行政诉讼法修改历史背景

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1、原题：行政诉讼法修改的新发展今天给人们对新行政诉讼法做一种解读，我是一种开场，用一种半小时时间讲四个问题，框架说一下，让人们有一种概念。一是为什么修改，二是理论突破点，三是重大变革点，四是具体实行方面。由于我是第一讲，因此不会讲太细,背面的同志接着讲,我讲的有某些宏观。我有某些压力,无论是条文还是理论,人们理解都比我深,目前我和人们共同回忆一下,这部法是如何修改的：一、为什么修改行政诉讼法我们今天在座的法官大多数都很年轻，对国内的法律历史也许不是很理解。国内有三大诉讼法,像三条河流，分解矛盾和纠纷，在三大诉讼中,行政诉讼是一种很特殊的诉讼法，它是1990年开始实行的，25年了，很近年轻的同事当

2、时也许很小。回忆当年，立法当时是有诸多的争议的,当时诸多人觉得中国用不着行政诉讼法,并且行政诉讼与国内几千年的封建历史文化是不相符合的，老式文化觉得，官是不可以告的,父母官父母官嘛,你怎么能告的父母呢?在当时的历史条件下，“民告官”是一种大的历史性突破,行政诉讼将官员与原告放在了一种平等的地位上。因此，我觉得行政诉讼法的制定不仅仅是一种立法,而是一种政治制度的改革。行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。国际国内对当时的立法都予以了很高的评价，在当时的历史条件下，这部法客观的说写得不错。但是,从这些年的实行状况来看，实行得不好,每年人大法院报告，行政诉讼案件每年只有10万到2万,有些年还

3、不到,最高法院为了行政诉讼备案不得不开会，并且有的省份受理案件数量很少。这样的话,行政案件在法院受理案件中的总的比例不到%，北京市的行政诉讼从到受案逐年递减，只有2.7%。胜诉率就更低了,新华社内部清样数据,十年前是30%左右，目前下降到0左右,有些省只有2,也就是政府多数是赢的。当事人总赢不了，她就不会告了，由于政府总不会败，老百姓总不会赢呀。此外,生效判决的1/3得不到履行,律师也不乐意代理行政诉讼案件，由于各方面干扰太多。这些信息告诉我们,行政诉讼制度在国内遇到了严峻的挑战。是不是行政诉讼没有案件呢,不是,每年由于行政行为引起的信访是大量的。我在地方调研的时候,理解到为什么老百姓都去走信

4、访，由于当事人是一种理性的人,她觉得打官司也赢不了，不如去上访，一上访，立即会成为党政机关都关注的案件，有的时候还可以规定某些高价，这样就更不会去诉讼解决了。我说的状况，全社会都理解。虽然是1-1万的案件，人们懂得尚有些不是纯正的行政案件，如商标案件，这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件，排除它们真正的行政案件就更少了。这些现象表白，我们的行政诉讼处在非常不法治的状态。行政诉讼法官特别感到受挫,没有成就感。行政诉讼出了什么问题？是司法制度？还是实行环节?在这些背景下，就提上了立法议程。行政诉讼法的修改和其她的法律修改不同样,她牵动了中国法学界、司法界、老百姓诸多的梦想。社会各界予以了很高的盼望

5、,从行政诉讼法修改正程看,我是很受触动的，微信圈中评价诸多，有人说24年是一种学者从青丝到白发的过程，人们对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求，它承载了太多的东西。这部法律,如果有某些进步的话，是社会各界的共同的努力。为了修改好这部法律,让它更加可行，最高法院做了诸多的工作，我个人觉得无法用言语来体现。我们的立法人员与法官一起干,听律师的意见，听专家学者的意见,听了全国的各方的意见,很少有一部法律修改如此的进一步调研。大多数调研活动我参与听了,特别的受触动,人们都在反思,在推动依法治国的大背景下，行政诉讼法的定位是什么？如何发挥行政诉讼制度的作用？在这里,我特别要感谢全国各级法院的支持，在整

6、个修改正程中，人们给了我们太多的支持,江院长也特别地有抱负、有情怀，法院系统的同志是直接运作这部法律的，她们懂得问题真正在哪里，许多修改内容就是吸取了最高法院的司法解释，将解释上升为法律。修改可以顺利的出台,还一种背景，一定要提，就是十八大提出的全面推动依法治国,有这样一种好的政治环境，修法的原则与目的才更加明确。本次修改一是贯彻贯彻十八大提出的依法治国的方针；二是维护行政诉讼制度的权威性,由于修法的过程中,有某些建议更加开放,我们还是面对现实中的突出问题，保障公民权利;三是保障渠道的畅通与平衡,保障法院依法审理行政案件;四是坚持从实际出发,循序渐进的完善，在可行的范畴内履行制度的变革;五是总

7、结行政审判经验,将有效的做法上升为法律。二、行政诉讼法修改的理论的突破任何一种制度修改背面均有她的理论与逻辑,运用这次机会,我对本次立法波及的有关理论进行了梳理：、有关行政诉讼的目的修改。为什么要讲目的，由于一种法律,从立法技术上，一方面就是讲目的与原则,老法的规定（略)，有人觉得第一条设定的目的是互相冲突的，例如维护与保护，有的时候就是一对矛盾,很也许就会牺牲了公民的权益。但是,“维护”是符合当时的立法背景的。调研中，例如有些法官说,受理一种行政诉讼案件,就要受理几种非诉案件，以平衡政府的情绪。当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受限度的。第一条对于背面的条文影响很大的,例如说严禁调解等微观

8、的制度,例如说合法性审查的限制,这些都与立法的理念密切有关。第一条的设计好，背面就顺着下来了。这次,“对的”审理行政案件修改为“公正、及时”.,“维护”删除了，反映了从指引思想上做了变化,这就是一种理论的突破。“解决行政争议”写进第一条也不容易,有许多人反对,不要忽视这几种字的修改,背面的理论是诸多的。行政诉讼不能空转，必须解决问题。一种案件做了几种判决,最后解决不了问题，损害了司法的权威。这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。“维护”删除同步删除了背面的“维持判决”。尚有“具体行政行为”删除“具体”,诸多人觉得“具体行政行为”这是基石,是不能动的,这个修改会导致法院的权力太大了，但是，

9、我们从技术上解释它,将它改了。具体行政在老法中,立法当时为了将某些行为作为不可诉的规定，设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。这个修改,理论突破在现实中国很故意义。2、扩大了审查范畴。本来的老法，法院根据什么原则审查行政行为是一种非常重大的制度设计，本来明确是合法性审查，为什么限制在合法性审查，理论根据是法院不能干预行政机关的自由裁量权，并且老法对5条还对合法性审查进行了具体的规定,设定了一种非常有限的例外。合法性审核对实际解决纠纷作用受到限制,合法性与合理性,合理性属于行政机关的职权,你法院不能碰，这是本来的审理特点，是影响行政诉讼实效的一种理论制约点。从理论上进一步思考，合法性与合理性不

10、是矛盾的,如果截然分开，法院的功能就太有限了，修法第70条增长了明显不当行政行为的撤销,扩大了合理性审查的范畴，标志着从合法性审查到合理性审查的突破,这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。法官们要仔细的理解,这个修改意义很大，非常具有理论色彩。3、受案范畴的扩大。本来的老法规定的范畴过窄，影响了法律的发挥,我要说的是,就是老法规定的范畴，许多法院也没有完全受理。具体到不同的地方,是能不受理就不受理，我和备案庭的法官聊天过,行政备案就是以不备案为目的,我觉得符合现实的逻辑。在当下，问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突，例如说北京外地孩子的入学，这个在本地入学与国家大的政策比没有问题，但是北京

11、就是不让入学,北京市法院受理了家长告教育局的案件，法官们说,听了家长的陈述,你一定会被打动，孩子生在北京，长在北京,但是就是不能入学，由于北京公共资源承载能力有限，这样的案件你让法官如何受理判决?法院对于当事的家庭诉求如何解决？某些孩子不得不到北京郊区就读！因此行政诉讼的范畴拓宽是特别纠结的一件事情。当时提出能不能列出负面清单，但是后来发现主线不行。这次的修改方向是拓展，受案范畴问题法院在其中没有利益，当时当事人有了渠道解决诉求。我觉得这次的修改是有突破的,如修改“具体行政行为”，尚有规章授权的组织行为。有人说，学会、协会这样多你们法院管得了吗?你法院就是管行政机关的!但是学会、协会目前是有牙

12、齿的老虎,法院要管!这个是最后加上去的。尚有行政合同，写进来非常不容易。国务院觉得应当是民庭的事情。民法学者对此也不接受,有关部门也不批准。但是现实中,行政合同，民庭受理，波及到政府，还得行政庭参与办案。对这些修改,各位法官不要觉得不解渴，这样修改已经不容易了。尚有对规范性文献的审查，人们记得河南的种子案,法庭上不能评价河南的规范，只能说事情。固然也有一种限定,是规章如下。这一条国务院法制办到最后都是保存意见的。从法院角度看，这一条还不是很明确。但是我要和人们说的是,我们还是在往前走，理论上突破标志意义大。4、经复议后案件的案件被告的拟定。这既是一种理论问题,也是一种实践问题。当下，行政复议制

13、度几乎是形同虚设，行政复议法执法检查,诸多状况令人吃惊，有的地方一年的复议案件只有1件,为了激活行政复议制度的实行,我们想了多种措施。当时尚有想法,是行政机关变化了行政行为不做被告，回头想想有些可乐，目前看看理论上也不通。总之,人们都在艰难曲折的往前走,目的是激活制度。制度的挥霍是最大的挥霍。这四个方面理论上很大突破的,解放了思想，才有这些突破。实践在发展，中国的变化太大了，我们行政诉讼要随同变革。三、行政诉讼法修改的制度变革1、扩大受案范畴,加强权利保护。本来是肯定列举加否认列举。从立法看，不是所有行为都能到法院来,法院的行政诉讼审查是非常有限的。美国法院可以受理奥巴马医改违法案件,但我们不

14、行,由于我们的法院受理案件是有框子的。从修改看,在人身权、财产权背面加了一种“等”，我们为后来的立法留下了很大的空间。这一条的立法技术我觉得是比较高超的,后来法律法规规定可诉的其她权利都可诉。2、保障诉权，解决备案难的问题。这次修改吸取了十八大文献中精神。原告的资格上，明确扩大了受案范畴,相对人的概念进行了扩大。起诉期限延长，从个月延长到个月。细化了备案的条件，实行了备案登记制。3、加强法院监督，实质性的解决争议。一是解决了告官不见官的问题。曾经规定了不出庭的要通过人民法院许可,后来觉得官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。尚有委托什么样的人出庭。总的来说，就是要出庭(法客帝国按:行政诉

15、讼法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”)。反对的觉得为什么不容许行政机关委托代理人，这是对行政机关的歧视。能支撑这一条有8个省地方有文献，规定行政机关负责人出庭。二是复议机关做被告出庭。三是加强了行政行为审查力度。四是行政诉讼的有限调解,对行政权不得随便处置的理论进行了某些突破，对行政机关有裁量权的进行调解。五是完善了民行交叉的解决机制。在某些登记、裁决案件中，行政附带民事一并审理。4、完善管辖制度，解决审理难。行政诉讼最大的问题就是地方干预，法律做了某些规定,例如中级法院受理县政府为被告的案件。四中全会文献出台,司法体制改革中

16、提到了跨区域法院审理跨区域案件。我们随后进行了规定。配套删除了中级法院下移管辖。近来有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。我们这次修法的运气真好。5、完善了证据制度,增进公正审判。这次修法将诸多成熟的证据规则吸取进来,增长了电子证据，明确被告举证制度和逾期举证后果,以及原告举证,法院调取证据制度，证据合用规则。、完善了诉讼程序,推动了程序的科学化。此前的法律规定不明确，需要司法解释补充内容。一是明确了判决形式，以判决驳回诉讼祈求取代了维持，69条（法客帝国按：行政诉讼法第六十九条规定“行政行为证据确凿，合用法律、法规对的,符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，

17、人民法院判决驳回原告的诉讼祈求。”)；二是增长了判决给付，这个与受案范畴的扩大有关，三是增长了确认违法。四是增长了判决履行合同，78条。这个是非常实质的一种规定。延长了审理期限。88条(法客帝国按：行政诉讼法第八十八条规定“人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊状况需要延长的,由高档人民法院批准,高档人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。”）,一审和二审审限进行了延长。增长了简易程序。7、完善监督机制，加强行政审判监督。一是再审,91条，二是检察院的监督，101条。参照民诉法的规定。坦率的说，检察院有分歧,最后只能延续民诉法。8、完善了制裁机制，

18、解决行政判决执行难。解决行政机关负责人、公示、拘留等,最后能不能操作是个问题。但是我觉得,这些条文的形式意义不小于实质,在制度上是有一种也许性,如果有这样一种案例，对司法权威是一种很大的推动。人们有许多的期待,到这个层面已经不容易了。四、要认真地实行这部法律在立法完毕后，最高法院专门写了一种函,感谢立法机关对这次立法作出的奉献。赵庭长说:做为一种一线的法官，对行政诉讼这样近年支撑着，她有一种非常动情的表述，感谢立法机关对法官情感的理解,我就不反复了。法律它是制度,制度在人们看来就是硬梆梆的,一种制度如果不能和人们情感相联系,它的作用是有限的。修法不容易,实行法律更难，我觉得行政诉讼法的实行有两

19、个角度需要注重:一是它的实行有一种非常好的大环境,目前我们面临全面推动依法治国，法治国家法治政府一体化建设的大环境。没有一种好的实行环境,光靠法院单打独斗是不行的。法律外的因素有的时候不小于法律自身,在现代中国特别如此,过去的历史也阐明了这一点。所有的诉讼都是权力的博弈，虽然当事人法律上是平等的,但是事实上是不平等的。法院能否秉公执法。二是目前,通过司法体制改革,司法机关有了更多的发言权与司法权威。但愿司法机关能依法办案。最后，五月不久就到了，我和人们共同期待它的实行。人们要有一种心理准备，会有许多刚性的案件进入诉讼,对行政诉讼法官来了，春天来了，考验也来了。变革的中国,政府的职能越来越多，对法院而言，有些诉讼也许是无解的，我们的制度会在纠结中推动。修法的过程证明，实践是制度完善的推手,反过来制度又会对实践进行保障。