设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区

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1、重庆市统筹城乡综合配套改革实验总体方案丁怀鹏 级 工商管理系 营销与筹划 A1004班设立重庆统筹城乡综合配套改革实验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来,重庆市经济社会发展获得了重大成就,但城乡二元构造特性仍很突出,集大都市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基我市情尚未主线变化,目前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期,专门出台了国务院有关推动重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发3号,如下简称意见)。为做好意见的贯彻贯彻工作，根据国家发展改革委有关批准重庆市和成都市设立全国统筹

2、城乡综合配套改革实验区的告知(发改经体1248号)规定，结合重庆市实际,制定本方案。 一、改革实验的总体思路（一)指引思想 以中国特色社会主义理论体系为指引，进一步贯彻贯彻科学发展观,以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推动新型工业化、城乡化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实行”的原则,积极稳妥地推动改革实验。着力调节国民收入分派格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制;着力摸索富有西部特色的工业化、城乡化和农业现代化模式，推动自主创新,构建大都市带动大农村、增进城乡经济社会逐渐一体化的良性机制;着力推动三峡库区移民安稳致富和生态环保，构建资源节省、环境和谐

3、、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目的，努力为全国统筹城乡发展摸索新道路。(二)基本措施 统筹城乡综合配套改革实验是长期而艰巨的历史任务,近期重点环绕三条主线推动改革实验,摸索建立统筹城乡发展的12项新机制。同步,着力改善市场经济环境,摸索内陆开放型经济发展模式,进一步推动西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力求在改革和发展上有新的突破。 推动城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”)和以万州

4、为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元构造在区域上的体现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的重要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障,把渝东南地区建成扶贫开发示范区，增进“一圈两翼”协调发展,实现大都市带大农村、推动城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，贯彻主体功能定位，增进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互

5、动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合伙方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运营规定的政府服务机制,不断深化行政管理体制改革。 推动城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城乡化的需要,对于一种农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提高劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制,健全城乡社会保障体系;三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立增进和谐的现代社会管理新机制,保障和维护

6、农民工合法权益。推动土地流转和集约运用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是摸索农村土地流转和征地补偿新机制，增进农村人口有序向城乡转移,提高土地运用效率;二是摸索农业现代化的新模式、新机制,建立农村土地流转和现代农业服务体系;三是建立基本设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设;四是建立招投标方式配备扶农资源的新机制，贯彻集约节省用地制度。(三）实现目的 到,重点领域和核心环节改革获得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成,经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平,城乡居民收入达到西部地区较高水平,基本公

7、共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比下降2%,三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大都市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到.2?和3.15?1,农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分派、规范有序的土地流转和运用制度,农村土地规模经营比例超过25；三是基本形成农民工稳定就业、有序搬家城乡的政策制度,非农产业就业比重超过65%，城乡化率达到55%以上;四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保原则联动调节机制;五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快

8、农村社会事业发展,全市新增社会事业投入重要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。到，各项改革全面深化,形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提高、构造优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目的,获得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平;城乡居民收入达到全国平均水平,收入差距缩小至.?,城乡化率达到；基本公共服务能力高于全国平均水平;单位地区生产总值能耗进一步明显下降；生态环境质量明显改善,森林覆盖率达到45%,三峡库区长江干流

9、水质稳定保持I类。二、改革实验的重点任务 按照改革实验的总体思路和分阶段目的,加快推动社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。重要实行如下重点改革任务: （一)加快形成市域主体功能区布局。加快推动全市主体功能区规划编制,充足考虑人口空间分布的影响,明确区域主体功能,合理拟定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展规定相衔接的政策环境。贯彻实行重庆市城乡总体规划、土地运用总体规划，推动城乡一体规划建设

10、,增进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位,统筹编制国民经济和社会发展、土地运用、城乡建设、生态环保规划,分区域拟定产业构造、人口密度、建设用地原则、投入产出强度、环保规定,建立各类规划统筹协调的新机制。(二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐渐退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基本设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出构造调节引导国民收入分派构造优化，增进建立向农村倾斜的投入机制，逐渐提高财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一

11、步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其她中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补贴和项目资金,加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金,优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展规定的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。 (三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心都市为重点,加快技术创新推动产业升级，引导产业向城乡和园区集聚,建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度,大力发展特色优势产业,实行林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示

12、范区。创新扶贫机制,实行新的扶贫原则，加大扶贫开发力度，实行整村推动扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，增进“两翼”地区可持续发展，缩社区域差距。土地开发整顿项目和资金向“两翼”倾斜,主城区产业园区建设占用耕地重要通过在“两翼”地区定向开发整顿土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。摸索建立区域横向转移支付机制,增进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，贯彻全国对口增援三峡库区移民工作五年规划

13、纲要,摸索更有效的对口增援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划,在研究制定重大水利工程建设基金管理措施和分派方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费,支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环保和提高水库管理能力。 (四)构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势,加快政府职能转变和机构调节,实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实行“农村基层人才队伍建设筹划”，选派3名大学生到乡镇和村“两委”工作,完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源,将可由社会承当的职能逐渐

14、转移到行业协会和中介组织,摸索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位,体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核,形成科学的分类考核制度。 （五)健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系,加大农村劳动力就业创业培训力度,实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训,促使部分农民工转向中高品位就业,加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化,鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的措施。优化职业教育资源配备,逐渐把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资

15、源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人,加大劳务品牌建设投入，提高劳务附加值。鼓励农民经商办公司,增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业,改善工商、税务、融资、用地、用工等服务。 （六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度,加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推动农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系,摸索建立农村养老保险制度,实现农村社会救济对象全覆盖，关怀关爱农村留守小朋友、留守老人。摸索最低生活保障原则与经济发展水平挂钩、城乡

16、最低生活保障原则联动调节机制,缩小城乡低保差距。着力研究解决城乡养老保险、医疗保险遗留问题,将被征地农转非人员纳入城乡社会保险体系。完善城乡医疗保险和救济制度,实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合伙医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救济水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。 （七)均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革,支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革实验区。在“普九”全覆盖基本上推动“双高普九”,全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生筹划,加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务,完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆都市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政

17、策,增进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推动国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、急救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，增进公共资源向农村社会事业倾斜,鼓励引导社会资金投入,扶持农村社会事业及有关产业发展。实行农村义务教育、村级基本医疗、乡村文化室等原则化工程,逐渐从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有助于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才,稳定队伍,提高素质。(八）深化户籍制度改革

18、。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城乡合理、有序流动。实行积极的产业政策,引导人口合理布局。以县城和小城乡为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城乡稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权,进入城乡安家落户，享有城乡居民社会保障和公共服务。增长县城和中心镇基本设施及公共服务投入,结合农村危旧房改造和宅基地整顿复垦，在小城乡规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城乡对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工搬家城乡,加快“城中村”、城乡危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，摸索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的本地居民

19、组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐渐建立起以常住人口为基本的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。（九)加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度,构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。以便农民工子女在城乡就近入学,保证农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系,保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和筹划生育服务。建设必要的文体设施,组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权

20、利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务,加强都市社区居民与农民工搬家家庭的融合,增进城乡新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推动“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理,适时推动“村改居”,完善服务和管理。 （十）增进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识,保证全市耕地保有量按照国务院拟定的面积一亩不减，粮食年产量不低于100万吨。从稳定数量和提高质量两个方面加强耕地保护，推动土地整顿、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护,制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完毕耕地和基本农田划定

21、工作，并贯彻到具体地块。鼓励采用转包、转让、出租、互换、股份合伙等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，增进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率,为现代农业发展发明条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系,充足发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防备机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地,实现市域内重要农副产品基本自给。推动农村土地资源市场化配备和林权制度改革,摸索农

22、民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制,切实保护投资者合法权益。 (十一）建立新型土地运用和耕地占补平衡制度。在保证耕地保有量不减少、质量不减少的前提下,在市域内摸索补充耕地数量、质量按级别折算占补平衡制度，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指引下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易实验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地,鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差别化供地政策，引导产业构造调节升级和优化布局。规范和

23、严格管理农村宅基地,盘活和高效运用宅基地，推广节地型住宅原则,鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城乡土地储藏制度，加强城乡土地招拍挂工作。改革征地制度，摸索开展农用地转用、土地征收审批和实行分离改革试点，建立征地补偿安顿原则适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划筹划管理制度，开展国土规划编制试点,在新增建设用地总规模不变的前提下履行年度用地指标的弹性管理。 (十二）统筹城乡生态建设和环保。健全节能减排工作机制,强化节能减排目的责任制，完善记录监测和考核算施措施,把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理,避免污染公司向农村转移。全面加强城乡生活污

24、染防治及垃圾解决和再运用力度,加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、公司自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中解决、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点,强化农业面源污染防治。加快实行三峡库区及其上游水污染防治规划,保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境,保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾解决、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设,用好中央财政补贴资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实行25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护,力求森林覆盖率每年提高1个百分点，达到45%。摸索建立区域生态

25、补偿机制。（十三)完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推动城乡公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基本设施建设,实行山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实行蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程,增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实行公路乡村通达工程,增进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系,在推动重大能源项目建设的同步,加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发运用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合伙

26、社实验，提高农民组织化限度。完善农产品质量技术服务,支持农产品品牌建设,提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系,提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革,积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。摸索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面,逐渐形成农业灾害风险转移分摊机制。（十四)推动建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效,建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、核心环

27、节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设,支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推动农村集体资产产权制度改革,提高集体经济自我发展能力,壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域,扩大财政购买乡村公共服务的范畴,加快社会资本进入“三农”发展，逐渐建立多元化的乡村投入机制。 (十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配备资源的基本性作用。深化审批制度改革,逐渐形成准入宽松、监管严格、

28、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大公司集团，发展就业吸纳能力强的中小公司,贯彻中小公司和个体工商户发展扶持政策，贯彻实行西部开发税收优惠政策。贯彻国家重点产业调节和振兴规划，抓好重点产业、优势公司的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，鼓励自主创新，增进资源节省,加强环保,转变生产方式,推动产业向园区集中。加快老工业基地调节治造，推动国有经济布局与构造的战略性调节,增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有公司公司制股份制改革，健全现代公司制度，完善法人治理构造。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革,支持

29、非公经济进入金融、经营性基本设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有助于资源节省和环境和谐的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资我市场,适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，发明条件设立以生猪等畜产品为重要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后,优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小公司担保规模,引导金融公司实行金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展实验区,开展保险资金投资基本设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。（十六）摸索内陆开放型经济发展模式。加快建

30、设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境,进一步增强重庆对内对外开放能力,以大开放促大改革。开放投资领域，改善产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、公司融资、污染治理、质量原则等公共服务平台，吸引世界500强和中国50强公司投资兴业。与世界银行等国际金融组织合伙推动统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制,建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地,大力承办沿海地区加工贸易和产业转移，为公司“走出去”发明条件。以北部新区为基本，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区,借鉴国内外经验做法,开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充足发挥长江黄金水道的优势,推动江海直达,将重庆打导致为长江上游的航运中心,辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合伙新机制,增进重庆与周边地区基本设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合伙示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基本设施建设，加快旅游业发展。