宋才发：民族地区态城镇化建设的整体推进及法治保障探讨——以广西壮族自治区生态文明建设为例

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1、宋才发：民族地区生态城乡化建设的整体推动及法治保障探讨以广西生态文明建设为例民族地区生态城乡化建设的整体推动及法治保障探讨以广西生态文明建设为例宋才发（广西民族大学 法学院，广西南宁 50006)摘要:民族地区以人为核心城乡化建设整体推动的最大特点和难点，在于既要显现新型城乡的高度现代化，又要保持民族特色本真并凸显原生态。耕地质量是民族地区生态城乡化建设的基本，优美家园是民族地区生态城乡化建设的夙愿，留住记忆是民族地区生态城乡化建设的灵魂，“美丽广西”生态文明建设具有全国性的示范效应。民族地区推动生态城乡化建设要加强规划设计,强化制度贯彻，完善补偿机制,提高法治水平。核心词:民族地区;新型城乡

2、化；生态文明；整体推动;法治保障中图分类号： 文献标记码: 文章编号：004-6917（）120007文献编码：doi:1396/jis.104-1.1.0基金项目：国家社会科学基金项目（13B06）；国家社会科学基金重大项目(1DC02）作者简介 宋才发(13），湖北武穴人,博士,中央民族大学二级专家,广西民族大学杰出人才柔性引进专家，博士生导师。民族地区以人为核心的城乡化建设整体推动的最大特点和难点,在于既要显现新型城乡的高度现代化,又要保持民族特色本真并凸显原生态。本文拟以广西生态文明建设为例,就民族地区生态城乡化建设的整体推动及法治保障问题展开探讨。一、民族地区生态城乡化建设的整体推动

3、（一）耕地质量是民族地区生态城乡化建设的基本。耕地的数量和质量是粮食生产的基本，是安定社会稳定人心的基本，更是生态城乡化和小康社会建设的基本。自然界本来是一种完整的、稳定的、有序的空间载体，人类的一切活动只有遵循自然界固有的发展规律，才可以实现人与自然的共生共荣、和谐共存。中共中央有关制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议指出，绿色不仅是永续发展的基本条件，并且是民众对美好生活追求和向往的重要体现。耕地是实现绿色发展的物质载体,自然资源是人们生产生活的基本要素。国内民族地区的森林、草原、湿地等是发展绿色农业的坚强后盾，是保障农牧业产品质量、生态系统稳定、生态城乡化建设的坚实基本。只有坚持

4、绿色发展和环保发展，这些重要自然资源才干实现可持续运用。在这样的结识下，通过近退耕还林、退耕还湖、退耕还牧及天然林保护和风沙治理工程的实行，国内民族地区土地荒漠化、石漠化和沙化不断扩大的态势已经得到有效遏制，近年来甚至实现了从“沙进人退”到“人进沙退”的转变。(二）尊重城乡差别是民族地区生态城乡化建设的规定。构建21世纪新型城乡互动关系,应当是在尊重城乡差别基本上的互补。在民族地区进行以新农村为标志的城乡化建设，应尊重农民群众的真实意愿,既不能忽视农民的实际承受能力，也不能为了追求外表的形式美，随意变化乡村原有的田园风光。以往的某些园林型都市建设尽管提高了都市居民的舒服度，但是用来装点都市美景

5、的花草树木，有些是从国外高价引进的洋品种，更多的则是从大深山和偏远农村挖掘过来的。这种极尽奢华的园林化美化方式,不仅与生态文明初衷背道而驰,并且不符合民族地区以人为本新型城乡化建设的规定。选种本地优秀的花草树木,不仅在前期投入上可以节省大量资金，并且在后期养护上也可以节省大量的能源和资源。不同的民族地区有不同的风土人情，在生态城乡化建设的过程中，多选种那些带有乡土特色和泥土芳香的花草树木，更可以营造和显现出城乡的独特魅力。地方政府的决策只有牢牢扎根绿色发展理念,政策措施接近地气贴近民意，既保持农村原有的自然田园风光不变，又按照新型城乡化建设的规定增添现代先进设施,才干绽放民族地区美丽乡村独具的

6、魅力。 （三）留住记忆是民族地区生态城乡化建设的灵魂。城乡化在一定区域内的环境规划和有关建筑，无论是社区的主体建筑物还是配套建筑物，都离不开城乡化的造型和色彩。造型尽管无声无息，却是特定民族具有代表性的文化元素符号，可以用无声的语言诠释建筑物的内蕴,呈现出意想不到的立体美。由于受到特定民族历史文化的影响,不同的色彩被赋予了不同寓意和丰富内涵，因而在各个民族发展的历史长河中，正由于历史背景、文化交流以及风俗习惯的诸多差别性，才形成了“千里不同风、百里不同俗”的地区风情，千姿百态的民族特色。每一座具体的现代城乡,都是经济、人口和社会发展的结晶，都是居住在这里不同民族居民绚丽多彩的家园，其与生俱来的

7、民族地区、民族老式、生态基因等元素，通过现代城乡不同的建筑、不同的街区、不同的产业体现得淋漓尽致。民族地区以人为核心的城乡化建设，应当坚持尊重自然、传承历史和绿色低碳的理念，体现人与社会、人与自然和谐相处的崇高境界。某些看似不起眼的老城乡、老街区,却经历了几十年乃至上百年的历史，有的甚至比一座都市的历史还要长远。留住了这些老城乡、老街区,无异于留住了这里的历史记忆和人文情怀，也留住了这座都市的根。要想使贫瘠的乡村真实地活起来、富起来、美起来，就要遵循乡村自身的发展规律,稳妥地解决好新与旧、远与近的关系，真正留住乡村的泥土芳香、留住人们心头的乡愁。在旧城区古旧民居改造和乡村新农村建设的过程中,要

8、充足发挥民族村寨自然环境和资源禀赋的优势，保存原有的民族特色、特殊的生态环境和完整的民族审美效果。为了使城乡化在色彩方面也可以满足不同民族的审美规定,民族地区在城乡化建设的过程中，要借助绿植、清水等自然色彩和建筑涂料的功能作用，通过对环境设计中色彩的使用来解决建筑物审美的民族化问题。总之,在民族地区生态城乡化建设整体推动过程中，应坚持以人为主线、以人为核心，尊重少数民族居民的宗教信奉和风俗习惯；规划设计应当符合本地居民的审美情趣和审美规定；地标性建筑物的造型、雕塑乃至色彩搭配,应当体现民族审美和民族特色。只有这样富有人情味的新型城乡化,才可以受到少数民族群众的热诚欢迎。（四)“美丽广西”生态文

9、明建设是民族地区生态城乡化建设的示范。中共中央、国务院发布生态文明体制改革总体方案，提出要以建设“美丽中国”为目的，以对的解决人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向,切实提高资源运用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代建设新格局，为子孙后裔留下天蓝、地绿、水净的美好家园。中共中央有关制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议把“绿色”上升为经济社会发展的基本理念,提出要把生态文明建设摆到突出位置，融入社会主义现代化建设的全过程;要根据资源环境的承载能力,合理调节调节城乡发展规划和建设规模，依托山水地貌优化都市形态和功能。此外，中央政府根据十八届五中全会精神提出“供应侧改革”，目

10、的就在于实现政府供应的公共产品、公共服务质量和构造更趋完善。建设“美丽广西”理念就是在这样的背景和基本上提出来的。从概念上说，“美丽广西”指的是人们对整个广西的生态系统健康、经济社会协调发展、生产生活环境优美的一种美好期盼,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀1。“美丽广西”不是要简朴盲目地回归到农业文明时代的田园生活状态,而是要以经济社会的协调发展为前提，突出经济增长和社会发展模式的转变。要根据广西的地理气候、民风民俗特点和居民的生活习惯,多修建某些依山傍水的山水建筑,这样不仅有助于合理地运用生态环境和自然资源,并且有助于人的身心健康和建筑美观。“美丽广西”建设从提出到初

11、见成效经历了如下三个阶段：为逐渐制定完善生态立区战略规划阶段;为全面启动“城乡清洁卫生工程”，实现城乡环境卫生明显改善阶段；至今为“美丽广西”和美丽乡村的生态城乡化建设分步实行阶段，标志是12月24日出台“美丽广西”乡村建设重大活动规划纲要（），并且成功地开展了“清洁家园、清洁水源和清洁田园”活动,分环节实行清洁乡村、生态乡村、宜居乡村和幸福乡村的“美丽广西”新型城乡化建设。譬如，桂林市按照“坚持走以人为本、优化布局、四化同步、生态文明、传承文化”和桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要的规定，编制了-新型城乡化示范乡镇建设规划,明确打造示范乡镇的总体思路和高点定位。融合自然环境、历史底蕴、文化背景

12、、产业发展等元素，在坚持因地制宜、分类指引原则规划下，打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的新型城乡。通过一系列法治举措加速了示范乡镇建设的全面推动，特别对福利、沙子两镇在集镇整体外观、路桥改造、管网建设、环卫设施、交通标记完善等基本设施建设起到了明显的带动作用。沙子镇率先完毕6个项目的建设任务,合计完毕投资1.65亿元，为11月全国人居会议在广西的成功召开提供了有力保证2。无论是倡导“美丽广西”还是实行美丽乡村的生态城乡化建设,两者之间不仅紧密关联，并且具有极为重要的重叠性，对于广西社会主义和谐社会构建来说，既具有理论的品格更兼有实践的秉性,必将对整个民族地区乃至全国推动以人为核心的新型城

13、乡化建设发挥示范效应。二、民族地区生态城乡化建设的法治保障（一）加强规划设计。要系统思考城乡建设规划、环保与生态建设规划以及其她各类基本设施建设规划的整体布局，对波及宜居乡村建设的各项土地运用规划进行统筹安排。要合理地规划乡村居民的生产、生活和生态空间，依法调节各类农用地、集体建设用地和居民宅基地，保证提高乡村人居环境、生态建设、基本公共服务的用地安排。在生态城乡化建设用地规划编制和实行过程中,各级政府要把村民参与和权益保护提到突出位置,乡村建设规划实行的每个具体环节和环节,都必须严格做到尊重民意和公开透明。农民群众是农村环境治理的直接参与者和受益者,理应成为农村环境治理的主体。然而发挥农民群

14、众的主体作用,并非要消减政府应有的责任，如在组织协调和资金投入方面都离不开政府的作用。在改善农村人居环境方面，广西走在了其她民族自治地方的前面。譬如，广西在全区开展“美丽广西”乡村建设活动,规划用8年时间把广西的贫困乡村建设成为清洁乡村、生态乡村、宜居乡村和幸福乡村。为此各地农村普遍坚持因地制宜、因村施策、不搞“一刀切”。到广西在全区183万个自然村中,有7%的自然村建立了村庄治理的农民理事会，93%的自然村签订了村规民约,766%的自然村组建了保洁员队伍，农村生活垃圾集体解决率达到9.16%,沼气入户率达到%，行政村公路硬化路面达到87，统筹解决了64万农村居民的饮水安全问题，民众美丽乡村建

15、设的参与率达到95%,抽查数据显示群众满意度达到98.7%3。通过运用良好的生态资源和生态环境,发展广西本地的特色产业和特色种植业，增进了乡村生态力向现实生产力的转变；通过重塑乡土味道留住乡情、留住乡愁,实现了把环境整治、设施建设和风貌改造、文化传承的紧密结合。截至底广西已经完毕了2400多种村屯的风貌改造，维修和保护了50个老式村落，一大批具有代表性的乡村在修复改造中重现了浓浓的乡土味4。（二）强化制度贯彻。民族地区城乡化建设的整体推动，面临着严峻的资源环境和生态环境制约，个别地方的生态环境问题已经呈现出构造性、叠加式连片爆发的特性,并且与减贫、疾病等问题交错在一起，日益暴露出诸多防不胜防的

16、风险性5。中共中央有关制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出要建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系,推动国民经济的低碳循环发展；强调要坚持以提高环境质量为核心，实行历史上最严格的环保制度。为此，在民族地区推动生态城乡化建设,应按照国务院“把都市放在大自然中,把绿水青山留给都市居民”的规定,科学评估所建都市的生态承载力，转变过去那种粗放式城乡化发展方式,走节省集约的新型城乡化发展之路，推动低碳经济的循环发展，最大限度地减少资源消耗和工业废弃物的排放量,促使经济社会系统与自然生态系统和谐共生。推动生态城乡化建设，搞绿色发展，离不开对公民环境权的贯彻。环境权是一项专门针对生态产品的权利，它

17、是指公民等主体依法享有良好环境的权利，如清洁水权、清新空气权、通风权、采光权等。国内从法理和实践两个方面确认公民的环境权,就是要把宪法、民法和环保法确认的环境权落到实处，循序渐进地建立起具有中国特色的环境权制度。同步,在推动生态城乡化建设的进程中,应实行严格的环保制度、环境监督制度，用更强硬的措施保障对公共环境的有效治理。例如,建立覆盖固定污染源的公司排放许可制度,实行24小时在线环境监控,从源头上控制污染物的肆意排放。国家新型城乡化规划（）提出要把生态文明理念贯穿民族地区城乡化建设的全过程，把生态效益纳入各地城乡化考核体系，在彻底破除DP至上惯性的同步实行一票否决。中共中央有关全面深化改革若

18、干重大问的决定第五十二条规定，必须依法划定生态保护红线,建立生态环境损害责任终身追究制度。对政府官员“行政决策责任终身追责制度”的构建,应当并且必须遵守“课责选择”的基本规制，明确将行政责任主体厘定为“行政机关的领导干部”，并且细化客观化的归责原则，对“终身”根据责任形式的不同科学地进行区别解释和合用。唯有如此，才可以凸显终身追责制度在避免扩大责任、纠正错误责任方面的积极性7。由于生态环境有效治理的核心是领导，因此有关开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案党政领导干部生态环境损害责任追究措施（试行）规定:“对导致生态环境损害负有责任的领导干部,不管与否已调离、提拔或者退休,都必须严肃追责。

19、”具体到民族地区的行政官员来说,就是要完善生态损害责任终身追究制度,强化对行政领导干部自然资源资产的离任审计，通过“扎紧制度笼子”的途径实现天蓝地绿水净。(三)完善生态预警机制和生态补偿机制。民族地区在推动生态城乡化建设过程中,需要尽快建立生态环境资源承载能力监测的预警机制，对饮用水源保护区、生态环境脆弱区、环境污染严重超标区,依法实行严禁性的限制开发政策。国家新型城乡化规划(-）提出,要依法建立资源环境承载能力的监测预警机制。鉴于民族地区多是生态环保的脆弱区域,必须科学划定严禁和限定开发地区、不可触碰的生态环保红线，特别要拟定不同区域的资源环境容量和生态环境空间，为环境执法机关提供于法有据的

20、执法根据。此外，生态文明体制改革总体方案第三十二条提出要完善生态补偿机制，制定横向生态补偿机制措施，坚持以地方补偿为主，中央财政予以支持。中共中央有关全面深化改革若干重大问题的决定第五十三条也规定，国家实行资源有偿使用制度和生态补偿机制。总之,要抓紧制定土地、资源、环境等分级绩效原则，修订和完善生态占用补偿、环境影响评价以及生态绩效问责等政策法规，尽快构建以市场为主导的生态补偿和健康损害补偿制度。国内限制和严禁开发的主体功能区为保护生态环境付出了机会成本，要按照“谁受益、谁补偿”的法律规定，扩大生态补偿范畴、提高生态补偿原则，受益方根据受益的范畴和限度向生态环保方给付生态补偿。地处长江、黄河源

21、头及上游区域的少数民族地区居民,要牢固树立绿色发展理念，牢固树立生态安全屏障意识，不折不扣地执行环境资源源头保护制度,任何人都没有突破国家划定的生态红线的权利。民族地区各级政府是环保的责任主体,要根据中华人民共和国民族区域自治法第六十六条有关民族自治地方为国家的生态平衡、环保做出奉献的予以一定补偿的规定,结合本地经济社会发展的实际状况，建立生态有偿使用制度和生态补偿制度,充足发挥哺育、规范环境资源市场和完善有关法规政策的主导作用；进一步完善对大江大河源头的环境治理和生态修复制度，注重引导在开发受益区域与生态保护地区，长江黄河源头和上游地区与下游地区之间,通过自愿协商的途径对那些为环保做出奉献的

22、实行横向补偿。国家有关部门也要依法对源头环境治理和生态保护做出奉献的,进行必要的精神鼓励和物质奖励，特别要通过生态保护财政转移支付的方式,加大对生态功能区提供生态公共品的补偿力度。（四）提高法治水平。在民族地区推动生态城乡化建设，目的是为了更好地维护少数民族居民的生存权和发展权,实现人和自然和谐发展的新型城乡化。为此，要强化农村产权制度建设，完善农村土地承包经营制度，依法明晰土地承包期满后的续约规则和土地承包经营权的继承权,依法进行土地承包经营权和农民住宅财产权的抵押贷款试点，增进农村收入分派格局的进一步优化。要在保障国家粮食安全的前提下,加强农产品市场运营的法治化建设,规范政府的定价制度、财

23、政补贴制度、税收优惠政策等,以农民群众的生存权和发展权为核心设计政府的农业补贴制度。老式的生态环境管理在职能划分和事权财权分派上，不合适地存在着诸多互相交叉、缺位和责权不清的问题,加之配备的生态环境执法专业人员力量严重局限性，致使生态环境执法常常面临进退两难的尴尬局面。要尽快构建生态环境独立的监督执法体系，实行生态环境和农村垃圾综合治理，建设美丽宜居的城乡和乡村。中共中央有关全面深化改革若干重大问题的决定第五十一条规定,要健全自然资源产权制度、生态环保制度和用途管制制度,凸显了国家依法保护自然资源、生态环境长效机制的信心和决心。国家有关部门和民族地区各级政府应考虑构建生态环保执法联动工作机制,

24、组合既有的司法、行政和有关社会组织力量，特别要加大对生态环境执法能力建设方面的投入力度,从主线上改善执法条件并破除执法能力局限性的问题。 在过去一种相称长的时期内，农村基层干部有不少我行我素不讲法治。譬如,在征地拆迁、耕地占用和生态环保诸多领域,严重侵害农民合法权益的事件常常发生。与此相适应的是农村居民法治意识淡薄,缺少基本的法制意识、契约意识和诉讼意识，遇到危害和利益损害不是诉求于法律解决,而是靠拼命地找关系予以摆平。乡村法治建设单薄不仅直接阻碍了城乡化建设的整体推动，并且有悖于依法保障农民的合法权益。因此，在整体推动生态城乡化建设的过程中,应注重研究农村的老式民商事习惯，对那些被实践证明为

25、行之有效的惯例做法,及时提炼或补充到本地的法治规范中来，以增强法治规范切合农村实际的合用性;要结合村规民约的推广和实行,进一步完善村民自治制度。服务于农村的基层执法人员，必须依法增强法治意识和服务意识，杜绝农村行政执法“依黑治黑”和“以黑打黑”的做法。民族地区农村的法治化建设仰赖于公民法律意识的提高，需要通过政府引导和进行普法教育，促使农民群众增强学法、用法、尊法、守法意识,逐渐形成乡村风清气正的公平环境。参照文献:1唐平秋,胡玲.生态文明视阈下美丽广西建设研究.广西社会科学,（）:23-272黄蓉.桂林市进一步推动新型城乡化建设工作综述N.桂林日报，-04-25. 记者庞革平.广西构建保洁长效机制 扮靓乡村环境Z.人民网，-10-254庞革平.山水之间有人家广西改善农村人居环境调查N人民日报,-10.5卢洪友.新型城乡化建设须警惕“环境贫困”陷阱N.光明日报,-8-11.6杨朝霞,钟华友.实现“绿色”发展需要确认环境权.光明日报,-0121.7韩春辉.构建行政决策终身追责制N.文摘报,-00.责任编辑：吴晓霞 载广西社会科学第2期