有确定对象、评估分析、询问核实、评定处理、管理建议五个步骤。经过确定对象，将涉税信息进行对比分析后，针对不同的结论会采取进一步征管措施。纳税评估是把发现问题和解决问题的功能结合在一起的管理手段。纳税评估并不仅限于数据采集和比对，对评估分析出现疑点的纳税人，采取约谈、举证、调查、移交等措施。第2章 我国

24、纳税评估的现状及存在的问题2.1 我国纳税评估的发展现状纳税评估是一项国际通行的管理制度，大部分国家都已建立纳税评估体系和税收评估模型。相对而言，我国的纳税评估工作起步较晚，总体来讲至今还仍处于探索阶段。上世纪末以来，我国各级税务机关借鉴发达国家有益经验，开始了对纳税评估的积极探索。1998年，国家税务总局发布外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法，首次定义并引入了一种新的管理方式审核评税，这是我国纳税评估工作的萌芽。1999年，青岛市国家税务局通过试点正式提出了纳税评估的概念，标志着我国纳税评估工作的正式开始。随后纳税评估在一些省市开始试行，取得了一些成效，主要表现为把纳税人大

25、量的一般性申报问题解决在日常税收管理过程中，促进了纳税人的真实申报，但与国外一些发达国家相比，与我国税收征管改革要求对照，尚有较大差距。随着纳税评估工作在我国不断探讨和深入，国家税务总局陆续颁布了关于纳税评估工作的指导性文件。2001年底，国家税务总局印发了商贸企业增值税纳税评估办法，把纳税评估这一全新管理方式和手段推向了全国。2002年4月2日，总局出台了成品油零售加油站增值税征收管理办法，直到此时，各级税务机关才结合各地的实际情况制定具体纳税评估实施办法并进行实践。但是，实际工作中存在着纳税评估范围过窄、配套措施跟不上等问题。在借鉴国际上成功作法，总结各地经验的基础上，国家税务总局于200

26、5年3月下发了纳税评估管理办法(试行)。它是税收工作的时代性进步，是税收征管工作一次质的飞跃，它标志着内部基础性制度纳税评估在我国税收征管工作中的确立，标志着评估工作从此走上规范化、制度化的轨道。目前，全国各级税务机关结合当地的实际情况，正在积极贯彻执行此纳税评估管理办法(试行)并取得了明显实效。但我国的评估工作仍存在诸多不足，需要不断改进和完善6。2.2 我国纳税评估出现的问题2.2.1纳税评估的法律依据不足到目前为止，对纳税评估工作做出相关规定的文件及政策的最高法律定位是部门规章，立法层次不高。针对纳税评估制定的文件屈指可数，比较全面的只有纳税评估管理办法（试行）一部，但也仅是“办法”而已

27、，还没有上升到法律的高度。其他的多是单一税种或单一行业的一些规定，这些规定在各地实行时又由于生产经营情况不同，文件与企业经营实际脱轨等原因，无法完成文件的指导精神或根本实行不了7。在中华人民共和国税收征收管理法中没有对纳税评估的具体规定，现有的法律法规中也没有明确在纳税评估问题上税务机关与纳税人之间的权利义务关系。纳税评估的指导性文件纳税评估管理办法（试行）对纳税评估做出的规定和界定也只是框架性的，而且文件制定时间较早，无法完整地涵盖近几年纳税评估工作的发展中扩充的丰富内容。纳税评估的执行过程存在法律依据不足，具体做法与现行法律制度规定不相符合现象。比如，纳税评估约谈、实地核查的内容与税务检查

28、内容基本一致。纳税评估管理办法（试行）规定纳税评估可以执行检查账薄资料、了解情况、实地核实等项工作。而在征管法中规定相关内容是税务检查的内容，征管法比纳税评估管理办法（试行）法律位阶高，法律效力更强，征管法并未明确规定纳税评估的检查职能，而纳税评估又在执行税收检查的工作内容，这样是否存在执法越位令纳税人质疑。在纳税人自行补税的问题上，通常对需要补正申报、补缴税款的纳税人并不进行罚款处理，这与征管法等税收法律法规所做出的规定不一致。对一般性纳税问题的处理，在纳税评估管理办法（试行）中做了这样的规定，“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、

29、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。”明确了不具有偷税等违法嫌疑的计算错误或政策理解偏差导致的纳税问题是由纳税人自行改正的。自行改正的环节中，基于纳税人“经纪人”的特性，纳税人不想损害自己的经济利益，不可能做出罚款的处理。而且，纳税人也不具备罚款这一执法职能这一职能只可能由行政执法机关作为主体来完成。所以，经纳税人自行改正的纳税问题不涉及罚款。而征管法第六十九条规定“扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追

30、缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款50%以上3倍以下的罚款。”这里的罚款规定就和纳税评估的处理要求出现了不同。国家税务总局在相关文件里对纳税评估环节的处罚问题做了这样的规定，“经纳税评估、约谈辅导和调查核实所确定的问题，包括催报催缴、补正申报补缴税款、调整账目、限期改正、加收滞纳金等，按照有关规定处理。涉及处罚的，按照征管法及其实施细则有关规定进行处罚；涉嫌偷逃骗抗等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。”虽然该文件解决了纳税评估过程中处罚的执行问题，但是具体规范纳税评估的部门规章和征管法之间的不一致仍然存在。纳税评估关于移交问题的法律规定不统一，不明确。纳税评估管理办

31、法（试行）规定“发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。”但是对移交的标准和方式没有明确。在2005年制定的税收管理员制度（试行）中，第十七条规定“税收管理员发现所管纳税人有下列行为，应提出工作建议并由所在税源管理部门移交税务稽查部门处理：涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税抗税以及其他需要立案查处的税收违法行为的；涉嫌增值税专用发票和其他发票违法犯罪行为的；需要进行全面系统的税务检查的。”在国家税务局纳税评估工作规程（该规程适用于国税机关管辖范围内各税种的纳税评估）中规定了在纳税评估过程中应移交稽查部门的情况：明显存在

32、虚开或接受虚开发票现象的；纳税人拒绝评估人员实地核查，或者以各种方式阻挠、刁难评估人员核查的；纳税人主动选择以自查申报代替约谈说明后，未能在规定期限内自查补税且未向税务机关说明正当理由的，以及自查补税结果与税务机关的评估结果差距较大且不能说明正当理由的；纳税评估过程中发现纳税人涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗税行为；在一个年度内，发现评估对象在以前纳税评估时已被发现并得以纠正的问题再次发生的。出现这些行为之一，应由评估人员制作纳税评估拟办意见书，并注明“转稽查部门进一步检查”的意见，然后向稽查部门移交8。可以看出，关于纳税评估应移交稽查部门的规定并不是统一和规范的，涉及的移交范围和移交人员、移交过程

33、没有一个统一的标准。各地税务机关制定的纳税评估工作规程更是对移交有各不相同的规定。这使得纳税评估过程中难以分辨到底哪些案件需要移交，哪些需要在纳税评估环节处理。另外，纳税人是否属于偷税，应从稽查的角度来判别和确定。现在由评估部门自行确定偷税案件，存在的问题一是评估部门对偷税的认定权力缺少法律依据。二是纳税评估部门因此可能承担不必要的管理责任。依据纳税评估管理办法（试行）做出的纳税评估处理，使大多数纳税人的少缴税款行为只需补缴税款、滞纳金，而不必承担其他责任。这样的处理结果是依据纳税评估部门的决定而做出的，如果评估部门界定偷税行为的决定有误，管理部门将为此承担管理责任，并且偷税行为可能因此得到姑

34、息。这种具体工作行走在法律边缘，相关规章与现行法律规定没有衔接好的问题也会使管理部门和管理员的责任风险加大，某些情况下可能存在隐性的过错责任。纳税评估的法律规定与新的税收法律法规没有搞好衔接，政策相对滞后，使得纳税评估的法律依据不充分。在纳税评估管理办法（试行）中规定了内资企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税评估分析指标及其使用方法，这些指标被应用于原内资企业所得税和外商投资企业和外国企业所得税的评估工作。但在2007年3月16日我国通过并公布了中华人民共和国企业所得税法，并于2008年1月1日开始施行。中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法和中华人民共和国企业所得税暂行条例已同时废

35、止。这两部税收法律法规的废止意味着纳税评估管理办法（试行）中所得税类指标对应的相关税种已不存在。两税合一，新的企业所得税开始执行后，纳税评估管理办法（试行）中所得税类的评估指标已不适用于新企业所得税的评估，但又没有出台新政策来规范企业所得税评估指标。这种局面不但使纳税评估工作过程中缺少规范的指标操作系统，也使相应评估过程的政策、法律依据明显不足。2.2.2纳税评估指标体系不健全截止目前，我国纳税评估的指标和预警值还都是各地分别组织确定，完善的评估指标体系还没有完善地建立起来。国家税务总局确定的评估指标和预警值非常有限，而且仅限于增值税单一税种和商贸、加油站等单一行业。并且由于指标设计少，针对性

36、不强，实行效果不佳。在2005年国家税务总局下发的国家税务总局关于开展成品油零售单位增值税纳税评估工作的通知中，确定了购进金额差异率、销售额差异率、税收负担率这几项评估指标及预警值。2001年的国家税务总局关于加强商贸企业增值税纳税评估工作的通知颁布和执行，提出了销售额变动率分析，累计应税销售额变动率、当月应税销售额变动率、税负率等几项评估指标及预警值。这些评估指标在应用时缺少外部完整核算条件的配合（目前我国企业的原料、产成品核算控制，资金核算控制等控制环节不能全部达到真实完整的要求），提出的若干项指标也无法全面地反映所要监控的经济内容，实用性较低。并没有很明显的实用价值，所以有的文件早已失效

37、，不再执行了9。我国的纳税评估到目前为止并没有统一、规范、操作性强的纳税评估指标体系。虽然各地税务机关有的自行设计、确定了一些评估指标和评估模型，不过应用性都不是很强，也没有达到预期的效果。2.2.3计算机应用技术运用较少我国税务系统尚未实现与政府其他部门之间的网络互联，各方所掌握的信息资源无法即时交流，国税、地税之间也没有实现联网、信息共享。虽然部分税务机关和银行之间实现了联网，但是获取的信息是单一的，税务机关与银行之间的信息传输仅局限于税款的申报入库情况，不能反映出纳税人的生产经营资金流量与流向。与工商、劳动、社会保险等部门的网络建设更是空白。税务系统在用的软件，也存在互相无法共享数据的情

38、况。目前全国广泛推广应用的征管软件是中国税收征管系统（CTAIS系统）和金税工程，另外还有其他一些征管在用软件。这些征管软件系统本身技术上就存在不兼容的情况，数据库接口的程序编码各不相同，CTAIS系统使用的是SYBASE数据库，而金税工程软件是在GRACIE基础上开发的。这使得在技术上实现信息共享存在一定的障碍。国、地税目前分别使用不同的征管软件，所以国、地税的信息没有实现共享。2009年按国家税务总局的要求，国、地税机关使用统一的税务登记证，登记办理由地税机关进行，然后向国税机关传递相关信息，这项传递任务目前还是在地税和国税之间用人工报送纸质文书，所以目前网络建设远远不能满足征管发展的需要

39、。国、地税机关在对存在逻辑关系的税种进行评估时因为无法及时取得对方的申报和查补数据，缺失了评估信息共享的较好时机。一些企业在国税申报缴纳增值税、消费税后未能到地税办理城建税、教育附加的申报缴纳，国税机关对企业的增值税、消费税进行查补后也缺少必要的网络传输手段即时将查补结果告之地税机关。在营业税和企业所得税的评估上也存在类似的问题。这些情况在网络建设完善、信息传递通畅的条件下，是很容易解决的。目前在国税、地税之间开展的两税比对工作，也因为上述原因而得不到快速的发展。两税比对的信息采集是以季度为期限，相当于对纳税人的相关联税种之间每季进行一次评估，发现异常的，即时找出原因。两税比对的过程体现了纳税

40、评估的工作要件，不过这个过程只涉及利用不同税种间逻辑关系的比较筛选出异常情况，应用指标较少、过程简单。如果国、地税申报信息实现共享，那么这种比对可以在申报期间内即完成。所以网络联通不畅，数据无法及时共享给税收征管带来的阻碍作用明显。2.2.4纳税评估组织机构不完善纳税评估的组织机构并没有进行规范、统一的设置。当前我国各级税务机关并没有规范设立专门的纳税评估机构，也没有纳税评估人员的选任考核标准。纳税评估工作大多还是由基层税务机关和税收管理员来完成，有的时候是抽调人员组织临时性的评估工作，虽然近年来一些地区设立了纳税评估局，纳税评估处，基层局有的设立了纳税评估科，但是这种组织建设缺少系统的安排。

41、纳税评估的人员没有选任的即定标准。在当前计算机应用和网络建设的现有条件下，人员的配备是做好纳税评估工作的关键性因素之一。经验丰富、业务能力强的评估人员会更有效地完成评估数据分析、约谈、实地核查确认等工作过程。所以纳税评估人员的选任应该有适当的标准和条件，才能适应纳税评估工作的要求。另外，由于纳税评估制度上的不完善，极有可能产生新的税收执法不严的问题。由于没有规范的操作模式，没有明确的责任追究制度，操作纳税评估工作的人员的部分工作存在责任盲区。并且由于纳税评估发现纳税问题是由企业自行补税，征纳双方的行为存在着较为“宽松”的执行空间，这样容易滋生执法腐败现象，产生权力寻租的机会。第3章 纳税评估的

42、国际经验借鉴3.1 国外纳税评估的发展现状新加坡、美国、澳大利亚等国实行纳税评估较早，已有几十年的发展历史，形成了具有本国特色的纳税评估体系，对我们有启发，值得我国在纳税评估制度建设中参考借鉴。3.1.1新加坡的纳税评估新加坡是典型的实行纳税评估制度的国家。新加坡税务局实行的评税方法主要为核对法和财务分析法，评税管理工作主要依托计算机系统进行。新加坡有专门的纳税评估机构，严密的纳税评估操作规程，通过机构内各部门相互衔接的规范运作来完成纳税评估。纳税评估有一个完整的运行系统，各部门分工明确，工作内容清晰。这也是新加坡纳税评估制度比较有特色的方面，在机构设置上有税务处理部、公司服务部、纳税人服务部

43、、纳税人审计部和税务调查部，这些部门有效地实施着整个纳税评估工作的流程控制。税务处理部，其职能是发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案；纳税人服务部，对个人、纳税人的当年申报情况进行评税；公司服务部，对法人的当年申报情况进行曲评税；纳税人审计部，对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评；税务调查部，对重大涉税案件进行调查10。同时，为了保证评税工作质量，纳税评估工作拥有严密的工作规程和内部监督制约机制。新加坡在评估处理上比较注重自查自纠，通常会先给纳税人一个主动坦白的机会。但如果纳税人仍然没有对异常情况合理的解释及举证，该事件即会从无知事故转为确定成主动事故，在处理上也会由罚做出款转为追

44、究刑事责任。通过了解新加坡税务机关纳税评估的概况，我们可以看到，组织机构健全，部门分工明确是其完成纳税评估的重要条件之一，通过适当的流程性作业，使部门和个人的工作效能发挥更有效的作用。新加坡纳税人良好的纳税意识和较强的法制观念也是保证其纳税评估顺利运行的条件之一。3.1.2美国的纳税评估美国的纳税是建立在自行申报基础上的。有专门的机构负责对纳税人进行纳税审计，美国纳税审计的依托是先进的计算机选案系统。在美国，纳税人持有终身不变并且是唯一的社会保险号码。有关方面通过该保险号码实现对税收资料的采集。美国自1963年就设立了“纳税人遵从测度”工作项目（Taxpayer Compliance Meas

45、urement Program, TMPC），该项目具体内容为大约每3年实施一轮“纳税人遵从测度方案”审计。TMPC审计的工作流程是选取样本，进行分类抽样审计。选取的样本进行审计调整后，所得出的统计分析结果用于DFS系统。DFS系统是美国于1969年开发的判别函数系统，用于计算机审计选案。这一选案过程是经过一系列的计算比对，选出与平均权重相差较多的申报表，这部分得分高的申报表再经过人工复审的程序，对于未能通过人工复审，差异被认为是非合理性的，就会移交到下一级流程进行处理。目前，美国实行的“国家调研方案”（National Research Program, NRP）是比TCMP更为全面的审计项

46、目。通过具有双向申报特点的申报过程，可以从与纳税人相关的第三方获得纳税人的主要涉税信息，这样可以比对分析纳税人申报的真实性和正确性。比如，对于个人所得税的申报，在要求纳税人对自己的各项所得如实申报以外，还要求雇主对相关款项做出申报。美国的税收信息处理中心是与银行、保险公司、各企业的计算机联网工作的，在银行存入一定数额以上的现金时必须提供现金来源的合法证明。这样不但使纳税人的税收相关信息取得更全面详实，而且使纳税申报、税款征收、欠税催缴等业务全部通过计算机来处理。在美国，超过一半以上的税务人员是税务审计人员，税收工作的重点放在审计上，联邦税务局通过审计查补的税款高达300亿美元以上，而仅加州特许

47、税务委员会通过信件催报审查纳税一项收入就达30亿美元11。经过几十年的发展，美国已经拥有一个发达、稳定的纳税评估系统，但是对纳税评估系统更新仍然在进行。3.1.3澳大利亚的纳税评估澳大利亚纳税评估的发展时间也较长，形成有专门负责纳税评估的部门。在对税务人员职责分工中，对税务稽查、纳税服务及信息处理、税务评估分别配备人员。稽查和评估的界限清晰，税务评估工作由专人负责，并且评估人员占总人数的比重较大。澳大利亚的纳税评估定位在服务和管理上，认为大多数纳税人是愿意依法纳税的，出现税收问题是非主观因素造成的。评估方式是采用建立在相互信任基础上的自我评估系统。纳税人自我评估后在评估通知书上列明应补税或退税

48、的情况，税务机关根据这一结论进行征税和退税的工作，对纳税人的信任度非常高。在澳大利亚，纳税信用很关键，税收违法的成本相当高。如果一个企业出现了偷、漏税的记录，在银行信誉、客户信任方面就会受到质疑和影响，所以纳税人通常都会遵守税收规定。澳大利亚规定在申请工作之前，必须首先申报税号，个人违反税收规定的后果也很严重。税收违法的个人在就业和银行信用度方面会受到很大的影响，并且偷逃税款的人也会面临巨大的社会压力，所以纳税人普遍选择如实申报应税情况，纳税评估工作的数据基础真实度高、可靠性强。不过，自行审核使税收风险加大，因此澳大利亚国税局会重点进行纳税风险评估。纳税评估会利用银行、海关、证券市场信息，包括

49、经过甄别的举报信息等外部资料信息，将外部信息与税务局的数据信息库一起作信息的分析判别工作。这个评估过程是在标准模型中展开的，自动生成评估报告，再由人工处理做出评估结论。最后在不同的评估结论下采取不同的处理方法，结合纳税信用情况做出约定解释、实地审计、移送等措施。澳大利亚的纳税评估体现了纳税信用在这个国家的重要性，纳税信用保证了纳税评估数据的真实，纳税评估的结果也为纳税信用提供了有效评价。3.2 国外纳税评估对我们的启示通过国际经验的总结使我们认识到：国外纳税评估的一些先进做法对我们有启发，其成功经验值得借鉴。3.2.1 以先进的信息化手段作为技术支持各国的纳税评估制度各有不同，但是都有强大的信

50、息化手段为支持。无论是资料的采集，数据的核算、评估指标的确立更新，还是数据对比分析等都与计算机数据处理技术相联系。纳税评估的数据量非常大，没有足够的信息处理能力是不可能完成的。人工对比审核只是作为数据分析的辅助手段或处理环节，上述国家的网络建设和计算机应用都比较发达，纳税信息的审核和对比都是依托计算机系统来实现的。3.2.2 指标体系建立和信息采集方式比较成熟国外对涉税信息的处理、指标的确立与指标预警值更新方面都有较长时间的执行经验，指标的科学性和完整性比较高。涉税数据的及时掌握与处理使评估指标数值及时得到更新，指标的客观性得到了保证。在国外，企业相互之间的业务情况、银行资金情况、企业与员工之

51、间的支付情况、车辆和人员的社会保险、纳税人的个人消费资料，与生产经营有关的资源类消费，水、电的耗用量等这些数据有一套有效的采集模式12。国外的纳税识别号制度、双向申报制度、自行纳税申报制度都有效地控制了纳税信息的采集，并且经过长时间的运行，采集过程和信息采集面都比较适合纳税评估的需要。3.2.3纳税评估法律制度建设完善各国关于纳税评估的法律规定相对比较完善，这样有利于以规范的模式和法制化的评估操作来完成评估任务。同时国外在纳税申报和纳税人编码控制方面都有严格的法律规定，有力地保证了纳税评估的执行。3.2.4设有专门的组织机构各国在纳税评估的机构、人员设置上比较固定，有专门的机构和人员负责这项工

52、作，对职责、业务的分工明确，工作开展比较系统。对纳税评估人力资源的投入较多，把纳税评估作为税收工作的重点来实施。纳税评估工作配备了高素质的税务工作人员，这些人员具备相应的工作经验和专业水平，有力地保证了纳税评估工作的进行。第4章 完善我国纳税评估的对策4.1 健全纳税评估的法律机制健全纳税评估的法律机制，将规范纳税评估的规定纳入中华人民共和国税收征收管理法的修订范围。使纳税评估的工作定位、工作内容、工作职责有充分的法律依据。4.1.1加强纳税评估立法在法律规范中将纳税评估确定为税务稽查的前置程序，确定“未经评估，不得稽查”。在征管法中对纳税申报提供资料、信息的完整性、真实性做进一步的明确。虽然

53、征管法对纳税申报已做出了相关规定，但是相对于纳税评估的需要，有必要增加和纳税评估相关的申报信息的规定，同时加强这些规定的强制力。如增加纳税人的税务管理码（包括公民个人用于涉税事项时所必须的税务管理码）制度，这个管理码应是纳税人唯一、固定的管理代码，并通过进一步立法使这项制度法制化13。通过立法，对其他单位、部门与税务机关涉税信息的共享问题做出法律规定，规定相关部门必须配合和支持税务机关对涉税信息的提取和传递，使其他部门和单位输出、共享涉税信息成为法定义务。藉此提高纳税评估信息的多源性，有效地采集与应纳行为相关的各方信息，促进各方信息集成、对比，为纳税评估的审核分析提供更全面的数据。利用对各方法

54、定义务的设定达到信息的双向、多向审核确认。4.1.2建立纳税评估制约监督机制对于纳税评估工作的责任追究、过错认定、奖惩制度做出具体的规定，避免制度空白造成纳税评估工作环节的“责任真空”。纳税评估与税务管理、税务稽查既有联系又有区别。纳税评估不同于税务管理,它侧重于对纳税申报的即期评估,及时发现申报中存在的问题,是税务管理效果的综合反映;纳税评估也不同于税务稽查,它属于非现场检查,主要通过案头审计、约谈纳税人等方式进行,纳税评估对象主要是申报所属期的纳税申报,评估期限一般在下一个申报期来临前结束。案头审计主要是根据评估部门预先设计的评估指标和预警值等,运用计算机对纳税申报涉及的各项相关资料进行比

55、对分析,对存在的疑点通过人工分析和约谈纳税人等方式予以解释。在评估中,评估员一般不进行实地检查和查看纳税人的账册。纳税评估中发现的疑点通过约谈仍未能解释清楚的,便转入税务稽查环节,由稽查部门作进一步的调查。因此,它为税务稽查提供了可靠的案源,有利于稽查资源的有效运用。而且,纳税评估还为纳税人纠错提供了机会,使税款流失得到有效的控制。可见,纳税评估作为税收征管的一个相对独立的系统,与税务管理、税款征收、税务稽查相并列,共同构成税收征管体系,并在税收征管中居于核心地位14。应明确纳税评估工作的地位。根据经济发展的需要及与国际接轨的要求，应将纳税评估工作作为一项重要工作，根据部分地区的试点经验，逐步

56、将纳税评估工作推广开来，并将其作为税收工作的核心工作。应制定全国统一的纳税评估办法，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程等予以明确，从采集信息到分析审核到评估处理，都以法律的形式予以明确；明确每一岗位的职责，明确取证、质询等的程序及应注意的事项；明确评估内部各岗位以及评估与稽查及其他征管工作的衔接，明确各环节之间的资料传递的步骤、时间限制和责任，以及约谈补税的具体操作方法和与CTAIS的衔接，评估工作中对纳税人的保密制度等。使评估工作有章可循，有法可依。各地在总局的统一要求下，开展工作。为了更好地开展纳税评估，体现纳税评估的真正意义，应确定“未经评估，不得稽查”原则

57、，即除举报、专项、专案检查及金税协查等法定检查外，实施税务检查前必须评估，进入税务检查程序的纳税人不再适用评估方式，对评估后依法改正的纳税人不再实施税务检查15。4.2 完善纳税评估指标体系完善纳税评估指标体系，着重研发完善评估指标和预警指标，提高评估指标的针对性和适用性，保证预警指标的准确性和可靠性。同时实施多指标的配比分析，优先开发各类针对性较强的行业分析、税种分析软件。制定纳税评估的指标要考虑行业、地区、时间等不同的因素，涉及的数据采集、模型构建都有比较庞大的工作量，对评估指标的设计开发靠单一地区和部门是难以完成的。建议由政府联合税务机关、科研机构、信息产业部门的力量，各方利用自有资源共

58、同协作，建立科学、实用的评估模型。使税务机关能够使用合理的评估模型来实施采集、统计、分析、处理的工作。4.2.1完善评估指标在评估模型和指标都已确立的基础上，另一个问题是对评估指标的动态维护。纳税评估指标体系应是多项动态更新的指标。在建立了有效的评估指标后，指标及预警值会随着经济社会的发展而需要不断更新、变化，才能正确反映所属期间纳税人纳税数据或其他数学比较值的合理区间。这种更新应该作为一种制度化的过程，对这种更新在时间和操作方式、提取参考数值的范围等方面要预先有科学的计划，按计划在规定的时间，规定的范围内采取、统计数据，这样才能使这项工作真正达到指标有效、数据合理的要求16。针对当前普遍存在

59、的纳税评估指标过于粗糙及其效用性较差的问题,建议从细化和增强效用性入手不断完善评估指标体系。各地税务机关应结合本地实际,分税种设计评估指标体系。评估指标中,财务指标与非财务指标比例要适当,要能从不同角度、不同层面对纳税申报的真实性、准确性做出客观的评价。4.2.2完善预警指标预警值、峰值的设计不能单纯反映正常状态下行业的平均值,要附设在不同情况下的调整系数;预警值、峰值要适时调整,以保持其客观性;预警值、峰值作为内部评估标准,要注意其保密性,防止被评估人根据该值对申报资料进行技术处理;要深入研究预警值、峰值的测算方法及其模型,不断提高其客观性及使用的合宜性。要大力推进计算机评估进程,逐步提高初

60、次评估的比重,尽快实现初次评估覆盖面达到百分之百,以充分发挥纳税评估的及时发现问题、及时帮助纳税人纠错、及时挽回税收损失的作用。要对纳税评估员实施全面系统的评估技能培训,以适应纳税评估工作的基本要求;要建立健全评估岗位责任制和相应的激励机制,深入探讨研究纳税评估规律,以推动纳税评估效率的不断提高。4.3 加强现代化信息技术的发展税务系统自身的网络建设应达到一个相对成熟和稳定的阶段，使网络建设达到能够满足网上信息检索和处理、数据传输与分析以及所有纳税人网上申报的要求，并且实现全国范围内的信息资源共享。4.3.1加强征管软件之间数据的共享通过总局的统一安排，在技术上提供一个数据库平台，使目前运行的

61、种类繁多的征管软件可以相互提取、分析数据，这样不同软件收集和处理的数据就可以互为利用。或者将目前在用的种类繁多的征管软件合多为一，开发能够涵盖各种税务事项处理功能的统一的征管软件。这样各种数据信息之间存在比对、运算处理的技术条件，再施行有效的指标控制，就能够从技术上实现纳税评估的数据分析对比17。例如在发票管理方面，征管软件和发票管理专用软件之间实现联接和信息同步同享。发票申购领用、使用开具情况与纳税人申领条件、税款申报情况相对应，在征管软件中没有列明纳税人有相应业务和税种税目的，发票管理软件不能批准申领发票的请求。已发具的发票没有对应的税款申报记录，该纳税人就不能继续开具发票。而且对征管软件

62、中欠税企业的欠税数据也一并融合到发票管理系统的审核中来，对于有欠税记录和其他异常的情况，系统会自动生成异常情况转办单，提示相关人员采取必要的核实及清欠措施。4.3.2拓展信息收集渠道加强信息采集的另一个措施是促进税务部门与其他单位和部门的信息共享。工商、海关、劳动、城建、交通、外汇管理、银行、财政、公安、工会等组织和部门所掌握的内部信息与纳税信息或多或少地存在着联系，这些千丝万缕的联系有的能够直接反映出纳税人的纳税情况是否真实，有的通过计算和综合分析可以使一些异常数据暴露出来，有的可以总结出同行业和同规模企业的正常财务指标区间。取得这些数据来丰富纳税评估的基础数据是非常有必要的。所以应通过权力

63、机关使国、地税之间，税务系统与政府其他部门、银行、保险公司、资源供给单位的涉税信息达成共享。各部门的信息共享需要有权力机关的统一协调部署，从行政、法律、技术等几个方面创造条件使之成为可能18。值得重视的是，对于资源供给类的部门或企业，其业务信息涉及纳税人纳税情况统计及分析的情况，应及时提供具体的信息给税务机关。把握资源类信息的发生与变化，对于分析纳税人，特别是生产型纳税人的纳税情况有重要意义。拓展信息来源渠道的关键在于增加第三方提供的以及由税务机关收集的第一手涉税信息量,从根本上改变目前涉税信息主要来源于纳税人提供的状况。而要做到这一点,一是要加大税务机关收集第一手信息的资源投入,通过建立专职

64、的情报收集机构及其情报来源网络来实现。目前可充分发挥税收专管员接近纳税户的优势,并建立情报上报制度,构建情报来源渠道;二是大力推行“社会综合治税”,通过立法明确规定相关部门有向税务机关提供相关信息的责任,并由政府统筹信息资源的利用。针对影响我国涉税信息共享的主要原因,可采取相关措施予以解决:一是加快对税务系统内部信息共享软件的统一开发,并组织专门力量积极解决现有软件不兼容等问题,使有效信息资源能得以充分利用。二是由于信息的获取要付出相应的人财物代价,信息在部门之间的流动,必然涉及部门利益的转移,因此,建立健全信息交换机制,妥善处理信息资源背后隐藏的部门利益关系,是实现信息共享的重要保证19。积极开发纳税评估软件,为实现全面的初次评估提供条件。纳税评估是运用税收分析系统对大量涉税信息进行比对分析,并根据所获取的结果实施相应的管理。在税收制度日趋复杂、纳税人数众多的今天,纳税评估必须借助计算机进行,人工评估没有出路