对行政执法监管能力和执法监督的调研思考

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1、细心整理对行政执法监管实力和执法监视的调研思索要实现行政执法中的依法行政，除了要有合理健全的组织体制、精明强干的行政工作人员、与职能相匹配相同的行政权力以外，还必需有健全、科学的行政执法监视系统与运行机制，对行政执法监视制度予以法律上的保障。目前，对城市管理行政执法权力所实施详细执法行为的监视与管理，可言仍处于起步阶段，虽历经数年不断改革与创新，日趋完善，但开展进程的步伐与实际工作运作照旧存在着不同步。城管执法行为的监视与管理，在法律意义上有责权的界定，人大监视、政府实施管理，而在工作实践中却没有真正的形成标准化、法制化的监视管理体制，留有较多的盲区和误点，看似都在监管,实际却无详细的落实负责

2、，处于群龙无首、割据自治的状态。一、现行运行监管机制的缺失与成因笔者认为当前存在的盲区和误点主要有：一是对城管执法行为的监视与管理，宏观不清，微观不细，职责不明，定义混淆；二是政府部门间的组织、协调、指导脱节断链，形不成完整有效的运作体系；三是对执法行为的监视与管理，只是自家监视或是管理的独家之事，单挑自治；四是目前城管执法的程序、目标非法定化，导致对权力的赐予有无限扩张嫌疑，自律意识缺位；五是社会各种舆论、媒体对面对广袤公众的正面传播力度弱化，贬多褒少，负面影响的杀伤力较大，造成社会公信与认可的危机等等。随着我国立法的不断完善，大量法律、法规的相继出台，我国以宪法为根底的社会主义法律体系已初

3、步形成。现阶段法治建立的突出冲突已从立法不完备转向了执法不力这一方面，尤其是在广泛、频繁且自由裁量权幅度大、范围广的行政执法领域，由于行政执法体制的不健全，执法人员素养差，以及在当前开展社会主义市场经济条件下利益驱动的不良影响，致使在行政执法领域中的有法不依、执法不严、违法不究，甚至执法犯法、徇私枉法的现象时有发生。如某市老教授替小贩说公正话惹怒城管，遭群殴难受落泪事务；又有某市城管执法人员野蛮执法，60岁老妇被踢小便失禁等等事务。这些现象不仅紧要损害了广袤行政相对人的合法权益，而且极大地损害了法律的权威性，败坏了行政机关的声誉。因为拥有合法权力的行政机关非法地行使职权，不仅会导致公民及其他社

4、会主体与行政机关之间形成对立状态，而且会错误地引导人们的行为，让人们蔑视法律而从事违法行为。所以对行政执法领域中的有法不依、执法不严、违法不究的现象切不行等闲视之。应当成认，造成这种状况的缘由是多方面的，但缺乏一个有效的执法监视机制，不能不认为是一个重要的缘由。不行否认，随着近几年来法制建立的加强，我国对行政执法监视无论就理论相识，还是就实践开展都有了较大程度的提高和加强。就实践方面来讲，我国现有的由权力机关的监视、司法机关的监视、行政机关的内部监视、执政党的监视、民主党派的监视及社会团体、社会舆论的监视等形成的多层次、多形式的监视体系，在监视行政执法主体依法行政方面起着较大的踊跃作用。但由于

5、目前我国新旧体制的交替尚未完成，社会主义市场经济秩序尚未完全确立，大多数行政执法行为尚未通过法制的形式而严密标准，行政执法监视的应有功能尚未充分发挥。就行政执法监视本身的标准性而言，缺乏完备高效的监视机制，对城管行政执法监视尚未网络化、法制化，导致行政执法监视方式简洁、程序滞后、制约无力。详细集中表此时此刻如下四个方面：第一，国家权力机关对城管行政执法的监视不力。依据我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必需承受国家权力机关的监视，并对其负责。人大的监视相对于其他监视而言，是最全面，也是最具有权威性的，宪法、法律对人大监视的根本职权的规定是明确的，但对监视

6、的内容、程序、后果没有作出详细明确、详细的规定。加上目前人大机构人员素养的局限，使得这种本应最具有监视功能的监视缺乏应有的力度。其次，现行城管行政执法监视的程序、目标非法定化。行政执法监视作为防止行政机关滥用职权的一种重要措施，它本身也应同严格的行政执法行为一样，有严格、标准的程序规定，并且对监视目标也应详细化、法定化。但是，就我国目前的行政执法监视体制而言，除审判机关、行政监察机关对行政执法活动监视的制度比拟健全外，其他监视主体对行政执法的监视缺乏应有程序的规定，目标也显得较为泛化，没有落实到实处。例如，民主党派的监视有时也仅仅是代表视察、听听报告。社会舆论、新闻媒介的监视也只较多地关注一些

7、社会热点问题，而没有明确详细的程序、目标，因而其监视很难到达明显的实际效果。就城市管理行政执法的监视，由于其本身改制转换较晚，对其执法监视的程序、目标更加缺位，甚至是空白。第三，城管行政执法监视的效果评价体系弱化。监视效果评价体系的弱化，既是城管行政执法监视以上诸弊端的集中表现，又是行政执法监视缺乏应有力度的缘由之一。监视效果是考察监视主体责任有没有完成及完成程 度的重要标准，但是由于现行城管执法监视体制中监视程序的缺乏，监视目标的泛化，同时又没有建立起完备有效的城管行政执法监视效果评价制度，使得对城管行政执法监视效果的评价未能得到应有的重视。城管行政执法监视在更多的时候只满足于形式，走走过场

8、，而不留意它的实际内容与结果。这种状况既造成了城管行政执法监视自身缺乏自我约束、自我限制，又不行避免地使城管行政执法人员轻视，甚至无视监视这一重要环节。第四，城管行政执法监视主体内部缺乏自我约束机制，相互之间缺乏应有的合作。目前现有城管行政执法监视主体的多元化，是我国行政法制监视的特色和优点所在，但不行否认，各监视主体内部缺乏必要的监视和制约机制及应有的合作，有的甚至出现了有利就抢，无利就避，易得罪人的事就相互推诿的不正常现象，使不同监视主体的监视效力非但不能形成合力，相反却相互抵消，这就干脆影响监视效果的发挥。二、解决问题的对策与方略城管行政执法监视中存在的以上问题，一方面使其执法监视应有功

9、能难以发挥，应有权威难以树立，更重要的是干脆导致了城管行政执法领域中有令不行，有禁不止，执法违法现象屡禁不止。加强城管执法行为的监视与管理工作，是一项困难的社会系统工程，单靠自治是不行能完成这项工作的，特别是单靠城管行政执法部门单挑自治，独家来开展这项工作是不实际的，也有着小马拉大车之嫌。而在现行编制体制中，市辖区的政府机构那么多数没有设立特地的法制管理机构，处于长期缺位状态，何谈地上履行监视职能。因此，这项工作必需在党委的领导下实行综合治理，要努力形成党委统一领导，政府实施指导，单位各负其责，社会共同参与，特地机关在其中发挥职能作用的社会化大监视的格局，由此时此刻的宏观理念型向固定式专业管理

10、型的根本转变，从真正意义上构建一个固定的特地管理模式，以便来统一指导、监视与管理工作，这样才能有效的幸免与制止不文明执法、野蛮执行和自由裁量权运用过度的不良现象，还社会公众对城管这支队伍一个良好的感观。提高城管依法行政实力，笔者认为应接受的对策：(一)加强地方城管行政执法监视立法，全面提升其监视的法律效力。从完善行政法制的角度讲，强化城管行政执法监视既是地方政府法制建立的重要组成局部，又是实现行政法制的重要保障。因此，其本身也必需有法律的调整和保障，首先应在地方政府立法上完善对城管行政执法监视的规定，将实施监视的主体、方式、程序以及监视的效力以法律的形式固定下来，为现行的城管行政执法监视供应法

11、律依据和手段，以提高行政执法监视的合法性、权威性，防止城管行政执法监视的随意性、盲目性。我国至今尚未制定统一的执法监视法，对城管行政执法监视的立法更为欠缺。有关行政执法监视的规定，还只是散见于宪法及其他有关法律、法规中，而且还只是一些原那么性的规定，从形式到内容都不系统、不完整，相互之间不统一、不协调，甚至还有冲突。再加上一些地方、个别部门受地方爱惜主义和部门利益的影响，对必要的监视非但不支持、不协作，相反设置种种障碍，给正常的监视造成极大的困难，从而使行政执法中的失职、越权、滥用职权等行为得不到有效监视的制约。因此，应尽快制定监视法，推动地方政府对城管行政执法的监视实现硬化规定，消退立法空白

12、。在新的立法未出台前，有立法权的地方政府可先行建章立规，内容尽量幸免过于原那么、简陋，尽可能做到精确、全面、严密，这样从根本上解决城管行政执法行为不受监视或难以监视的问题。(二)要充分发挥党委统领下，政府法制部门详细实施监管的作用，抓好机制建立。政府法制监管部门或是托付代监管职责的部门，要完善机构设置，配齐配强人员，建章立制，明确职责，建立行政执法行为的监视与管理对外联络机制，将城管行政执法的监视与管理工作纳入综合治理考评方案的细项中，使这项工作真正落实到实处；要建立总结、推广、表扬先进的机制，定期对行政执法单位(或部门)开展执法工作的状况进展检查、监视、指导，总结好的成功的经验予以推广。(三

13、)要充分发挥党委统领下的监视主体机关作用，抓好监视与管理的内部协调。地方政府的立法机关、城管行政执法机关、行政执法监视主体之间的联系和合作，行政执法的多样性、困难性使得执法监视工作也特别困难。它须要各监视主体之间以及监视主体、立法机关、行政执法机关之间的通力合作，以发挥整体效应。例如，地方政府立法机关要适时、刚好地加强立法，为监视主体供应充分的法律依据。监视主体要刚好反应监视过程中的信息，使立法机关的立法更具有针对性，并依据须要刚好补充、完善有关立法。城管行政执法机关也应明确，必要的监视是有效执法的重要保障，也是整个执法工作中的重要环节，因此应主动协作执法监视主体的各项监视。监视主体也应主好听

14、取执法机关、执法人员的看法，刚好了解执法过程中的一些实际问题，并刚好向有关部门反映，踊跃帮助妥当解决。(四)健全城管行政执法监视体制，明确监视主体的职责和权限。目前，城管行政执法体制的二元性，导致现有监视体制外表上看似乎是上下、左右、内外较为严密。但由于体制的不健全，监视主体的职责和权限不清，干脆导致了各监视主体在监视对象、监视范围、监视职责等重要环节方面的扯皮现象，因而在事实上并未真正形成一个强而有力的监视网络。对此，应依据城管行政执法困难性和多样性的特征，健全以各级人民代表大会及其常务委员会为主要监视主体的、适合新时期城管行政执法特点的行政执法监视体制。各监视主体的权限分工、职责应明确、清

15、晰，以消退现行城管行政执法监视的死角，做到必需的行政执法行为均有相应的监视。(五)在不断完善城管行政执法监视程序上，设立定量追踪管理目标。目前，我国行政执法监视缺乏应有力度的重要缘由之一，就是对监视程序未作出法律的规定，目标也未明确，即使象国家权力机关、行政监察机关实施监视的详细程序也没有详细详细的规定，其结果造成了这些机关无法真正实施其实体权力。同时，也造成了他们在实施监视权力方式、程序的不相同。至于其他监视主体不仅监视权限空泛，监视程序更是空缺，其监视权也无法真正实施。因此，必需完善监视程序，使各个监视主体的监视权力真正发挥它应的有作用。在完善城管行政执法监视程序方面，特别要引起留意的是必

16、需将监视置于行政执法工作的整个过程中，做到事前监视、事中监视、事后监视的有机统一。所谓事前监视是指主体为防患于未然，在行政执法行为起先之前即依法实施监视。事中监视即监视主体在行政执法行为的实施过程中对行政执法行为依法予以监视，以便发觉问题刚好订正。事后监视即指监视主体在行政执法行为实施终结后，对执法主体及其行为进展审查、核实，以便刚好补救。只有这三种监视的有机统一，相辅相成，方能促进展政执法活动全过程的合法、合理。(六)确立城管行政执法监视的法律责任机制，做到监有权失有责。此时此刻我们的各级地方政府，对法律责任的探究和重视素来不够，这是造成许多规定最终落空的重要缘由之一。从法治的角度讲，有权利

17、(力)就有义务，因此也就有与之相应的法律责任。只有将权利(力)、义务、法律责任有机地联系在一起，权利(力)才能正确行使，义务才能确保履行。对城管行政执法的监视，既是地方政府的权力，也是其应当履行的义务，而且这种权利(力)和义务都是法定的。它不仅表现为监视主体、监视权限、监视程序、监视手段的法制化，而且还表此时此刻监视责任的法制化。所谓监视责任的法制化，就是对宪法、法律所规定的行政执法监视职责，必需的监视主体必需自觉、谨慎履行，否那么，必需的监视主体必需担当由此而引起的执法监视法律责任。从目前现有地方政府对行政执法监视的规定中可见，执法监视的法律责任很少考虑，致使行政执法监视者自身缺少约束，从而

18、导致监视乏力。因此，监视权假如不行使或行使不当，就应当担当相应的法律责任，以此来增加监视主体自身的约束力。(七)坚持正确的社会舆论监视导向，做好城管文明执法的主轴传播。社会舆论监视是人民群众通过报刊、播送、电视等舆论传播工具，反映自己的愿望、看法、要求，揭露、检举办政机关及其工作人员的违法渎职行为的一种监视方式，被普遍认为是一种有效的监视方式，对进一步提高行政执法队伍水平，促进文明执法建立发挥了踊跃的作用。但是，就目前的社会各种媒体对城管执法行为重贬轻褒现象特别突出，在无形中弱化了社会公众对城管执法理解和容纳之情，这里故然有自身要克制的问题，也有舆论传播的导向问题。所以要从根本上找回社会公信与认可，首先要自强独立，强化素养，坚持依法行政、文明执法，以有为求有位；其次要留意把握正面传播报道的主轴，踊跃主动的协作社会各种传播媒体，加强城管严于律己，坚持公允、公正执法的社会传播力度，唱响正气之歌，树立文明之象。这样我们这支队伍才有生存开展之望，才有开拓创业之遇。标准行政执法行为，建立内外监视机制，理顺管理体系，提高依法行政实力，是政府取信于民、效劳于民的一项固本立基工程，是党执政为民的集中表达，也是建立社会主义政治文明所需。我们必需责无旁贷，抓好抓实，真正树立起责任感和使命感，为全面加强城管行政执法的监视和管理，踊跃探究、潜心探究，以适应新形势，开拓新思路，阔宽新视野，推动城管