谢志云——谈食品安全法律规制的完善

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1、目 录一、食品安全及其法律规制1二、中国食品安全问题现状及其影响三、食品安全问题频发的主线因素(一）生产经营者道德败坏、诚信缺失4(二）食品安全法律制度不健全(三)食品安全监管主体不明晰6(四)生产公司及部分执法人员法律意识淡薄7四、完善国内食品安全法律规制的建议8（一）加强食品安全的刑法保护，严惩食品违法犯罪行为8(二）完善各部门职责的监管体制及部门间的配合合伙体制10(三）合适提高对食品安全职务犯罪的打击力度（四）增强生产公司的法律意识12（五)增强执法人员的法律意识12参照文献14谈食品安全法律规制的完善【内容摘要】“民以食为天”而食品安全是食品消费的前提，但近来几年由于食品安全所导致的

2、重大事故发生频繁，已经严重影响人们健康和社会正常生活秩序，甚至危及社会安定和国家安全。本文对国内目前食品安全现状及食品安全问题频发因素进行了分析,究其因素有生产经营者道德败坏、诚信缺失,食品安全法律制度不健全,食品安全监管主体不明确，生产公司及部分执法人员法律意识淡薄。并对完善国内食品安全面的法律规制提出了某些建议，例如加强食品安全的刑法保护,严惩食品违法犯罪行为,完善各部门职责的监管体制及部门间的配合合伙体制，合适提高对食品安全职务犯罪的打击力度，增强生产公司及执法人员的法律意识。【核心词】食品安全法律规制 法律意识监管“民以食为天”，食品是人类赖以生存和发展的基本物质，是人们生活中最基本的

3、必需品。随着科学技术的进步、社会的发展和人民生活水平的提高,人们不仅规定食品营养丰富、美味可口,更需要食品的安全和卫生。食品安全是食品消费的前提。食品在从原料生产、加工、储运、销售直至消费的整个过程中，存在着许多不安全因素,如因多种污染,不科学、不规范的生产方式，以及弄虚作假、缺少诚信的营销手段等。这些不安全因素的存在导致食物中毒事件接连发生。食品安全问题已经严重影响人们健康和社会正常生活,甚至危及社会安定和国家安全。因此,食品安全的法律规制及其完善显得尤为重要。一、食品安全及其法律规制加强国家级食品安全性筹划指南中指出“食品安全”是“根据食品的本来用途予以加工或者使用的状况下一种让消费人员不

4、受到任何损失的予以保证”，也就是说“食品安全是指:在食品之中不可以存在有也许对人民的健康导致伤害或者潜在损害的有关物质,进而导致消费者产生有关疾病，或者导致危害消费人员同她们子孙健康的问题。”将食品方面的安全提成下列四个方面：第一,成分安全，不具有对人身健康导致损害的有关成分:第二,功能方面的安全，在使用食品之后不对正常的人体新陈代谢导致影响：第三，免疫安全，不可以具有导致人体发生疾病的有关动物、微生物以及病毒：第四,遗传安全,就是不可以对人类的遗传基因和有关功能导致危害。食品安全的法律规制是指在社会主义市场经济下,为了改善市场机制在内的问题和食品安全问题,以法律为基本对食品安全问题进行某种干

5、预、限制或者约束的行为。国内目前构成了通过食品卫生法、产品质量法、农业法、原则化法以及进出口商品检查法等有关的法律来作为主线，通过食品生产加工公司质量安全监督管理措施、食品标签标注规定以及食品添加剂管理规定和大量有关食品安全面的有关规定在技术层面上的原则等法规来作为主导,通过各省以及各地方政府有关食品安全面的有关规章制度作为补充的食品安全面的有关体系。如：1、政府行政机构根据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政惩罚和行政裁决等行政解决行为,对社会经济个体的行为实行的直接控制。综合来分析，政府监管机构承当政府的监管职能,具有专业监管性及独立性,集准立法权,重要承当法律责任、技术责任。

6、2、食品安全法对刑事责任的概括是,市场主体承当刑事责任的状况有两种，生产、销售不符合卫生原则食品罪(第143条）和生产、销售有毒、有害食品罪(第144条）。最新通过的刑法修正案（八)，加大了对于生产销售不符合卫生原则食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪的惩罚力度。二、中国食品安全问题现状及其影响以最新的3.15央视曝光的有关食品的事件为例:浙江康诺邦鱼肝油,明明是药物，竟变成了针对婴幼儿销售的一般食品!浙江、广东、山东的生产经营者透露,她们是通过打擦边球套用原则来逃避监管，违规生产成婴幼儿食品。某些生产者甚至都懂得，自己生产的产品含量已经超标,超过国家规定小朋友正常摄入量的原则。杭州广琪贸易公司

7、销售过期进口食品原料：撕标签、换包装、用清洗液擦、拿小刀来刮等多种手法将过期食品改头换面。更令人揪心的是，这样的问题食品竟瞒天过海大肆销售,进入了杭州市众多面包房。澳妙可婴幼儿奶粉篡改保质期:质检总局下属的北京出入境检查检疫局对进口奶粉监管中,发现澳大利亚mik，中文译名“澳妙可”的婴幼儿配方奶粉存在篡改产品保质期行为。发现问题的奶粉有两批，共5231罐，目前已发现997罐奶粉的罐底产品保质期有明显擦拭后重新喷印的痕迹,1925罐奶粉的中文标签与罐底产品保质期明显不符,如有中文标签标注的保质期为5月，而罐底喷印保质期为0月。北京出入境检查检疫局已对问题奶粉进行封存,正对有关公司进行调查。尚有之

8、前的双汇瘦肉精事件、牛肉膏事件、染色馒头事件、三聚氰胺事件等等。这些事件的发生将会导致严重影响，例如严重威胁社会大众的身体生命健康,严重影响社会经济秩序的稳定及严重影响国内在国际社会中的形象,导致国内食品出口困境。三、食品安全问题频发的主线因素(一)生产经营者道德败坏、诚信缺失食品是生产出来的,食品的生产经营者无疑是食品安全的第一负责人,据中华人民共和国食品安全法规定：“食品生产经营者应当根据法律、法规和食品安全原则从事生产经营活动,对社会和公众负责,保证食品安全,接受社会监督，承当社会责任。”这条规定明确了食品生产经营者是保证食品安全第一负责人的法定义务。食品安全事故第一负责人的食品生产加工

9、公司却常常不顾法律法规,屡屡生产有问题的食品。例如明知是被严重污染的初级农产品仍然予以销售；违禁使用高毒农药；有的饲养禽畜滥用饲料添加剂，非法使用生长激素及“瘦肉精”(盐酸克伦特罗)；有的在水产养殖中滥用氯霉素等抗生素和饲料添加剂，导致虾、蟹、鱼等水产品中残留有大量有毒物质等。有的用非食品原料加工食品;有的违法添加有毒有害的非食品原料；有的滥用或超量使用增白剂、保鲜剂、食用色素等加工食品，有的掺杂使假,生产假酒、劣质奶粉,用地沟油去加工食用油,有的违法使用不合格的或有毒有害的包装材料，有部分经营者销售假冒伪劣食品、过期变质食品，尚有的在农村市场、城乡接合部及校园周边兜售无厂名厂址、无出厂合格证

10、、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品，严重危害人们的身体健康。最主线的因素是食品生产公司一味逐利,丧失起码的道德良心，毫无诚信可言。且违法成本过低也是某些食品生产公司以身试法的重要因素。按食品安全法规定，罚款上限是“货值金额十倍如下罚款”或“十万元如下罚款”。由于罚款不能伤筋动骨，某些违法公司即便被吊销许可证，也能“打一枪换一种地方”。（二）食品安全法律制度不健全发达国家和较发达国家,都会建立相应的制度体系来应对食品安全问题。如英国的食品追溯和召回制度,德国的食品安全监管以及食品公司自查和报告制度。美国则建立了食品安全信息发布系统，并且，借助民间的消费者保护团队加强食品安全监管等等。而国内在

11、这一方面尚有所欠缺。就国内来讲，国内既有的食品安全法律体系是以食品卫生法和食品安全法为主导,食品卫生行政惩罚措施、农产品质量安全法、食品卫生监督程序、国务院有关加强食品等产品安全监督管理的特别规定等多部单行的有关食品的法律和近百个配套规章和有关的食品卫生原则为主干，以及消费者权益保护法、传染病防治法、产品质量法、原则化法、农业法、进出口商品检查法、刑法等法律中有关食品安全的有关规定为补充而构成的集合法群形态。虽然有关法律法规诸多但由于立法体制、“法律宜粗不适宜细”等立法指引思想等多方面的因素,存在着法律之间着互相抵触和矛盾的现象。同步，诸多法律制度缺少监管和有力地执行，“多龙治水现象”的存在导

12、致各部门在执法过程中互相扯皮、推诿责任等的情形。并且从总体层面来讲,目前国内在食品安全面的法律还没有覆盖到有生产至食用的所有过程,导致国内食品安全面存在很大范畴的法律盲区,并且部分法律规定较为原则以及宽泛,不具有明确的定义以及有关的限制,为执法导致很大的困难。诸多食品安全面的威胁,立法方面都缺失,导致更加难以进行监管和查处,为生产和经营不健康食品的人员予以了条件。（三)食品安全监管主体不明晰国内采用分段监管和品种监管相结合的模式,在实际工作中存在某些监管边界不清、监管反复和空白并存等问题。以违法使用添加剂生产出来的豆芽为例，按照农产品质量安全法,归农业部管;按照消费者权益保护法，归工商部门管;

13、按照食品卫生法,归卫生部门管;按照食品安全法，归质监部门管。但现实中，农业部门觉得是一般食品生产加工环节的问题，应当归质监部门管,流通环节出了问题，应当归工商部门;质监和工商部门觉得豆芽是豆子发的，是农产品,应当归农业部门。这样多的部门怎么就管不住一棵小小的豆芽呢?食品安全究竟应如何监管?还曾浮现没有通过检疫的猪肉流入市场的状况,动物防疫法中的第三十八条明确规定：“已经销售出去的,要没收其非法所得;没有销售出去的,要依法进行补检，如果是合格的就可以继续销售；如果是不合格的,必须进行销毁。”而食品卫生法中的第四十二条作出如下规定：“对于那些没有通过检疫的就进行销售的畜产食品，已经发售的必须立即告

14、知收回。收回后要同没有销售的部分一同销毁,并且没收所得，还要进行罚款，罚金的范畴在所得的一倍以上五倍如下,如果没有销售出去，也要罚款，罚金在一千元以上五万元如下。国务院在生猪屠宰管理条例中作出如下规定：“没有通过定点,擅自屠宰了生猪的，市或县人民政府中商品流通的行政主管部门将进行取缔,并且会同其她的有关部门一起将违法所得和产品所有没收,同步还可以予以罚款,金额在经营额的三倍如下”。在执法中由于有三个不同的法律文本和规定以及不同力度的惩罚措施,在执行起来必然会显得十分困难。因此,诸多业内人士觉得部门立法中有缺陷,才会导致食品安全监管中浮现缺位和错位以及反复管理等现象，以及食品安全在立法上存在滞后

15、和缺位,也正是这个因素，导致频繁发生食品安全的有关事件。（四)生产公司及部分执法人员法律意识淡薄所谓法律意识就是人们对法和法律现象的观点和态度的总称。一种公司或商人要想在生意场中生存发展,就不能忽视法律在公司中所起的作用。法律对任何人来说都是平等而神圣的，法律是必须严守的最高准则，淡薄、轻视它也必将受到它的无情惩罚!但是诸多商人却在现实甚或中淡薄忽视法律, 那么，导致商人法律意识淡薄的因素有哪些？许多商人的想法,她们觉得只要有钱就能搞定一切,在这些人眼里,钱就是万能的，她们常常拿钱开路,畅行无阻地出入某些政府机关,行贿那些自己用得着的地方官员。以及自我安慰，觉得:这事天知地知你知我知,怎会翻船

16、?别人都这样干,我为什么不能?天哪,这点小事也算违法？这些想法都是要不得的,否则辛苦创业打出来的江山将会轰然崩溃，例如人们熟知的赖昌星事件就可以告诉我们，无论你有多“神通广大”，法律是不会放过任何一种叛逆者的,钱或权是不能把法律俘虏的。又例如:在双汇“瘦肉精”事件中,央视通过暗访短片揭示了形同虚设的十八道检查程序。“每一种环节都可以被买通，监而不管，是病症所在”,执行不力,官员及工作人员做事拖拉、不负责任甚至腐败也是频繁发生食品安全问题的重要因素。四、完善国内食品安全法律规制的建议目前,国内的食品行业正逐渐在食品安全面与国际原则接轨，正处在一种新的发展时期。食品安全波及多部门、多层次、多环节，

17、是一种复杂的系统工程。从农田到餐桌，食品安全链上的生产者、消费者、公司、政府四个主角均有责任,并且环环相扣,每个主角扮演的责任需要清晰的界定,既要明白共同的收益也要有相应的约束机制。因此加强食品安全，既要从源头抓起，打下良好的基本,又要有针对性地在几种单薄的环节上有筹划有系统地进行。(一）加强食品安全的刑法保护，严惩食品违法犯罪行为法制建设过程中，尤为突出强制性特点,可以有效区别有关法制跟社会规则。就中国现今实际状况而言,在食品质量安全面，深受刑法保护，因此,我们必须要加大执法力度，完善舆论监督，将食品安全管理条例有效落到实处。就刑法而言,它具有强制性特点，与此同步，在执法过程中，尚有着严肃性

18、特点，跟其她法制相较,更具效力。深受刑法保护的食品安全法制，对违背食品安全之类的人予以严格惩办,对违法行为而言,无疑是一记沉重的打击。譬如：加强食品安全问题刑法惩罚力度。国内食品安全问题之因此如此严重，其中重要的一点就是惩罚力度不够,使得她们从中有利可图。如果在刑法上没有打击食品安全的问题的,则食品安全的问题则好难得到保证的放心了。不少犯罪分子懂得有关法律对食品安全犯罪刑罚规定的严重滞后性而逃避了严肃的刑罚制裁。其实罚金刑是对她们牟利目的最致命的打击。但现行刑法对仅将罚金刑作为附加刑加以合用,刑罚的严肃限度甚至不及行政惩罚，使得罚金刑的作用得不到最大限度的发挥,因此,应将罚金刑作为主刑单独合用

19、，提高其严肃限度，然后并将罚金刑的规定进一步细化。值得补充的一点是罚金应以“销售金额”为基准应修改为以“货值金额”为基准。又因食品犯罪又是贪利刑犯罪，因此，财产刑中最严肃的刑罚“没收财产刑”应发挥更大的效能。在食品犯罪的刑罚设立中对于成果加重犯规定“并处销售金额50%以上倍如下罚金或者没收财产”。我觉得,这种立法模式未能突出没收财产刑的作用，会使法官优先选择合用罚金刑,而忽视对没收财产性的合用。对于这种导致“特别严重后果”的成果加重犯，没收财产是最恰如其分的财产刑,有助于消除再犯隐患、达到最佳的特殊避免效果。因此，个人觉得针对成果加重犯，只规定没收财产刑，而将罚金内容删去，或者将“没收财产”位

20、置提前，修改为“并处没收财产或者货值金额50%以上倍如下罚金”,使法官优先选择合用没收财产刑。又譬如:合适提高食品安全的定刑。在食品安全规制中,应当合适提高有些食品安全犯罪的法定刑，特别是要消除刑罚低于行政惩罚的现象。对食品安全犯罪行为致人重伤、死亡或有其她严重后果的，均要设定处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的量刑幅度，以体现出刑罚是维护食品安全最严肃的法律制裁手段。（二）完善各部门职责的监管体制及部门间的配合合伙体制国内的食品安全监管采用分段监管的方式，例如农产品种植的环节归农业部管，产出的产品质量归卫生部管，从生产到流通,农业部、卫生部、质检总局和工商各管一段。几种部门并没有形成合力，

21、部门配合协作还存在某些问题。对于整个食品产业链条的监管，并不是“无缝的”。社会上流传的“八个部门管不住一头猪”即是其生动写照。因此建议由国家食品安全委员会对地方各级食品安全委员会实行垂直管理机制，即由食品安全委员会直接管理,而非笼统地协调。在县级以上政府设立食品安全委员会，政府重要负责人任主任，卫生行政部门负责人为常务副主任,其她有关职能部门负责人为副主任；明确卫生部门为食品安全监管主体，其她有关职能部门在监管委员会的领导下开展配合工作。这样的制度具有如下长处:一是明确地方政府在食品安全监管中的领导责任，突出卫生部门在食品安全监管中的主体地位，发挥既有有关职能部门的监管经验作用；二是设立这样一

22、种统一的监管主体，可以通过卫生部门主导的食品安全委员会协调有关职能部门发挥积极作用，发挥分工协作的组织优势，不易浮现目前监管模式中的推诿现象；三是食品安全委员会由国务院垂直管理可以有效避免食品监管职能与发展经济的冲突，避免地方政府的政绩冲动影响食品安全执法，并且可以解决不同地区由于政府投入的不同，对食品安全保障限度不同而浮现的问题。针对“奶粉事件”而言,无论是食品质量检测部门,还是食品卫生部门,抑或是工商管理部门,都必须要保障食品质量安全，发挥其重要的监管之效。但是，由于部分行政部门尚未完善其职责，没有依法行事，但凡发现违法行为,仅仅只是作以行政惩处,尚未消除问题本源,长期如此，导致奶粉事件发

23、生极为频繁,受害人员逐渐增多,受害区域不断扩散。在食品安全法中,第81条对食品质量安全作以明确规定，并对国家政府有关部门有效提出系列建议亦或是意见。就法制之中的“送至司法部门备案、惩处”等作以多次修订,当行政执法人员一经发现,必须要立即将违法犯罪份子送至公安部门，由公安部门根据国家制定的有关规章制度对其作以严格惩处。为有效解决食品质量安全问题，最为重要的就是,对刑事程序以及执法程序作以有效调节。现今看来,国内一般都将行政执法摆在优先位置,行政执法部门需要就犯罪与否作以明确判断，但但凡构成犯罪，要对有关人员予以严肃惩办。（三)合适提高对食品安全职务犯罪的打击力度之因此会导致食品安全事故屡屡发生，

24、核心性因素就是,国家政府部门尚未对食品质量安全进行严格监管，徇私舞弊现象极为普遍化，包庇、放纵违法犯罪行为,尚未将监管机制有效贯彻,一般状况下，都是行政处治，难以从本源上消除危害因子。对食品安全职务犯罪国家政府部门应坚决依法从严惩处,保持惩办腐败的高压态势，并且进一步规范职务犯罪案件的量刑，不断加大财产刑的惩罚力度,加大对行贿犯罪的打击力度。从源头上遏制、避免受贿犯罪和多种失职犯罪。(四）增强生产公司的法律意识一是进一步开展食品安全法等法律法规的宣贯。把食品安全法及其实行条例等法律法规的宣传与平常监管结合起来，作为全年工作的主线贯穿始终,分层次、有重点地进行针对性的培训，强化食品公司负责人及其

25、从业人员的法律法规意识，学法、知法、守法，营造人人注重、人人关怀食品安全的良好氛围。二是积极推动食品公司贯彻质量安全主体责任。有针对性地对食品公司负责人进行以贯彻贯彻质量主体责任为重要内容的轮训和有关法律法规测试，实行违法违规食品公司负责人约谈制，引导公司增强质量法制意识,开展法律法规进公司、进园区和讲诚信、重质量宣传活动,营造遵纪守法的浓厚氛围。（五）增强执法人员的法律意识一部分食品安全问题直接或间接与政府依法行政中存在的问题有关联。例如：某些行政执法人员不给好处不办事、给了好处乱办事,把不住市场秩序的关口,甚至充当某些违规者的保护伞。因此，我们必须下决心整治投资软环境，解决行政违法、违规问

26、题,推动依法行政。 从实际状况看,要侧重抓好如下两项工作:一是要进一步强化领导干部的依法行政意识。而强化依法行政意识,最为核心的就是要紧紧抓住依法治“官”、依法治“权”这一本质。一方面强化执法主体，特别是各级干部的依法行政意识，加强对种种行政权力的规范和约束,使各级政府行政权的来源必须有法律根据,各级公务员行使行政权力必须符合法律规定的权限和程序，使整个政府工作纳入法制化的轨道。二是要强化行政执法监督。权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。建设法治政府,保证执政为民，必须强化对行政权力的监督。既要始终坚持和自觉贯彻人大监督、政协监督、司法监督、新闻舆论监督和群众监督等外部监督，又要加强行政机

27、关内部的层级监督和专门监督。建立行政执法责任制和开展执法考核活动，是推动依法行政的重要措施和有效手段。，加强对政府行政行为的监督检查,对违法违规问题从严解决。食品质量安全法制的设立及完善,波及到诸多政府部门的协调,这是个综合性较强的大型工程项目。但我相信在共产党的领导下和社会主义中全体的立法者的努力下,食品安全问题会不断的减少,食品安全法律规制会不断健全。 参照文献（)张涛.食品安全法律规制研究M.厦门:厦门大学出版社, （2)秦平.建构食品安全的法律和制定基本J .法制日报，(4):121.(3)郝武.试论加强和完善对食品安全的管理与立法 J .杭州商学院学报,(7）:135.(4)张文涛,赵海霞.进一步完善食品安全法律体系的探讨J.中国公共卫生管理,(2）:78-9()杨辉完善国内食品安全法律体系的思考J.中国食物与营养,(6)：3234.()萧曼平.试论国内食品安全法律体系的完善J.中山大学学报论丛,02):2123.（)杨辉.论国内食品安全的法律保障体系J.北京农业职业学院学报,):31-3.