试论我国农民社会保障下探讨与研究

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1、积分都是垃圾撒旦发生发大水范德萨发撒旦试论国内农民社会保障下 四、 对建立国内农村社会保障制度的几点设想 目前在国际上尚没有在大范畴解决无固定收入的社会群体的社会保障问题的成功经验,虽然在西方发达国家,农民社会保障制度的确立也比有雇佣关系的雇员晚得多（例如德国，雇员医疗保险、养老保险分别在883年、18年建立，而农民的养老保障、医疗保险分别在1957年、17年建立;36在日本,雇员的医疗保险建立于9年，而合用于涉及农民在内社会一切成员的国民健康保险法却是在198年建立起来的。37这是由社会保障制度自身所具有的风险性所决定的。因此,在我们这样一种农民占人口绝大多数的发展中国家，由于经济基本单薄,

2、建立农村社会保障制度更应当慎之又慎，否则将会带来不堪设想的严重后果。近年来，社会各界非常关怀农村社会保障制度的建立和发展问题，提出了许多有参照价值的见解和观点。 (一)有关农民养老保险问题。 有人觉得,在有孝文化老式的国内,家庭养老始终是养老的重要方式。然而，目前在农村，有半数老人在年老时或仅得温饱、或被子女遗弃，生活质量非常低劣。因此觉得，应运用利益机制来改善养老状况，即,使老人拥有一定的生产和生活资料,也就是具有由子女或她人赡养或照顾的经济手段。解决这个问题的措施是明确老人是她所承包土地的权利主体，老人有权决定,在她年老或去世之后，由谁继承土地的耕种和收益权。如果老人与子女同住,可以把属于

3、老人的那部分田产划出来以供养老之用。如果子女不肯为老人养老,则由集体请人供养，土地耕种和收益归供养人所有。有人则觉得，由于受土地制度、土地数量及土地收入的限制,不能对土地的养老保障作用估计过高。土地的所有权并不属于农户所有，也没有自由转让权。土地数量少，农产品价格低,单靠土地是无法维持生计的。农村老人如果单靠转让土地使用权的收入,主线无法满足老年生活的基本需要。在农民家庭的经营收入中，近4来自第二与第三产业,/4来自劳动收入，转移性与财产性收入仅占纯收入的5.7.因此,老年农民单靠转移性与财产性收入很难保障老年的基本生活。觉得,国内现行的农村社会养老保险制度,政府没有财政投入,不用财政兜底,也

4、没有隐性债务,因而不会增长政府的财政承当和压力，应当继续坚持。 尚有人觉得，家庭养老的生命之源不是一种利益机制，而是一种文化机制。体现为家庭养老始终受到国家文化（民族文化)和家庭文化的双重影响。民族文化的持久性决定了家庭养老的持久性。家庭养老遵循伦理原则，注重家庭关系互动中的道德规定和个人义务，不追求量间的互换目的。因此，只要对血缘关系的责任认同还存在，中国基本道德原则就不会发生主线变化，作为基本道德载体的家庭养老也就会持续下去。中国老式社会是以血缘动力为基本构建价值观动力的，因此家庭养老可以接受社会变化的冲击。当价值观动力弱化时，血缘动力仍然可以发挥作用。在家庭养老的文化机制中，利益机制始终

5、处在伦理机制的控制之下。因此,尽管社会在不断发生变化,家庭养老仍然是中国的重要养老模式。当人们过度强调家庭养老的实际功能而忽视其文化功能时，正是在丢弃家庭养老的精髓。从文化角度探寻养老方式应是人们进行思考的基本原则。 以上多种观点都对构建国内农村社会保障制度具有有益的参照价值。然而，学者们把土地养老或者家庭养老说成是中国农村养老的重要形式是不也许的和不现实的。土地养老一方面要明确的是土地的产权问题。中华人民共和国土地管理法第14条规定:“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业渔业生产。土地承包经营期限为3年。发包方和承包方应当签订承包合同,商定双方的权利和义务

6、。”这种承包经营权事实上是一种长期的佃权。4农民虽然可以自主地决定生产方式和收入分派方式以及自由支配劳动力,然而由于不拥有对土地的所有权，因此就谈不上有权决定土地可以由谁来耕种或者不能由谁来耕种的的问题以及土地的继承问题。由于农民只是承包经营集体土地，在农村生产方式普遍落后和靠天吃饭的状况下,农民从土地中获得的收益,除去缴纳的农业税外,可以维持正常基本生活需要已是很幸运的事情,遇到天灾人祸,生活将会发生较大困难。因此,目前的土地承包制度,似乎还不能从利益机制制约有赡养义务的农民的子女，以达到促使她们赡养父母的目的。也就是说，土地养老在我们这样一种土地公有化的国家是行不通的。家庭养老的不可靠性已

7、为人们所理解和结识，其中的因素,在农村，除了家庭小型化、人们的伦理道德观念在新的时期发生很大变化外,农民收入少、承当重，也是家庭关系紧张、老人不能得到较好赡养的一种重要因素。 在构建国内农村社会保障制度时，我们一方面需要弄清晰的问题是,我们要构建的是农村社会保障法律制度,而不是农村社会保障政策,更不能引导广大农民去参与商业保险。由于如前所述，法律所具有的强制性，对于农民按期如数缴纳社会保险的保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险待遇都具有很强的约束力；而社会保障政策所具有的引导功能，使得容许农民自愿参与和政府随时终结社会保障政策的实行成为也许,具有极大的随意性而难以得到保证;商业保险以

8、及农民个人为养老和疾病准备的储蓄都是个人为防御生活风险所作的准备，是社会保险的一种补充，它们可以增长农民抵御风险的能力和提高生活质量，而只有社会保险才真正具有最基本的保障功能。由于社会保障制度与象国内自199年以来实行的县级农村社会养老保险基本方案这样的政策以及家庭保障和商业保险的一种主线区别在于，它是由政府组织的、在必要时由政府承当责任的、社会成员联合起来共同抵御多种生活风险的联盟。41因而具有最大的可靠性。 在西方发达国家,社会保险一方面是为那些离开了土地、来到都市、从事雇佣劳动的雇员设立的,保险范畴、保险项目、待遇原则也是随着经济的不断发展而逐渐健全和完善起来的。当西方发达国家实现了工业

9、化，消灭了城乡差别之后，为了保持农业的合理构造,为了不使农民因家庭成员的一场重病而陷入困境,4遂逐渐为农民设立了与都市雇员基本完全相似的社会保障项目，使农民可以象雇员同样获得全面的社会保障的保护,过着与雇员同样体面的、符合人的尊严的生活。在为农民提供社会保障的过程中，国家承当着很大的责任,例如,德国1996年，农民养老保障总支出为60亿马克,其中农民缴纳的保险费收入为18亿马克,联邦补贴了2亿马克;43联邦为农民医疗保险提供的援助金额为20.5亿马克;4联邦为农民提供的事故保险津贴为4.4亿马克,欧盟提供的事故保险津贴为2.07亿马克;1997年联邦为农民提供的护理保险津贴为400万马克。5由

10、此可见，政府在农民社会保障中承当了很大的责任。 国内是一种农业人口占人口总数绝大多数的发展中国家,国家经济基本单薄，城乡差别巨大，因此不也许象西方发达国家那样，为农民提供全面的、高原则的社会保障待遇。然而，我们要在必须建立农村社会保障法律制度这样的大前提下,来构建符合国内国情的农村社会保障制度。一方面，农村社会保障制度必须以法律的形式浮现,而不能以政策的形式浮现。社会保障法不仅可以明确规定受保险人的范畴、缴纳保险费的原则和原则、获得社会保障待遇的条件以及待遇原则，并且规定社会保障机构为受保险人提供征询、解释和阐明以及社会保障待遇的义务和责任，规定社会保障机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权

11、利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题，因而对于国家和受保险人都具有约束力。而政策就不具有法律的以上特性,容易受国家政治、经济等状况的变化而变化。国内所谓的农村社会养老保险目前面临夭折危险的重要因素就在于。国内的政治制度和观念体系是以国家权力为核心、以权力至上为价值基本的,由此导致的弊端是，国家责权的不统一，即国家作为社会生活事务的权力主体,拥有支配权，它在行使这种权力时不必征得社会成员的批准，但当国家对社会生活事务的安排浮现错误,导致损失时，责任又由社会成员来承当,由于国家自身是没有责任能力的，它用于纠正错误、弥补损失的所有财力、物力、人力均取之于社会成员,并且不必征得社会成员的批准。一种没有

12、责任能力但又全权在握的主体,其行为方式一定是轻率的。46在西方，人们把社会保障制度称作只能进不能退的“单行道”,旨在阐明社会保障制度的确立一定要谨慎，否则有也许引起社会的动乱和不安。在国内有些地方，由于将农民养老基金挪作它用，使得农民养老帐户成为空帐。我们但愿遇到这种状况的老年农民可以理解在“农民养老保险”问题上，同样是要付学费的,但是,让人放心不下的是，这其中与否潜藏着某种社会危机。如果有关当局可以真正意识到农民社会保障对于经济发展以及社会稳定的重要意义,可以从实行将近的农村社会养老保险中总结经验教训，并尽快制定农民养老保险法，这对于国家以及广大农民都将是一件幸事。另一方面、我们要建立的是有

13、政府的组织和管理以及财政投入的农村社会保障制度。政府的组织和管理表目前设立专门的机构和工作人员从事农村社会保障工作，涉及受保险人资格的审查、保险费原则的拟定、调节和征收、提供社会保障待遇以及为受保险人提供有关农村社会保障的征询。还要设立专门的监督机构,对农村社会保障的各项工作进行监督,特别是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。7社会保险不以赚钱为目的,当由于人口因素或者其她状况,使得保险费收入局限性以支付社会保障待遇时，国家就要动用国库资金，来弥补支付上的亏空。这正是社会保障作为“安全阀”的核心之所在。如果国家只是出台政策或法规,而一旦当社会保障在营运过程中浮现了问题或者国家意识到要承当某种

14、责任时,国家退避三舍,撒手不管,将会使民众有上当被骗的感觉,会极大地伤害民众的情感,甚至会引起矛盾和冲突。 再次，我们要建立的是符合国内目前经济发展水平的农村社会保障制度。国内地区广阔,各地经济发展状况有很大差别,国家可以根据各地经济发展水平和消费水平，拟定不同地区的养老保险保险费原则和保险金支付原则。国内农民素有艰苦朴素、吃苦耐劳的优良品质,对生活原则的盼望值比较低,特别是在“老少边”地区,食能裹腹、衣能蔽体就满足了。48因此,可以根据不同地区拟定不同的养老保险费原则和养老金支付原则。对于60岁以上应当领取养老金而没有缴纳或者缴纳了很少数额养老保险费的人,可以将本地的养老金与最低生活保障金一

15、并考虑,或者规定按其缴纳的保险费的数额提供养老金，在养老金局限性以维持领取人的最低生活需求时,可以补足最低需求；或者提供最低生活保障金。这其中，就需要政府的财政投入。第四、建立严格、高效率的养老保险基金管理和营运机制，保证养老保险金准时、足额发放到受保险人手中;规定养老保险基金的专用性,任何组织和个人不得挪做她用,对于违背规定者，要追究其法律责任；规定养老保险基金的有效投资运营渠道,保证养老保险基金保值增值。 第五、建立解决养老保险争议的法律救济机制,及时解决养老保险纠纷。在德国设立了专门解决社会保障争议的社会法院。社会法院按照社会法院法的规定,对于公法上的医疗保险、护理保险、养老保险、劳动增

16、进和失业保险、事故保险、农民养老保险、子女津贴、战争受损害者供养领域发生的争议行使管辖权。在国内，随着社会保障制度的不断健全和完善,将来也也许在各级法院设立社会法庭。在没有设立相应机构之前,应在社会保障管理机构设立解决社会保障争议的机构,以便在受保险人觉得自己的权益受到侵害时，及时予以救济。没有社会保障的法律救济机构，农民的社会保障权利只能是没有保障的权利，随时有被剥夺和侵害的也许。国内近几年,在许多地方养老金不能及时发放或者主线就不予发放，而农民状告无门、极其愤慨的状况是应当引起有关部门的高度注重的。 (二）有关农民医疗保险问题 在农民医疗保险问题上，实践中有许多摸索，学者们也有某些见解。重

17、要是： 有人觉得，应在目前的合伙医疗体制下，对非贫困地区采用“保大不保小”的形式，对贫困地区采用“保小不保大”的形式,保小可以通过增长财政对基层医疗卫生事业的支持来实现，以次使农民避免因病致贫的风险。5 有人指出，有些地区实行的分地区、分阶段的农村合伙医疗保险是一种可取的形式。在农民人均年收入000元以上的地区,实行“福利-风险型”的合伙医疗制度，在原有合伙医疗的基本上,实行县乡两级统筹的大病医疗制度,并逐渐与城乡职工医疗制度接轨。经济水平较差地区采用“合医合药”的形式，重点解决农民因病致贫的问题。 有人觉得，在制定农村社会保障政策时，要量力而行,形式多样。国内目前实行的以个人缴费为主的所谓农

18、村社会保障制度，还不具有社会保障的性质,而是一种农民通过储蓄积累的资金进行自我保护的保障形式。如何筹措农村社会保障资金是农村社会保障成功与否的核心，国家应开征有关的税收或完善有关的税收制度。 有人觉得,农民也是纳税人,政府对农民的医疗保障负有一定的责任，有必要建立农民医疗保障基金,通过转移支付，启动农民个人和集体经济组织按比例共同筹资。 也有人觉得,必须加强农村合伙医疗保险立法，通过法律对农村合伙医疗的性质和法律地位、合伙医疗各方的权利和义务、合伙医疗基金的筹措、合伙医疗基金的使用和管理等问题加以规定，才干保证农村合伙医疗事业的顺利发展,解决广大农民的医疗问题和为她们的健康提供保障。与如何使农

19、民养老问题从家庭保障到个人储蓄保障再到社会养老保险过渡同样,如何使农民医疗问题从目前的合伙医疗过渡到社会医疗保险,应是政府和理论界关注和研究的问题。如果继续实行合伙医疗制度，那么,以上第一和第二种观点是有可取之处的，可以达到避免农民因病致贫、因病返贫的目的。但是，这其中政府是没有承当责任或者只是承当了很少的一点责任。在国内向工业化发展的阶段，农业或农村是要付出代价的，但是这个代价要保持在合理的限度上，否则不仅对于农民是不公平的，并且也会拖工业化发展的后腿，延缓工业化的进程。 国内经济发展水平还不是很高,与否就是不能建立农村社会医疗保险的理由呢？我们觉得,如果把农民的医疗健康放在经济发展、社会稳

20、定的高度去结识,认真去筹划这项事情,具有社会保险性质的农村医疗保险制度还是可以建立起来的。如以上观点所述，一方面要制定专门调节农村医疗保险的法律法规,以此规范农村医疗保险事业。德国在197年建立了农民医疗保险制度,旨在减少农业公司的经济风险,由于在此之前,一种家庭成员的一场重病会不久危及到公司的生存。国内农业在此后的几十年内也许还是低水平的家庭经营模式而不是农业公司模式,但是为了避免农民因病致贫,加快农业现代化的步伐,建立农民医疗保险制度是非常重要的。 另一方面、为农民拟定一种与职工不同的医疗保险费的收费原则,以保证农村医疗保险资金的筹措。在德国,农民与职工同样,在医疗保险资金的筹措方面也合用

21、共同承当经济责任的原则，即每一种农民应当按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险的保险费。由于拟定农民的收入比较困难，因此德国的医疗保险机构按照所谓的收入替代原则为农民拟定了20个保险费级别，并且为每一种级别拟定应缴纳的保险费的数额，规定最高保险费额不得低于最低保险费额的倍。与职工医疗保险不同,为了减轻农民的承当，联邦为农民的医疗保险提供津贴,年联邦提供的津贴为20亿千马克。55农村医疗保险资金是农村医疗保险中的核心，因此，在制定农村医疗保险法时,要根据各地的经济发展水平和农民的承受能力拟定合适的医疗保险费原则和国家为农民提供医疗保险津贴的原则,在这里,农民缴纳保险费是必须的,而国家为农民提供医疗

22、保险津贴也是必须的，只有这样具有社会保障性质的农村医疗保险制度才可以建立起来。 第三、要使农民确立对的的医疗保险观念,使她们结识到,在医疗保险中，所有的受保险人都参与风险调节，例如病人和健康人，常常生病的人与很少生病的人之间进行调节。医疗保险也可以体现社会公平而不会让不生病的人吃亏,由于人们很难预料自己后来是不是会生重病，而一旦当人们身染重病,巨额的医疗费用将会落在所有参与医疗保险人的身上。人们懂得了这个道理,就会消除在参与医疗保险上的顾虑，而积极积极地参与医疗保险。 （三)有关农村最低生活保障问题目前在国内城乡实行的最低生活保障制度事实上是以往所说的社会救济制度。将社会救济制度说成是最低生活

23、保障制度更有助于体现对人的尊严的尊重，体现社会对于生活在贫困境况下的人们的责任。在如何更合理地建构国内农村最低生活保障制度问题上，学者们刊登了故意义的见解。例如，有人觉得，完善最低生活保障制度是事关社会保障制度整体设计的一项重要工作,因此一方面需要理清设计思路。一种思路是根据同类人群在不同方面的需要,设立一种不同类型救济金的构造，以满足不同方面的需要。另一种思路是根据救济对象的家庭特性或者本人特性，设计可以体既有特性区别的、有差别的救济金原则系统。 也有人觉得，农村集体补贴特困户资金是“救命钱”,不能可有可无、可多可少。它具有明显的税收特性,通过税收的方式筹集资金,既可以体现税收在保护贫困人群方面的强制性,也是农村社会救济的发展方向。因此,应将村集体补贴特困户资金与五保户供养资金一起列入新的农业税附加统一收取。 在西方国家,把社会救济称作社会保障网的必然的漏洞守门人或者称作社会保障的最后安全网,社会救济资金从公共财政资金中筹措，这足见设立社会救济制度对于保障生活处在困境的人的生存权利具有多么重要的作用。在国内，最低生活保障资金应象第二种意见所说的那样，通过税收加以筹措。领取待遇的条件和原则,可以参照以上第一种意见,根据不同地区、不同群体、不同家庭状况等状况,拟定不同的最低生活保障原则,这样既能保障特困农民的最低生活需求,又不会让国家背上沉重的经济包袱。