防空防灾一体化

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1、防空防灾一体化（民防）建设可行性初探2009-10-09 08:48山西省人民防空办公室 司福庆近年来，各种自然灾害、人为事故和社会公共突发事件， 居高不下,国家和人民生命财产安全受到极大威胁，严重地 影响我国国民经济和社会发展。作为人民防空能否纳入各级 人民政府防灾救灾编制序列，构建中国特色防空防灾一体化 （民防）体系，发挥人民防空资源优势，与其他职能部门共 同承担应对各种灾害任务，为保障国家和人民生命财产安全 服务，实现战备效益和社会效益双赢，这是摆在我们面前的 一个事关国家战略和编制体制的新课题，对此，我们有必要 进行深入研究和探讨。一、我国人民防空建设现状拓宽人民防空职能，推进人民防空

2、向防空防灾一体化 （民防）转型，创新人民防空管理体制，这是新形势下，新 使命、新任务对人民防空提出的客观要求。人民防空要适应 这一新要求，建设防空防灾一体化（民防）管理体系，就必 须对人民防空建设现状进行客观分析和科学评估，对推进防 空防灾一体化建设的利弊因素分析清研究透，做出准确的定 位，做到有的放矢，才能顺利实现人民防空与防灾救灾有效 对接。已取得的成就：1、人民防空建设思想实现战略性转变我国人民防空建设，经过半个多世纪的发展壮大，积极 适应国际国内形势和国防建设需要，紧紧围绕国民经济工作 重点，牢牢把握服务经济、服务社会的宗旨，其指导思想实 现了由过去只注重战备功能向注重战略效益、社会效

3、益、经 济效益转变，实现人民防空建设与国民经济建设、城市建设 同步协调发展。2、人民防空组织指挥机构健全稳定各省（自治区、直辖市）、国家人防重点城市，都把组 织机构建设作为人民防空建设重点摆在了突出位置，并根据 有关规定，对人员编成，按照战备要求和应急任务，以国防 动员委员会的名义和文件形式进行了明确，并赋予了相应的 职责，明确了指挥关系和遵循的原则，形成了稳定可靠、坚 强有力的军地双重领导组织指挥机构。3、人民防空工程建设与城市建设实现同频共振各级政府和军事部门高度重视人民防空工程建设，都把 人民防空工程建设纳入了城市发展规划，加大了投入、建设 和管理力度，在加强人防指挥及骨干工程建设的同时

4、加大了 结合高层建筑建设防空地下室建设力度，并对早期建设的人 防工程进行加固、维修和开发利用。特别是近十几年来，人 防工程建设规模和速度，成倍增长，结建工作突飞猛进，实 现人民防空建设与城市建设同步协调发展。4、人民防空警报通信建设与高新技术实现无缝对接为了抢夺信息化战争的制信息权，占领抢险救灾通信指 挥的制高点，确保通信顺畅，指挥连续，各级人民防空部门突 破传统警报通信保障模式，在抗毁性、机动性、再生性、可 靠性上谋求与高新技术的对接，发展新的警报通信保障手 段。截止目前，人民防空警报网建设基本覆盖城市及重要经 济目标，确保一旦有事，能够保证迅速准确地接收、传递和 发放警报信号；通信系统建设

5、实现了固定与机动、有线与无 线互补，地上与地下结合，具备了纵横贯通、军地互联的网 络化、数字化和智能化通信保障能力，能够满足各种条件下 的通信指挥要求。5、人民防空专业队伍建设实现质的飞跃加强人民防空专业队伍质量建设，不仅是人防战线的普 遍共识，同时也是抢险救灾任务的客观要求。为此，各级人 防部门，根据所处的地理位置和肩负的任务，本着组织落实、 规模适中、提高质量、专业对口和平战结合原则，在依法组 建七种专业队伍的基础上，还组建了相应的信息网络、伪装 设障、排爆清障、特种搜救等高技术专业分队，实现由数量 密集型向质量效能性转变，专业对口率和平战结合率大幅提 高。并且每年人民防空部门都组织一定时

6、间的专业训练和参 加人民防空演习演练或参加当地政府组织的抢险救灾实战， 人防专业队伍建设水平得到了进一步提高。6、法律和政策为人防向民防转变提供了有力的支持中华人民共和国人民防空法及中共中央、国务院、 中央军委关于加强人民防空工作的决定不仅明确了人民 防空在平时抢险救灾中地位、作用，而且对人民防空群众组 织、警报通信设施、人防工程在平时应急救援中具体任务作 了明确规定，为人民防空向防空防灾一体化过渡提供了法律 依据，使构建防空防灾一体化体制成为可能。存在的问题：1、认识片面主要观点是没有必要，也没有办法实行防空防灾一体 化。他们认为，现在政府和防空部门，已各自建立了比较完 善的救援体系，健全了

7、各自的救援组织和力量，各负其责， 不冲突不矛盾，完成任务也很好，没必要实行一体化；同时 他们还认为，人民防空是一项保密性很强的军事工作，而防 灾救灾减灾是一项群众性社会工作，要是二者融合会造成泄 密，影响人民防空工作，给人防带来不必要的损失，没办法 实行一体化。2、法规滞后现阶段，人民防空部门在依法参与防灾救灾行动时，缺 少具体的法律依据。比如，对民防管理体制、协调办事机构、 民防的职能、物资设备的征调办法、补偿措施、救援方案、 法律责任等内容没有明确规定，在参与民防行动实施应急救 援时，仅仅依靠行政管理手段很难规范民防行为，极易造成 民防行为的盲目性，失去最佳的救援时机，造成不必要的财 产损

8、失和人员伤亡。3、体制脱节目前，我国人民防空工作实行的是政府和同级军事机关 双重领导体制，主体是人民政府，军事机关发挥的是领导作 用。而领导指挥防灾救灾工作，主要是人民政府，具体协调 办事机构是设在各级人民政府办公厅（室）的应急救援办公 室，军事部门没有设置相应的防灾救灾机构，形成了管理体 制上的脱节。4、宣传不够目前，无论是防空还是防灾机构和组织，只注重专业队 伍对单一灾害施救训练和演练，缺乏综合性训练和演练；只 注重城市及组织健全、人员相对集中的企事业单位的人员宣 传和防灾救灾技能的普及教育，而对广大群众自防自救知识 技能普及教育在很大程度上做的还不够，一旦发生灾害，广 大群众将无所适从。

9、二、构建中国特色的防空防灾一体化的必要性构建中国特色防空防灾一体化（民防）体制，整合各种 救援资源，共同应对非战争灾害，这是维护国家利益的重要 举措，是发展壮大我国人民防空事业的必由之路，也是提升 人民防空“双应”能力，实现人民防空事业又好又快发展的 客观要求。1、构建中国特色防空防灾一体化民防体制，有利于加强与国际民防组织的合作与交流。民防组织走向国际化，这是防灾救灾减灾和国际人道主 义行为的必然选择和发展方向。随着我国国民经济和国防实 力的不断增强，我国防空防灾与国际民防组织的合作与交流 将会越来越频繁。我国现行人民防空体制与国际民防体制还 存在很大差异，无法实现接轨，这给我们与国际民防组

10、织的 合作与交流带来了很多不便。建立防空防灾一体化（民防） 体制后，可以实现与国际民防组织接轨，按照国际贯例和国 际法规，合理利用国际救援力量和物资、装备为我国防空防 灾服务，提高防灾救灾质量，减少、降低灾害危害。2、构建中国特色防空防灾一体化（民防）体制，有利 于建立统一、高效、精干的管理体制。我国的防空、防灾工作在管理体制上，至今还没有一个 统一、综合的协调办事机构来承担这项工作，仍然是按照不 同的灾害种类，设置防空和防灾两种管理体制，这样就容易 造成政出多门，很难协调综合救援力量完成上级赋予人民防 空多样化任务。建立防空防灾一体化（民防）体制后，就可 以把职能相似、任务相近的多个管理部门

11、整合成为一个精 干、高效、统一的管理机构，便于领导、便于指挥、便于完 成任务。3、构建中国特色防空防灾一体化（民防）体制，有利 于建设资源节约型社会。我国人民防空的设备、物资、专业队伍与人民政府应急 办公室的设备、物资、专业力量基本一致，这种重复投资重 复建设的现象，造成大量资源的浪费，这与我国倡导的建设 节约型社会相背离。建立防空防灾一体化（民防）体制后， 上述资源可以实现统一配置、统一管理、统一使用，节省有 限的社会资源，为防灾减灾服务。4、构建中国特色防空防灾一化（民防）体制，有利于 锻炼人民防空队伍随着我国国防实力的不断增强，国际地位不断上升，大 规模爆发战争的可能性也越来越小，人民防

12、空组织指挥工作 和专业队伍在实战中锻炼和检验的机会来越来越小，这样， 对人民防空在未来战争中的作用就很难做出科学有效的评 价，建立防空防灾一体化（民防）体制后，把人民防空组织 指挥和专业队伍放在平时的防灾减灾抗灾中加以锻炼和检 验，就能弥补人民防空组织指挥和专业队伍实战经验不足的 矛盾，不仅能够服务和保障社会，而且还能够起到威慑作用， 实现经济效益和军事效益双丰收，收到事半功倍的效果。5、构建中国特色防空防灾一体化（民防）体制，有利 于防空防灾预案和行动方案的修定和完善。我们现在拟制的防空防灾预案和行动方案，是根据过去 的情况和经验设想出来的，往往与实际情况有较大的出入， 有些灾害我们还无法预

13、测，这就要求我们必须根据实际对预 案和行动方案进行不断的完善和修定，要修定和完善预案及 行动方案，就必须经过实践的检验。我们现在制定的防空防 灾预案很少经过实践的检验，一旦发生灾害，我们就会手足 无措，贻误最佳防抗战机，给人民和国家财产造成不必要损 失。建立防空防灾一体化（民防）体制后，我们的防空防灾 预案和行动方案就可以在平时的防灾抗灾中得到检验，就能 及时发现问题和不足，加以修定和完善，从而制定出针对性 和操作性较强的行动方案，生成社会效益。三、构建中国特色防空防灾一体化（民防）的可行性。1、从政策和法律的规定上看具有一定的可行性。中华人民共和国人民防空法、中共中央、国务院、 中央军委关于

14、加强人民防空工作的决定（中发20019 号）、国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发 展的若干意见（国发20084号）对人民防空群众组织和 警报设施参与防灾救灾工作都作了明确规定，这就为人民防 空参与城市平时防灾救灾及应急救援工作提供了法律依据 和政策支持。据此，依法构建防空防灾一体化（民防）体制 是可行的。2、从防空防灾一体化的实践情况看具有一定的可行，性。近几年来，从部分省、市民防工作的实践情况来看，人 民防空承担政府防空防灾综合协调职能，取得了重大突破和 进展，积累了许多成功的经验，这就为构建防空防灾一体化 （民防）体制提供了事实依据。3、从人防要素与防灾要素上看具有一定的可行性。

15、无论是人防还是民防，二者都是以灾害为主要对象，防 护的目的都是减轻和降低灾害危害，起到服务和保障的作 用，从这点上看，二之间存在着内在联系。在防护措施、队 伍使用、物资储备和技术应用等方面具有一致性，这种内在 的一致性使防空、防灾整合为一个统一的协调办事机构成为 可能。四、构建中国特色防空防灾一体化（民防）的模式加快推进我国防空防灾应急管理一体化建设进程，构建 反应快速、指挥顺畅、行动协调、救助有力的综合防空防灾 救灾体系，实现防空、防灾与应急救援的有机结合，高效地 完成各级人民政府赋予的防空防灾及应急救援任务，必须依 据我国国情和人民防空事业发展壮大的实际需求，建立具有 中国特色的防空防灾一

16、体化（民防）体系，即成立一个局； 增加三个处；完善一个平台；建立一个系统。成立一个局就是成立国家民防局。将国务院应急管理办 公室和国家人民防空办公室、国家地震局等相关部门整合， 成立国家民防局，领导全国的防空防灾及应急救援工作，负 责全国防空防灾及应急救援工作的组织实施。各省（自治区、 直辖市）、市将应急管理办公室和人民防空办公室、地震局 等相关部门整合，成立各省（自治区、直辖市）、市民防局， 领导各省（自治区、直辖市）、市的防空防灾及应急救援工 作，负责各省（自治区、直辖市）、市防空防灾及应急救援 工作。增加三个处就是各省（自治区、直辖市）、市在原人民 防空办公室编制的基础上，增加应急救援处

17、、监测预报处和 应急指挥中心、。应急救援处负责受理并处置城市建设和城市 管理方面的突发公共事件。监测预报处负责各种地质和自然 灾害及突发公共事件的监测预报工作。应急指挥中心负责各 种灾害的组织指挥工作。完善一个平台就是将现有的职能部门（民防局、应急办、 地震局）、相关部门（110指挥中心、公共卫生疾控中心、 防汛防旱指挥部、安全生产指挥中心、气象局）计算机联网， 实现资源共享，信息互通，确保一旦突发公共事件，为领导 实施指挥、协调处置事故灾害提供一个指挥平台。建立一个系统就是应急指挥中心将有关部门的相关信 息进行梳理分类，建立各种数据库（专家资源库、地理信息 库、数字城管信息库、应急预案库、气

18、象地震资料库、专业 队伍资料库），为政府领导定下决心提供决策依据。五、实现防空防灾一体化（民防）的措施虽然从客观上来看，实行防空防空灾一体化（民防）的 条件已具备，但是真正要落实起来还有一定的难度，任务非 常艰巨，必须采取强有力的措施，保证防空防灾一体化（民 防）建设顺利实施。1、加大宣传力度。利用人防杂志和各种传媒广泛宣传 实行防空防灾一体化的重要性及必要性。各级人民政府和职 能部门要牢固树立大局意识和长远观念，站在执政为民的高 度，下大力抓好这项利国利民大事，积极支持和推动防空防 灾一体化（民防）工作落实。2、完善法律法规。目前，我国的人防法、突发 事件应对法（草案）还没有关于防空防灾一体

19、化条款，没 有对防空防灾一体化领导体制、办事机构、运行机制、保障 措施和法律责任做出明确规定，在此情况下，应该组织有关 专家制定关于民防方面的法律条款，对中华人民共和国人 民防空法、突发事件应对法（草案）的部分条款进行 修改和完善，以便在防空防灾及应急救援的组织实施过程中 有章可循、有法可依。3、建立联动机制。建立全社会动员机制，制定详细的 灾害控制联动响应计划，科学规定政府及职能部门在防灾救 灾职责和任务，降低政府灾害管理成本，提高防灾救灾效能， 确保在灾害发生的第一时间，根据事前预案，协调一切可以 动员的力量，规范、有序、高效地加强灾害控制，力争把灾 害造成的后果减到最低，同时做好事后控制

20、，防止灾害继续 扩大，快速恢复城市功能，进一步稳定人心和社会秩序。4、创新民防体制。改革现行管理体制，建立防空防灾 一体化（民防）的管理模式，这项工作政策性强、涉及的面 比较广，国家必须下决心采取有力措施，进行体制改革，否 则防空防灾一体化（民防）工作很难落到实处。总之，建设防空防灾一体化（民防）体制，是顺应新时 期人民防空事业发展壮大的内在需求，是实现人民防空整体 平战结合的必由之路，是实现战时能力强、平时作为大的根 本途径，是减轻和降低灾害危害的重要措施，同时也是我们 人防部门当前和今后一个时期的重点工作，为此，我们要不 断解放思想，克服困难，抓住机遇，大胆创新，大力推进防 空防灾一体化（民防）建设，充分发挥人民防空资源优势， 为社会和经济发展贡献力量。