海事行政执法的概念与特征

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1、海事行政执法的概念与特征行政执法的概念与特征行政执法是行政主体对行政相对人依法行使国家行政管理权的活动。通常 情况下，行政执法相对于行政立法而言，是常见的行政行为的表现，也是具体 行政行为的表现。行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动 性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。行政执法的功能有：实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障公民权 利的功能。行政执法要坚持的基本原则有：合法性原则、合理性原则、正当程序原则、 效率原则、责任原则。行政执法的生效要件：行政执法行为必须是依法组成的并享有管理权限的 行政机关在法定范围内采取的，执法内容必须合法；在行政执法中，管理相

2、对 人必须具有法定的权利和行为能力；行政执法的标的物必须是依法能作为该执 法行为的物品；行政执法行为必须符合法定程序和法定形式。行政执法的程序，因具体的情况不同而有所不同。一般情况下，行政执法 的程序包括以下几个主要方面：受理与立案，调查与取证，决定与处罚，告知 与通告，申述与执行。2.1.2行政执法的种类与形式行政执法的种类，一般表现为各种具体的行政决定，包括行政命令、行政 确认、行政给付、行政征收与行政征用、行政裁决、行政许可、行政处罚、行 政强制。行政执法也可以分为羁束行政执法与自由裁量行政执法。行政执法行为因 受法律拘束的程度不同而分为羁束行政执法与自由裁量行政执法。羁束行政执 法是法

3、律法规对需执行的事项有明确、具体的规定，执法者必须严格按法律法 规的规定执行，无权自由处置的执法行为；自由裁量行政执法在法律法规规定 中，执法者可在范围、方式、数额等方面有一定的选择余地的执法行为。羁束 与自由裁量是相对的。行政执法在多数情况下都属自由裁量。自由裁量也必须 根据法律法规的授权和在法定的幅度以内进行。行政执法的表现形式，可以为书面形式、口头形式、动作形式。书面形式 是行政执法的常见形式，是要式法律行为的体现。法律规定行政行为应当采用 书面形式的，行政主体在做出行政行为时必须采用书面形式，否则属于违法。 口头形式，在行政执法中不常用，这种形式的优点是简便、效率高，不足是发 生争议时

4、缺乏证明力。海事行政执法2.7.1海事行政与海事行政执法海事行政是指国家各级海事管理机构依法从事海事管理的各种活动，包括 制定海事管理规定与海事行政执法两方面。制定海事行政管理规定，是普遍性的海事行政行为，广义上包括国务院制 定有关海事行政管理的法规以及国务院部委制定海事行政管理规章以及部分地 方政府制定海事行政规章的活动，也包括地方政府以及地方海事行政管理机构 制定海事行政管理规范的活动。在我国当前的行政管理体制下，海事行政作为 交通行政的组成部分。海事行政执法，即实施海事行政法律法规的活动，是指各级国家海事行政 执法机构依法实施具体的海事行政管理活动的行为。海事行政执法，属于具体 行政行为

5、。海事行政执法的主要特征是：1. 海事行政执法的主体具有特定性。海事行政执法的主体只能是国家与地 方的各级海事行政机构。国家海事行政机构，是指隶属于中国交通部的中国海 事局。中国海事局的省级海事直属局，具有独立的海事行政执法主体资格。地 方海事机构，是指行政编制与人员管理都隶属于地方政府的海事机构。地方海 事机构的海事管理业务统一受中国海事局的领导与管理。地方海事行政执法机 构，包括隶属于省级政府的省海事局、隶属于地市级地方政府的市海事局、省 海事局的直属海事分局和直属海事处、隶属于县级政府的海事处。海事处具有 独立海事行政执法主体资格，是海事行政执法的最基层机构。2. 海事行政执法的业务范围

6、具有特定性。海事行政执法的业务范围，是专 门关于海上交通管理活动以及内河交通管理活动，不包括海洋环境保护管理活动与海洋资源开发管理活动。海事行政执法的业务范围是特定的，独立存 在的，不同于其他领域的行政执法范围。3 .海事行政执法的依据是海事行政管理的法律法规、规章、地方性法规与 规章。代表性的海事法律法规有：国务院2002年6月28日颁布中华人民共 和国内河交通安全管理条例、国务院2007年3月28日通过的中华人民共 和国船员条例、国务院1994年6月2日颁布中华人民共和国船舶登记条例、 交通部2004年12月7日颁布中华人民共和国内河海事行政处罚规定、交 通部2006年1月9颁布的中华人民

7、共和国海事行政许可条件规定，等等。4 .海事行政执法的相对人是与海上交通运输以及内河交通运输有关的单位 与个人，包括船运公司等法人企业和船员等责任人。海事行政执法的对象主要 针对的是船舶等海上交通运输工具、海上设施。2.7.2海事行政执法的种类与措施海事行政执法的种类与措施，包括行政执法的一般种类与措施，也包括海 事行政执法的特有种类与措施。海事行政执法的一般种类与措施，主要包括行政决定中的行政命令、行政 许可、行政处罚、行政强制等类型。在具体的执法种类上，海事行政执法的一 般种类包括常见的行政执法的种类。在海事行政处罚上，具体的处罚种类首先应当是行政处罚法规定的行 政处罚中的罚款、没收违法所

8、得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊 销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留。其中，关于行政拘留的处罚，适用 于违反海事行政管理并且又触犯治安管理处罚法的，应当依法给予行政拘 留处罚的，由公安机关实施处罚，海事行政执法机构没有行政拘留的处罚权。 海事行政处罚针对的是海事行政违法行为，海事行政违法行为的特殊性又决定 着海事行政处罚在种类上又不完全同于一般的行政处罚。中国海事局制定的中 华人民共和国海上海事行政处罚规定第四条规定：本规定所称海事行政违法 行为，包括下列行为：（一）违反船舶、浮动设施所有人、经营人安全管理秩 序的行为；（二）违反船舶、浮动设施检验管理秩序的行为；（三）违反海上船

9、舶登记管理秩序的行为；（四）违反海上船员管理秩序的行为；（五）违反航行、 停泊和作业管理秩序的行为；（六）违反海上通航安全保障管理秩序的行为；（七） 违反海上危险货物载运安全监督管理秩序的行为；（八）违反海难救助管理秩序 的行为；（九）违反海上打捞管理秩序的行为；（十）违反海上船舶污染沿海水 域监督管理秩序的行为；（十一）违反海上交通事故调查处理秩序的行为；（十 二）其他海上海事行政违法行为。对于上述特定的行政违法行为，应当给予的 海事行政处罚必然有一定的特殊性，如，处罚的种类中，有“吊销适任证书或者 其他适任证书”的处罚，资格罚是专门针对船员的适任证书。在海事行政强制方面，海事行政执法中可以

10、适用行政强制法中的有关 规定，依法采取行政强制措施或者行政强制执行。行政强制法第九条规定 的行政强制措施的种类有：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者 财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。行政强 制法第十二条规定的行政强制执行的方式有：（1）加处罚款或者滞纳金；（2） 划拨存款、汇款；（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（4） 排除妨碍、恢复原状；（5）代履行；（6）其他强制执行方式。例如，中华人民 共和国内河交通安全管理条例第七十四条规定：违反本条例的规定，在内河 通航水域的航道内养殖、种植植物、水生物或者设置永久性固定设施的，由

11、海 事管理机构责令限期改正；逾期不改正的，予以强制清除，因清除发生的费用 由其所有人或者经营人承担。此规定中的海事行政执法，即属于海事行政强制 执行。海事行政执法的特有种类与措施，是指海事行政执法中的专有的行政执法 种类与措施，是海事行政执法不同于其他领域合作部门的行政执法的体现。海 事行政管理具有其不同于其他行政管理的特殊性，因此，理论上可以存在不同 于相同行政管理的执法措施。例如，中华人民共和国内河交通安全管理条例 中的第十章法律责任部分规定的海事行政管理机构对于违反内河交通安全管理 的行为所采取的行政管理措施，就具有特殊性，具体措施有：“责令停航或者停 止作业”（第六十三条）、“责令限期

12、改正”（第六十五条等）、“责令改正”与“禁 止船舶进出港口”及“暂扣适任证书或者其他适任证件”（第六十八条）、“强行拖 离”（第六十九条）、“吊销适任证书或者其他适任证书”（第七十一条）、“强制 拆除或者恢复”（第七十二条）、“强制清除”（第七十四条）。上述这些海事行 政执法措施，又属于不同的海事行政执法的种类。有的行政执法措施，在分类 上比较复杂，对其理解也存在一定的不同。其中，“责令改正”应当属于行政命 令，“强行拖离”与“强制拆除或者恢复”、“强制清除”应当属于行政强制执行，“暂扣适任证书或者其他适任证件”应当属于行政处罚。对于“责令停航或者停止作 业”，有人认为属于行政强制措施。2.7

13、.3海事行政许可海事行政许可是指海事管理机构依据法律法规的规定对相对人提出的海事 活动的申请进行审查批准的行政行为。海事行政许可是行政许可的一种类别，与其他行政许可的主要区别是行政 许可的事项与内容是特定的相对人的海事活动。海事活动是指从事海上以及内 河各种作业的活动，涉及到水上交通安全、水域污染防治、船舶与浮动设施管 理、船员管理、水上运载货物安全管理等多方面的具体事项。海事管理机构的海事行政许可行为，应当遵守行政许可法的基本规定， 按照该法规定的行政许可的基本原则、行政许可的基本条件与一般程序规定， 从事海事行政许可审批活动。交通部2006年1月9颁布的中华人民共和国海 事行政许可条件规定

14、（简称海事行政许可条件规定）对海事行政许可的条 件做了具体规定。海事行政许可法律规范的内容包括海事行政许可的程序与条 件两方面。该规定所称海事行政许可，是指依据有关水上交通安全、防污染等 海事管理的法律、行政法规、国务院决定的设定，由海事管理机构实施或者由 交通部实施、海事管理机构具体办理的行政许可。在海事行政许可程序上，应当遵守行政许可法的有关规定。海事行政 许可的基本程序包括：申请与受理、审查与决定，特定情况下存在听证、变更 与延续程序。在海事行政许可的期限上，要严格遵守行政许可法的规定， 除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起 二十日内作出行政许可决定。二十

15、日内不能作出决定的，经本行政机关负责人 批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法 规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理 的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府 负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。依法应 当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应 当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规 定的，依照其规定。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、

16、检疫印章。在海事行政许可的条件上，应当遵守海事行政许可条件规定的具体规 定。海事行政许可的条件内容包括：通航管理的许可条件、船舶管理的许可条 件、防治船舶污染和船载危险货物管理的许可条件、船员管理的许可条件、其 他海事行政管理的许可条件五类。海事行政许可条件规定对上述五类海事行 政许可的具体条件做了明确规定。海事行政许可条件规定规定：海事管理机构在审查、决定海事行政许 可时，不得擅自增加、减少或者变更海事行政许可条件。不符合本规定相应条 件的，不得做出准予的海事行政许可决定。海事行政许可条件应当按照交通 行政许可实施程序规定予以公示。申请人要求对海事行政许可条件予以说明 的，海事管理机构应当予

17、以说明。国家海事管理机构应当根据海事行政许可条 件，统一明确申请人应当提交的材料。有关海事管理机构应当将材料目录予以 公示。申请人申请海事行政许可时，应当按照规定提交申请书和相关的材料， 并对所提交材料的真实性和有效性负责。申请变更海事行政许可、延续海事行 政许可期限的，申请人可以仅就发生变更的事项或者情况提交相关的材料；已 提交过的材料情况未发生变化的可以不再提交。2.7.4海事行政处罚海事行政处罚是海事行政执法机构在海事行政执法过程中对违反海事法律 规范的相对人的违法行为依法追究行政法律责任所做出的处罚。海事行政处罚是行政处罚的一种体现，与其他行政处罚的主要不同在于海事 行政处罚是针对海上

18、以及内河行政违法行为所采取的制裁措施。海事行政处罚 的行政主体是具有独立行政执法权的海事机构，海事行政处罚的依据是海事法 律规范，海事行政处罚的对象是海事行政相对人。海事行政处罚针对的是海事 行政违法行为，海事行政违法行为的表现比较复杂。内河海事行政处罚规定 中规定的海事行政违法行为包括10种：（1）违反船舶、浮动设施所有人、经 营人安全管理秩序的行为；（2）违反船舶、浮动设施检验管理秩序的行为；（3） 违反船舶、浮动设施登记管理秩序的行为；（4）违反船员管理秩序的行为；（5） 违反航行、停泊和作业管理秩序的行为；（6）违反危险货物载运安全监督管理 秩序的行为；（7）违反通航安全保障管理秩序的

19、行为；（8）违反船舶、浮动设 施遇险救助管理秩序的行为;（9）违反内河交通事故调查处理秩序的行为；（10） 违反防治船舶污染水域监督管理秩序的行为。海事行政处罚的法律规范，包括行政处罚的一般法律行政处罚法以及海 事行政处罚方面的专门的规范。海事行政处罚方面的专门规范主要有2002年国 务院发布的中华人民共和国内河交通安全管理条例、交通部2004年发布的 中华人民共和国内河海事行政处罚规定。此外，船舶登记条例、船 舶和海上设施检验条例、危险化学品安全管理条例等规范中也有关于海 事行政处罚的有关规定。行政处罚作为行政处罚的基本法律规范，虽然不 能够直接用于海事行政处罚，但其基本原则与制度是海事行政

20、处罚工作中必须 遵守的。海事行政处罚的种类。1983年发布的海上交通安全法第四十四条规定 的海事行政处罚的种类只有警告、扣留或吊销职务证书、罚款三种。内河交 通安全管理条例中规定的海事行政处罚的种类主要有：警告、没收违法作业 的船舶、浮动设施、罚款、没收违法所得、吊销适任证书、其他适任证书。其 中，罚款的最高数额是10万元，暂扣适任证书的期限为3个月至24个月。海事行政机构在适用内河交通安全管理条例的有关行政处罚规定时， 要注意其中的裁量性处罚规定。例如，该条例第六十五条规定的，船舶未按规 定配备船员擅自航行的对所有人或者经营人处以1万元以上10万元以下的罚 款。这样的规定，实际上是赋予海事执

21、法机构很大的行政处罚的自由裁量权。 在海事行政处罚中，如何具体适用这一规定，如何公平合理地实施罚款处罚， 如何保障海事行政相对人的合法权益，如何监督海事执法机构的执法活动，这 些问题都需要认真解决。作为该内河交通安全管理条例实施细则的内河 海事行政处罚规定对这样的规定也没有能够做出更加具体的实施规定。这样， 就要求海事执法机构在实施这样的罚款处罚规定时，要慎重对待，要严格执法， 又要合理执法，行使好海事行政处罚的自由裁量权。2.7.5海事行政强制（一）海事行政强制概述海事行政强制包括海事行政强制措施和海事行政强制执行，海事行政强制 是行政强制的一种体现，应当遵守2012年实施的行政强制法的基本

22、规定。海事行政强制，在行政强制的种类与适用上不同于其他行政强制的行政执 法活动，具有其特殊性，也应当有相应的专门规定。中国海事局曾经于2004年 制定了海事行政强制实施程序暂行规定。为更好地在海事行政执法中实施行 政强制法、规范海事行政强制行为，中国海事局于2012年7月27日制定发布 了中华人民共和国海事行政强制实施程序规定（以下简称海事行政强制实 施程序规定），自发布之日起施行，同时废止2004年制定的海事行政强制实 施程序暂行规定。海事行政强制法律规范的内容包括海事行政强制的种类与海事行政强制的 程序。（二）海事行政强制的种类在海事行政强制措施的种类设定上，应当遵守行政强制法第九条规定：

23、 行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财 物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。行政强 制措施由法律设定。行政强制法规定：尚未制定法律，且属于国务院行政管 理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律 规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且 属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强 制措施法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。法律对行政 强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩 大规定。法律中未设定行政强制措施的

24、，行政法规、地方性法规不得设定行政 强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法 规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以 外的其他行政强制措施。对于海事行政强制执行的设定，也要遵守行政强制 法的相关规定。海事行政强制的具体种类，不同于一般的行政强制种类，分别体现在不同 的海事行政法律规范中。现已失效的海事行政强制实施程序暂行规定曾经 统一规定了 18种海事行政强制措施，具体包括：（一）责令立即离岗；（二）责 令临时停航、驶向指定地点；（三）责令停止作业；（四）责令停航；（五）责令 改航；（六）责令离港；（七）责令申请重新检验；（八）禁止进港

25、、离港；（九） 强制卸载；（十）拆除动力装置；（十一）暂扣船舶或者设施；（十二）强制拆（清） 除；（十三）强制拖离（航）；（十四）强制打捞；（十五）强制设置标志；（十六） 抽样取证；（十七）证据先行登记保存；（十八）法律、法规、规章以及交通部 规定的其他强制措施。内河交通安全管理条例是海事行政执法中的常用法规，其中规定的海 事行政强制措施的种类主要有：责令限期改正，责令临时停航、停止作业，禁 止进港、离港，责令立即消除或者限期消除，责令驶向指定地点，强制卸载、 拆除动力装置，暂扣船舶、浮动设施，暂扣适任证书或者其他适任证件，强制 拆除或者恢复，强制清除，强行拖离。（三）海事行政强制的程序规定在

26、海事行政强制的程序方面，在遵守行政强制法的基本规定的基础上， 具体的程序问题应当遵守2012年中国海事局发布的海事行政强制实施程序规 定。海事行政强制程序，包括海事行政强制措施实施程序和海事行政强制执行 程序两方面的内容。1 .海事行政强制措施实施程序（1）一般程序海事管理机构实施海事行政强制措施时，应当由两名以上海事执法人员实 施，出示海事行政执法证件。海事管理机构采取海事行政强制措施前，海事执法人员应当制作海事行 政强制审批表（附件1-1），报海事管理机构负责人批准。实施海事行政强制措施时，应当通知当事人到场，当场送达海事行政强 制措施决定书。当事人进行陈述和申辩的，应当充分听取当事人的意

27、见，对当事人提出的 事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，海事 管理机构应当采纳。（2）查封、扣押程序海事管理机构采取查封、扣押措施的，应当制作海事行政强制措施决定 书和查封、扣押清单。查封、扣押清单应当由执法人员、当事人或者见证人 签字（盖章），并详细载明查封、扣押的时间和地点，查封、扣押的船舶、货 物、设施的基本信息、数量及状况等事项。海事管理机构采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在三十日内作 出处理决定。情况复杂，需要延长期限的，应当填写海事行政强制审批表， 报海事管理机构负责人批准，但是延长期限最长不得超过三十日。对查封、扣押的船舶、设施、货物等作出延长

28、查封、扣押期限的、进行检 测、检验、检疫或者技术鉴定的、依法没收或者销毁的处理决定前，海事管理 机构应当制作并送达查封/扣押告知书（3）简易程序简易程序的适用条件是：因情况紧急，有下列情形之一，可以按照规定当 场实施海事行政强制措施：（一）造成或者可能造成水上交通安全或者水域污 染事故的，属于突发事件的除外；（二）造成或者可能造成违法行为证据灭失 的；（三）其他可能对人身、财产、社会公共利益造成影响的紧急情况。当场实施海事行政强制措施的，海事执法人员应当当场告知当事人采取行 政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，制作海事 行政强制现场笔录，并在（返回岸上后）二十四小时内制作

29、海事行政强制 审批表，补办批准手续。海事管理机构负责人认为不应当采取海事行政强制 措施的，应当立即解除。2.海事行政强制执行实施程序（1）代履行海事管理机构依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政 决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害水上交通 安全、造成水域污染或者破坏自然资源的，海事管理机构可以代履行，或者委 托没有利害关系的第三人代履行。（2）申请人民法院强制执行海事管理机构向人民法院申请强制执行，应当符合以下条件：（一）海事 管理机构没有行政强制执行权；（二）行政决定已生效并具有可执行的内容； （三）当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政 决定；（四）当事人是行政决定所确定的义务人；（五）海事管理机构自法定 期限届满之日起三个月内提出书面申请。