论街道办事处权能演变及其社会影响

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1、论街道办事处权能演变及其社会影响(汕头大学公共管理学系，周昌勇，51063)摘 要:街道办事处作为都市基层政权组织，直接联系社会及其民众,其权能演变反映国家治理理念与政府对社会的控制和治理模式。街道权能的合理性、有效性直接决定整个国家政权体系的效能和社会整合能力,并对社会变迁产生深刻影响。文章以街办事处道发展为线索,就街道权能演变对社会发展的影响作了初步探讨。核心词：街道办事处,权能演变，社会影响街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。它是都市的基层政权组织,是政府与社会及其民众联系的桥梁、党和政府的基层工作站，是党和政府的形象窗口。在都市社区,街道办事处是政治权力的枢纽，从主线

2、上制约着社区政治生活。街道办事处权能的演变直接体现党和政府的执政方式和执政理念的发展,关系到党和政府的能力建设和社会调控体制的变革，对国内社会将产生深远的影响。考察街道权能的历史演变及其对中国社会的影响，对于整合社会资源，推动基层政权建设,提高党的执政能力，完善社区治理构造,推动都市社会事业的发展有着重大意义。一、街道办事处权能的历史演变（一)建国前后至文革前:街道办事处的建立与权能设立街道办事处是在废除国民党保甲制度的基本上建立起来的，是与“单位制”相并存的都市社会管理体制。新中国成立前夕,在人民解放军占领并进驻的都市中，国民党政权以及涉及保甲制度在内的多种组织制度和组织方式先后被摧毁，我们

3、党面临的一种急切问题是如何将人民组织起来，建立起新的政治秩序和社会秩序，以保持新生的政权和社会的正常运转。为此，新生的政权一方面“将全国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其她多种组织里”建立了“单位体制”。对大量存在的未能进入工厂矿山、机关、学校等企事业单位的无法纳入“单位体制”的无组织的街道居民则建立街道办事处和居民委员会。由都市的街道办事处和居民委员会将居民组织起来。基于此，街道办事处作为基层政权组织得以建立。在新中国成立之初的几年中,由于没有统一的法律根据和组织形式，各都市的市政当局各行其是,街道办事处没有形成统一的模式。在154年此前,全国各都市的街道组织大体有三种类型:一种是设

4、街政府,为都市基层政权,如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市；二是设街公所或街道办事处,为市或市辖区的派出机构,如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的某些都市;三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承当有关工作，如北京市、重庆市、成都市。当时由于“单位体制”的强大社会功能，街道办事处只是作为一种辅助性的都市社会组织和管理体制而存在。街道办事处建立之初不设立科室,只设主任一人,干事若干人，其职能比较单一,其重要工作是负责民政和户籍管理。 华伟单位制向社区制的回归中国都市管理体制50年变迁，战略与管理，1：8687194年12月31日,第一届全国人大常委会

5、第四次会议正式通过了都市街道办事处组织条例(如下简称条例）,以法律形式统一并拟定了都市街道办事处的性质、任务、作用。条例规定：街道办事处是都市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。其职能涉及:一是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事宜;二是指引居民委员会的工作；三是反映居民的意见和规定。街道办事处设专职干部37人,其中涉及妇女干部1人。条例颁布后,1955年全国各都市都普遍建立健全了街道办事处组织。夏建中都市社区基层社会管理的组织变革及其重要因素建造新的都市社会管理和控制模式，江苏社会科学， 第2期，朱健刚都市街区的权力变迁：强国家与强社会模式，战略与管理，1997 第4期由于“单位

6、体制”和街道办事处同步并存，并且随着筹划经济体制的建立,“单位体制”得到了进一步加强陈家喜 刘军街道办事处：历史变迁与改革趋向，都市问题， 第6期，“单位体制”日益向街区扩展,形成了单位社会。街道办事处的地位越来越削弱，逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。在人民公社化运动中街道办事处曾一度被“人民公社”所取代。958年至1960年,全国2个省、市、自治区共建立8个都市人们公社,大多数人民公社建立在街道层面，少数建在区一级。街道管辖范畴扩大,并且实行公社党委领导下的“党政一家”、“政社一家”的管理体制，成为市、区如下的一级政权组织,事实上取代了街道办事处,在辖区内组织社会生成协作,发展社

7、办公司和集体生活福利事业。有的地方,还撤销了居民委员会,以公社派出的“街道工作队”代行工作。（二）文化大革命期间街道权能的嬗变196年“文化大革命”开始，各地街道办事处相继被造反派夺权。198年,街道办事处被改名为“街道革命委员会”,并建立街道党委，实行党的一元化领导。以上海五里桥街道办事处为例,167年12月五里桥街道办事处被造反派夺权，街道实行党的一元化领导，街道设革命委员会，其工作由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动,如斗批改、大批判等，以及动员居民到农村安家落户,动员知识青年上山下乡等。这个时期街道的权力完全集中在革命委员会手中,行政建设完全停滞。在“文化大革命”期间

8、,由于政治混乱,许多市、区政府处在瘫痪状态，街道权能在这个时期急遽膨胀。当时,街道革命委员会下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范畴空前扩大。其重要觉得是“以阶级斗争为纲”,对资产阶级实行专政。另一方面是：动员居民到农村落户和鼓励知识青年上山下乡;负责民兵训练和征兵;解决查抄物资和组织生产管理与服务工作。街道革命委员会成为“阶级斗争”的工具，其重要工作便是搞外调、抓清队、查户口。3、改革开放后:街道权能的扩展97年，文革结束,随之而来的拨乱反正对基层政权建设产生深远的影响。1978年，全国人大五届二次会议通过新宪法,撤销“街道革命委员

9、会”，恢复街道办事处。1979年地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法重新确立了街道办事处的性质。190年全国人大常务委员会重新发布了954年颁布的街道办事处组织条例，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构。实行街道党委、街道办事处、街道生产服务分离,统一由民政部管理。改革开放初期,由于“单位体制”仍然主导整个社会,加之区政府各职能部门在街道办事处设有派出机构：“五所一院一场”即工商所、粮管所、房管所、派出所、环卫所、卫生院和菜场。这些机构受直接区政府领导，因此街道内事务被“条块化”,街道办事到处在“边脚料”的地位,只是做些辅助的工作,如宣传、动员和协助工商税务人员进行检查等等。在

10、“单位体制”还没有松动的状况下，街道的机构设立相对简朴，其权限也十分有限,这与街道所能控制的资源是匹配的。但是,随着经济体制和政治体制改革的发展这种状况有了新的发展。由单位控制下的社会构造正在向社区回归。街道办事处在机构设立、人员编制、和职能权限发生了巨大的变化。在9年颁布的条例中规定每个街道办事处设主任人,干事若干，必要时可设副主任人，整个街道办事处工作人员一般在3人，街道下一般不设职能机构。其工作权能重要是三项：办理市、市辖区人民委员会有关的居民工作的交办事项;指引居民委员会的工作;反映居民的意见和规定。然而,这种状况随着都市建设、经济体制改革和单位体制的松动,大量行政事务和社会事务向街道

11、社区转移。80年代中期,根据部分都市的调查成果，天津市各街道办事处的工作任务己经拓展到了30多种方面,100余项之多。北京市部分街道办事处的工作任务有10140多项。杭州、西安市街道办事处的任务约70-80项。 唐忠新中国都市社区建设概论，天津人民出版社 ，第194页陈家喜 刘军街道办事处：历史变迁与改革趋向，都市问题， 第6期胡熙华国内都市变革中的街道社区管理组织重构研究生论文华中师范大学 由于街道权能的扩展,街道机构和人员编制也迅速膨胀，980年代一般为4人左右，目前则远远超过了这一数目。据记录，工作人员在0-18人的街道办事处最多。机构设立上:街道党委（或工委)，由书记、副书记构成，下设

12、组织科、宣传科(精神文明办公室)、纪律检查委员会、党委办公室、团委、妇联、工会、武装部和老干部办公室等部门；街道办事处，由主任和副主任构成，下设行政办公室、民政科、居民科、城建科、司法科、综合治理办公室、社区服务办公室、文教科、筹划生育办公室、财务科等；有些街道还管理其下属公司,如街道联社、劳动服务公司、街道福利等公司。近年来由于国有公司改革,大量工人下岗，使社会矛盾复杂化，街道办事处事实上起到了社会调和的作用。街道权能的急遽扩展，使其成为“社区总理”。但笔者在做调研时发现，街道所拥有的权力资源与其所承当的社会责任并不相匹配，责任甚于权力，往往使街道行政效率十分底下。基于此，190年代中期后，

13、在全国范畴内作出了对街道办事处权能重构的摸索,形成了街道办事处的四种权能模式：即上海市卢湾区五里桥街道-重心下移,立足基层的“两级政府、三级管理”模式;青岛市四方区兴隆路街道-以社区服务为突破口，逐渐推动社区的功能转换和组织重构；南京市白下区淮海路街道-设立社区行政事务受理中心和社区服务中心，以撤销街道办事处为终极目的；沈阳市沈河区泉园街道明确社区定位,合理划分社区,建立新型社区组织体系。二、街道办事处权能演变对社会的影响都市基层政治权力构造是国家实现都市基层社会管理的最直接载体,它是检查一种国家对都市社会控制强弱的显示屏，都市基层政治权力构造的变迁可以折射出国家对基层社会控制强弱的衍变。街道

14、办事处权能的演变对中国社会政治和经济生活产生了深刻的影响。(一）都市社会控制模式的更替在80年代此前，整个社会被高单位化，形成了所谓的“单位社会”。社会控制通过“单位体制”伸展到了社会的各个角落，与单位组织体系相比街道几乎处在微局限性道的地位。在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个互相关联的核心因素,单位社会中的每一种都市居民均有自己的一份档案,档案上都列有成分一栏,成分为干部工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其她成分的都市居民则被打入另册。根据彭真的观点,街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”,在953年，这种人口在都市中还占到0%，而在“三大改造”和“大跃进”运动

15、之后，在单位体制以外的都市就业人口几乎所剩无几。根据朱健刚的研究：80年代此前街道办工作是不被注重的,区政府政策实行重要通过各职能部门,然后再由各局传达到街道各所,街道办事处只是做某些辅助性工作,例如宣传和动员,以及随同税务人员和工商人员进行检查等。”但是这种社会控制模式在80年代中期后来发生了主线性的变化。随着经济体制改革和都市建设迅速发展,街道办事处承当了越来越多的职能，相对于日益增长的职能，街道对原有的权限感到十分的匮乏。但也正是被授予了这样多的职能，街道办事处在行政权力秩序中的地位开始受到注重,我们如果不把权力看作法律规定的条文,而是看作实际行动中的影响力,那么街道办事处的权能在这段时

16、期事实上膨胀了，在这一时期,街道办事处的职能已完全涵盖了一种区域性政府的所有职能。根据笔者对汕头市金平区东方街道办事处的调研,街道办事处几乎负责了整个政府权能的所有内容。从基层党政党务、劳动人事、工会妇联到统战、侨务和宣传、信访;从街道资产、财政、财务到社会保障、安全生产、甚至社区科技与卫生和环保；从“三防”工作、社区治理、治安到计生和司法服务;从社区公司服务、征询到代理居民身份证、证明等等,几乎无所不包。有的甚至说,一种人从生到死都始终与街道和居委会紧密联系在一起。按东方街道办事处陈树峰主任的话，除了没有人大、政协以外，街道已经是一级“政府”。在我们做调研中还发现,居委会其实是街道下实行社会

17、控制的更直接的组织。居委会由居民代表大会选举产生,其工作受街道办事处指引,并得到来自街道的财政支持。居委会直接与都市居民接触,更能理解实情和掌握社区动态,因此居委会被吸取到了都市社区事务管理中。都市政府通过街道和居委会这一政治和社会枢纽强化了对社会的控制。但是无论如何，与“单位体制”下的社会控制相比已经明显弱化了。总的来讲，这种弱控制还会随经济体制改革和经济发展水平的提高而进一步削弱。（二)行政秩序混乱街道权能的扩张导致的直接后果是地方行政秩序的混乱。在调研中，笔者发现街道办事处工作人员普遍反映她们承当了过多的责任，但并没有相应的职权保障。正如陈树峰主任所说的：我一种人就与区政府签了13份责任

18、合同，而有些合同其实我们并没有权力执行，但是只要在这个岗位就得签。这种行政事务的强行下移并没有随着权力中心的下移,导致街道办事到处事很被动也很尴尬。街道办事处在实际执行职能过程中常常处在执法边沿,导致与街道居民的紧张关系。这种行政秩序混乱产生的后果就是行政合法性危机。现代社会居民的法律意识有了极大的增强，这一点在我们调研中得到了证明。许多居民学会用法律来回绝执行或抵制街道工作。街道唯一能做的是通报职能部门并协同职能或执法部门开展在街道范畴内的事务。但许多街道往往是强制执行的,成果导致了政群关系的剧烈冲突，甚至导致法律诉讼。从另一种侧面也反映了社会控制体系的严重削弱和公民意识的强化。从普遍状况来

19、看,街道权能的扩展不同限度的导致了行政秩序的混乱。有的学者指出,街道办事处权能存在如下问题：职能权限不明确,“上面千条线，下而一根针。穿又穿不起,理也理不清。”由于法律上缺少规定，上级政府又没有统一的明确授权，使街道内部的行政秩序很混乱，具体体现为“条块冲突”,许多都市管理的任务层层贯彻到街道,但街道又没有明确的职权，只能是“看得见，摸得着,管不了”，而条上各机构虽有权管，但由于不与居民直接关连，又没有足够的人力和物力来管理，就干脆推给街道去做。这种局面如果得不到有效的解决，将会导致政府权威的丧失和社会的对抗与冲突的加深。（三）社区服务缺失与社区自治弱化随着都市和经济建设的发展，使得社会活动的

20、领域前所未有的拓展，都市功能不断强化，市政公共服务成为推动社会进步的核心因素。从西方社会发展的历史考察，发达和完善的社区服务体系在整合西方社会，推动社会经济政治发展中起了重要作用。然而,从西方成功的社区治理实践来看政府的作用仍然十分有限。由于地方财政预算常常处在“预算饥饿”状态，一方面是收入增长有限,另一方面又不断规定改善服务,地方政府在不断增长的社会服务建设中面临着越来越多的挑战。0世纪0年代为应付公共服务的挑战,美国各地方政府纷纷把部分职能下放或外包给私营公司或非营利性机构。在0世纪0年代以来，非营利的社区发展公司已经成为美国都市社区发展工作的重要参与者。这些社区发展公司重要是针对都市中低

21、收入者的住房建筑和修复、宅第维修和供暖的筹划,公共住宅区的管理，以及买卖和租赁房屋的征询等业务。许多社区发展公司还发起了种种就业和经济发展筹划。 美理查德D宾厄姆等著，九州译美国地方政府的管理实践中的公共行政，北京大学出版社，1997，第239页与此相反，受国内政治老式和政治治理模式的影响，国内政治体系的社会控制机制从明代以来始终在不断向基层延伸。从现状来看,中央政府对地方的控制始终在不断加强，由于社会稳定的根基在于基层政权对社会的超强控制。因此在“单位体制”解体后,街道办事处取而代之成为社区的控制实体,街道权能扩展就成为了一种必然。政府为了实行对社会的控制,就必须对社会事务的方方面面作出响应

22、,这似乎已经成为中国政治的一种习惯。这种政府权能的扩展导致的成果是：一方面社会自身的自我服务能力和服务意识的残缺，而政府由于财政预算和人力资源的局限性而导致服务缺失。政府的服务质量下降和数量局限性有也许引起社会的分化和政府权威的丧失。另一方面，政府权能在街道的扩展阻滞了社会自治能力的培养，也人为地导致了利益基本上的地辨别割，不利于社会资源的整合。三、小结有关街道办事处权能问题学术界提出了多种不同的探讨。在国内比较盛行的结识大概有如下五种观点:一是主张把街道办事处建成一级地方政府，实现三级政府三级管理的都市管理体制;二是主张维持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制以及简

23、政放权、理顺关系、强化职能上了；三是主张把街道办事处变成政权实体，把区一级变成派出机构；四是主张取消街道办事处，把区的管辖范畴划小,由区直接指引居民委员会,实行二级政权二级管理体制；五是主张因地制宜，分类管理，不搞一刀切，实行多元化的都市管理体制。李秀琴，王金华现代中国基层政权建设，北京：中国社会科学出版社，1995，第235页街道办事处权能问题,作为一种政府行为不仅是一种理论问题,更是一种实践问题。街道权能的演变直接关系到国家政权的社会治理构造和治理模式，也关系到社会稳定与发展。总的来说,自建国以来,街道权能趋向于不断扩展，从虚变实,这是随着着国家权能的扩展而发展的。但是这种街道权能的扩展也

24、带来了许多现实冲突:一方面是基于政府治理构造的挑战,街道办事处只是基层政权组织的派出机构，其行政的合法性受到了局限。二是源自于社区自治的挑战。街区社会是一种国家权力不断渗入与社会力量互相交错的空间,社区行政与社区自治之间的博弈，从某种限度上反映了国家治理的理念和社会政治老式。三是资源限制（人力、财政、权限等）与服务效能的挑战。人民对于政府服务质量与服务数量的规定日益增长，但是囿于人力、财政和权限的限制，街道办事处并不能使人民得到较好的满足，特别是经济市场化部分地减少了政治的权威,给街道政权带来了巨大挑战。探讨如何实现街道权能的合理变革,增强国家对社会的控制能力和社会的整合能力，达到强国家与强社会的政治治理模式,对于维护社会政治稳定、经济发展有着重大现实意义。