我国的双重国籍问题研究 边防管理专业

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1、题目 我国的双重国籍问题研究摘要我国现行国籍法于1980年颁布施行，明确提出我国不承认双重国籍，实行单一国籍政策。但在现实中，在立法和执法领域，我国的国籍管理工作存在一定漏洞，导致双重国籍现象层出不穷，我国国籍管理部门的工作陷入困境。因此，我国双重国籍问题亟待解决。本文以我国双重国籍问题为中心展开，通过对双重国籍涵义的界定、表现、学界争鸣、行政机关在执法实务中的把握、产生双重国籍问题的原因的研究，提出处理我国双重国籍问题的基本方向及对策，对于我国如何在坚持单一国籍政策不变的基础上，使国籍制度更好适应社会发展，减少双重国籍问题，提供可参考的建议。关键词：双重国籍；国籍法；国籍管理IIIAbstr

2、actChinas current Nationality Law, promulgated in 1980, clearly states that China does not recognise dual nationality and implements a single nationality policy. However, in reality, there are certain loopholes in the administration of nationality in China in the areas of legislation and law enforce

3、ment, leading to the phenomenon of dual nationality, and the work of Chinas nationality administration is in a difficult situation. Therefore, the problem of dual nationality in China needs to be addressed urgently. This paper focuses on the problem of dual nationality in China, and through the stud

4、y of the definition of the meaning of dual nationality, its manifestation, the academic debate, the grasp of administrative organs in law enforcement practice, and the causes of the problem of dual nationality, it proposes the basic direction and countermeasures to deal with the problem of dual nati

5、onality in China, and provides recommendations on how China can make the nationality system better adapt to social development and reduce the problem of dual nationality on the basis of adhering to the single nationality policy. It also provides recommendations on how to make the nationality system

6、better adapt to social development and reduce the problem of dual nationality on the basis of the single nationality policy.Keywords：Dual nationality；Nationality Law；Nationality management目录摘要IAbstractII一我国双重国籍问题表现1（一）双重国籍问题的界定1（二）我国双重国籍问题的表现11我国海外华人存在事实上的双重国籍12我国非法持有外国护照的公民存在事实上的双重国籍2二学界和实务部门的争鸣和立场

7、2（一）学界的争鸣21承认双重国籍22不承认双重国籍4（二）行政机关在执法实务中的把握5三我国产生双重国籍问题的原因5（一）立法原因5（二）执法原因6四处理我国双重国籍问题的基本方向和对策7（一）修改完善国籍法7（二）加强完善国籍信息管理体系7（三）为外籍华人提供便利措施8参考文献10致谢11IV一、我国双重国籍问题表现（一）双重国籍问题的界定国籍是指一国公民属于该国的法律资格，体现了公民与国家之间的法律联系。国籍既是公民对其国家承担责任的根据，也是国家对其进行外交保护的依据。双重国籍是指一个人同时拥有两个国家国籍的一种法律状态。由于在国际上没有形成也不可能形成统一的国籍规定，因此各国根据本国

8、国情实行不同的国籍制度，这就导致了国家之间确定国籍的方式不同，有的国家采用血统主义原则，有的国家采用出生地主义原则，两国在确定国籍的方式上存在冲突。从而不可避免地出现了双重国籍问题。根据我国现行国籍法，我国不承认我国公民具有双重国籍，定居在外国且自愿加入到外国国籍的中国公民自动丧失中国国籍，实行单一国籍政策。（二）我国双重国籍问题的表现1.我国海外华人存在事实上的双重国籍华人是指加入了外国国籍并且放弃中国国籍的人。华侨是指长期定居在国外，持有中国护照，在国外拥有永久居留权的人。我们要弄清楚两者的概念，华人和华侨性质截然不同，华侨仍保留中国国籍，属于中国公民。根据我国现行国籍法，我国不承认双重国

9、籍，定居在外国且自愿加入外国国籍的中国公民，即自动丧失中国国籍，属于外国人。但是，在现实情况中，一些定居国外并且申请加入外国国籍的公民，例如海外华人，一方面他们并不会主动去相关部门申请注销中国国籍，另一方面他们还会隐瞒自己真实的国籍情况，隐瞒自己加入外国国籍的事实，以同时享受两个国家的福利待遇。在这种情况下，法律的作用变得微乎其微，双重国籍很难被发现。第一，在子女国籍归属问题上，如果我国公民和该国是采用血统主义的外国公民婚后所生的子女会涉及到双重国籍。第二，如果我国公民在自动申请或加入外国国籍后没有到相关部门主动注销我国国籍，也会产生双重国籍的问题。第三，假如我国公民因为一些特殊原因被迫加入居

10、住地所在国国籍，那么该公民就同时拥有了外国国籍和中国国籍，按照我国国籍法的国籍唯一性原则，该公民应该自动丧失了中国国籍，但是考虑到是被迫加入外国国籍，出于保护本国公民的利益，我国还是承认该公民的中国国籍，此时，也不可避免地产生了双重国籍的问题。上述提到的我国现存的双重国籍现象，凭借我国现行的国籍法是无法解决的，我国尽管不承认双重国籍，但这并不能改变我国目前大量双重国籍现象存在的事实。在我国，很多海外华人在已经取得外国国籍的情况下，仍使用中国护照出入境，享受着我国给予国内公民的各种待遇，并且，只要新的国籍加入国不要求退出原国籍，这种情况就会不断增加，造成对我国国籍管理工作和我国公民权益的双重侵害

11、。2.我国非法持有外国护照的公民存在事实上的双重国籍护照是一个国家的公民出入本国国境和到外国旅行或居留时，由本国发给的一种证明该公民国籍和身份的合法证件。 胡宝芳. 百年前护照长啥样J. 中国收藏, 2013(8):120-120.根据出入境管理部门的资料可以得知，我国非法持有外国护照的公民不在少数，大致可以分为以下几种类型：一是贪图便利型。这类公民大部分是商人，通过地下渠道非法购买外国护照以便拓展海外生意，方便自己出境洽谈商务，防止中间商在其中牟利。二是逃避法律型，这类公民大部分是一些贪官，高价购买外国护照，把外国护照当作自己违法犯罪的“护身符”，方便自己在即将落马时携款潜逃，逃避我国法律的

12、制裁。三是寻求出国跳板型，这类公民往往不是真的想要定居在持照国，而是想要借助持有的外国护照，移民到发达国家。这三类公民持有的外国护照虽然在法律上不合法，但是属于有效证件，非法持有外国护照在某种程度上意味着该公民拥有双重国籍。二、学界以及实务部门的争鸣和立场（一）学界的争鸣1.承认双重国籍该观点认为，随着我国国情以及国际局势的不断变化，我国的国籍政策也应该有所改变，应开放双重国籍。自1980年国籍法颁布至今，国籍问题变成了社会的热点问题，尤其是各委员和代表们对于开放双重国籍的提案也逐年增加。在2003 年，叶佩英、陈铎等 12 名全国政协委员提出了关于撤销“不承认中国公民具有双重国籍”规定的建议

13、。2005 年民建中央在两会上建议：应修改国籍法，承认双重国籍。同时也提出，如果立即修改国籍法有困难，可以借鉴港澳地区，对于华人国籍问题灵活处理，比如借鉴针对港澳台同胞的回乡证制度，给外籍华人颁发外籍华人回乡证，也可以借鉴香港，给加入外国国籍的居民颁发中国公民(海外)护照作为返乡旅行证件” 2005年全国政协提案资料，2007年2月5日。参见。2010 年，吉林市侨联主席、全国政协委员朱世增在全国政协大会上建议，有条件地承认双重国籍有利于吸引高素质人才，为我国经济发展、社会进步提供人才保障。在2011年的全国两会上，全国人大代表朱永新建议，在双重国籍还未出台的背景下，应建立特殊人才护照制度，以

14、人才护照替代大部分国籍政策的职能。在2011 年 3月在政协十一届四次会议上，全国政协外事委员会副主任韩方明提出设立“海外公民证”和“海外华裔卡”来吸引海外华人人才的提案。 高子平：西方学者视野中的中国海外人才回流，载国际关系研究2013年第2期。在 2012 年两会期间，全国政协委员、华东师范大学博导叶建农提出，双重国籍逐渐地成为了没人管的的“潜规则”现象，钻了法律的空子。解决这一问题，要么将“双重国籍”合法化，要么就拿起法律的武器消灭这种现象，有法必依，违法必究。 “十一届全国人大议案建议摘报”，全国人大常委会2012年文件。内部资料，不得转引。2016 年，全国政协常委、广东省侨联副主席

15、李崴提案建议修改中国国籍法，允许外籍华人保留和恢复中国国籍，他认为这种做法有利于民族聚心聚力，促进我国的社会发展。李崴在有关中国国籍优先的提案中建议删除“取得外国国籍的中国公民将自动丧失中国国籍”这一规定，让海外华人本人、配偶、父母、祖父母曾拥有中国国籍的，对其进行归化，均可自动获得中国国籍，除非本人主动放弃，否则中国国籍永远有效。综上所述，在我国主张开放双重国籍的声音多来越多。2. 不承认双重国籍该观点认为，我国现行国籍法确立的单一国籍原则经过了40年的实践检验，是正确且符合我国国情的，不应承认双重国籍，应坚持单一国籍政策。国籍法的颁布不仅解决了当时我国和东南亚各国的国籍冲突问题，还改善了我

16、国的周边环境，与周边各国建立起了良好的国家关系。同时，单一国籍原则也消除了我国和其他国家在国籍管理方面产生冲突的可能性。尽管越来越多的国家开始放开双重国籍，承认或者默认双重国籍的存在，但世界上的大多数国家还是秉持着单一国籍的原则。原因很简单，承认双重国籍不可避免地会带来国籍冲突。面对国籍冲突，不同的国家采取的方法也不同，目前最普遍为大多数国家认可的方法就是以当事人住所所在地国的国籍优先或者按国籍取得的先后来确定或者以与当事人联系最密切的国家为国籍国。当国籍冲突涉及到司法管辖权时，这种冲突就变得更加复杂和尖锐。国籍冲突不仅仅是一个国家的内部事务，还影响着国家间的关系。为了维护良好的国际关系，营造

17、良好的国际环境，从20世纪30年代起，国际社会就在减少国籍冲突方面做了很多工作，在国际公约中也明确规定了“一人一国籍”的原则，我国现行国籍法中规定的单一国籍原则符合国际社会处理国籍冲突的基本精神。从维护国家利益的角度出发，我国应坚持单一国籍原则，不承认双重国籍。任何国家的制度和政策都是以国家的根本利益为出发点和落脚点的，做出任何决定都秉持国家利益大于一切的原则，我国也不例外。不承认双重国籍政策是我国从国情和国际形势出发作出的正确决策，我国是人口大国，也是最大的发展中国家，坚持单一国籍政策有力地维护了我国周边环境的安全稳定，增进了与邻国的友好关系，与周边国家建立起了良好的国家关系。此外，确立单一

18、国籍原则与我国的根本利益也是一致的，近几年来，我国经济快速发展，美国等西方大国一直坚持着“中国威胁论”，不断抹黑、唱衰中国，不承认双重国籍，坚持单一国籍原则，有利于我国的和平稳定发展。如果我国放开双重国籍，必然会引起东南亚国家的猜忌和怀疑，不利于我国周边环境的稳定。近些年来媒体频繁曝出贪腐官员携赃款潜逃境外的新闻，究其根因还是我国国籍和出入境方面管理的不力。很多贪腐官员都持有另一国家的签证或护照，他们拥有的双重国籍身份已经成为他们逃避法律制裁的一种手段，因此，在我国反腐败斗争中，因公或因私护照的使用变得非常敏感，对于国籍问题的处理也变得更加谨慎，这也是我国反腐工作中的新趋势。目前，我国阶层分化

19、加剧、贫富差距严重，社会阶层固化，社会人群态势并不呈橄榄型分布，国内民生问题、公平问题亟待解决，如果承认了海外华人的双重国籍，那么海外华人就会利用双国籍身份在国内外都享有一定的福利待遇，这些人本就是经济水平较高的一个群体，他们在社会资源的分配上已经较普通公民有一定优势了，承认他们的双重国籍必定会招致国内民众的强烈反对，激化社会矛盾，我国任何制度政策实施的根基都在于群众，因此，我国在国籍政策上还应坚持单一国籍政策。（二）行政机关在执法实务中的把握在实际工作中，公安部门无法及时准确地掌握出境人员的国籍变化情况。由于世界各国关于入籍的法律法规不同，很多中国人申请了外国国籍，但没有放弃中国国籍，对于这

20、些人我国的国籍管理部门很难了解所有情况，所以存在很多人既有中国护照也有外国护照的现象，甚至还保留中国身份证。他们本质上是双重国籍，也就是所谓的隐性双重国籍。公安部对于我国现存的双重国籍的实际情况并不完全了解，因为国籍法上规定“定居在外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”，但是那些申请加入外籍的人有很少一部分会自动去有关部门申请退出中国国籍，大多是继续到驻外使领馆申请护照延期，使领馆也很难核实他们的身份，对此，公安部也没有什么强制措施。在过去，外交部曾与一些国家进行协商，要求提供入籍华人的身份信息，但外国都以保护本国公民为由拒绝了。目前我们的方法是将所有入境的外籍华人的资

21、料输入资料库进行比对核查，发现有国内户籍的，立即开始国籍审查，并且要求当事人立即到户籍所在地注销户口。只有取得户籍注销证明，才能办理中国签证延期。但很多人在被审查国籍后仍然不销户，在签证有效期内就出境，所以仍然保持着双重国籍。目前国内还没有统一的出入境管理信息系统，现有的很多系统都是由公安、外交等不同部门建立的。由于各部门之间信息共享有一定困难，这就为隐性双重国籍的运作留下了空间。从华人群体对双重国籍的要求可以看出，他们想要的是在出入境时能有一些便利。我国公安部门的意见是在不承认不改变双重国籍基本原则的基础上，在出入境政策方面出台一些规定，作为对现行国籍法的补充。今后，公安部门还将继续吸收华人

22、群体提出的好的意见和建议，在不与我国现行法律法规相抵触的前提下，加快对国籍法的调整和调研。三、 我国产生双重国籍问题的原因（一）立法原因 站在立法角度，当前，我国国籍法虽然在施行当中，但在法条中如何具体实施并没有详细的规定。我国现行国籍法于1980年颁布，距今施行已有40年。随着社会的发展，大大小小的国籍问题不断显露出来，其中以双重国籍问题最为突出。我国国籍法第三条规定我国不承认双重国籍，在第四条中同时规定父母双方或者一方为中国公民，且出生在中国，具有中国国籍。把这两条规定结合起来看我们可以得出一个推论，如果父母一方为中国人，另一方为外国人且该国国籍取得采用血统主义原则，两人所生子女出生在中国

23、，那么，该子女就会拥有双重国籍。我国国籍法第 5 条规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍”。 参见中华人民共和国国籍法第5条。但是，我国国籍法并没有对“定居”和“具有外国国籍”做出详细的解释和规定，这也导致了双重国籍现象的产生。我国国籍法第 9条明确规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。这一条款的漏洞体现在如果我国自愿加入或取得外国国籍的公民不主动去有关部门注销中国国籍或者刻意隐瞒自己加入他国国籍的事实，“自动丧失中国国籍”这一规定就会丧失其该有的

24、法律约束力。如此一来，由于各国国籍取得认定的方式各不相同，虽然我国现行国籍法明确规定不承认中国公民具有双重国籍，但实际上从立法的角度来看，并不能从根源上阻止双重国籍现象的产生，甚至双重国籍现象变得越来越多。（二）执法原因站在执法角度，我国在对国籍进行管理的过程中涉及到很多行政管理部门，比如公安部及地方公安机关、外交部，除此之外，还有出入境管理部门在出入境证件检验时对其核查。我国国籍法中第15条明确规定:在国内可以受理国籍申请的机关为申请人所在地的市、县公安局，在国外可以受理国籍申请的机关为中国领事机关和外交代表机关。 参见中华人民共和国国籍法第15条。外交代表机关和公安机关属于不同的政府部门，

25、在对国籍进行管理时很难在认定国籍时达成统一。且国籍的申请和注销是一种被动的行政行为，如果公民不主动提出退籍申请，我国行政管理机关很难掌握公民的国籍情况。除此之外，对于那些违反我国国籍管理规定从而拥有双重国籍的公民在法律上也并没有实质性的惩罚措施。对于我国公民国籍的取得、丧失以及出入境，无论是户籍管理部门还是出入境管理部门，任何有国籍管辖的部门都有管理权，并没有统一的机构来实施。在国籍管理的实际工作中，我国没有仔细划分其具体工作。所以在处理国籍冲突时，往往会出现无人能管，无人愿意管的情况。四、处理我国双重国籍问题的基本方向及对策（一）修改完善国籍法我国国籍法于1980年颁布实施，在过去的40年里

26、国籍法对于我国国籍管理方面的工作有着突出贡献，但是现行国籍法也存在着和当今社会不太协调的地方。在现行国籍法中规定了“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国具有中国国籍”， 参见中华人民共和国国籍法第4条。我国采用血统主义为主和出生地结合的国籍认定原则，如果父母一方是中国人，另一方是所在国家采用血统主义的外国人，子女在中国出生，那么所生子女出生时就已经具有了双重国籍。除此之外，我国现行国籍法还规定“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”， 参见中华人民共和国国籍法第9条。这里的自动丧失只是法条中规定的，至于有没有真正丧失中国国籍大部分还是取决于该公民是否主动申请退出

27、中国国籍，在这一方面，我国现行国籍法并没有规定更为详细的法条。这只是其中两个例子，诸如此类的问题如果仔细探究还有很多，但是面对这些问题，我国现行国籍法并没有给出具体规定和解决措施，从而导致我国双重国籍的现象越来越多。随着社会的发展进步，我国相关法律也应该及时完善，双重国籍现象逐年增长，在坚持单一国籍原则基础上适当修改完善我国现行国籍法是解决这一问题的最主要措施。（二）加强完善国籍信息管理体系我国应继续坚持单一国籍原则，通过加强完善国籍信息管理体系这一措施来缓解我国的双重国籍问题。首先，应建立并完善我国公民国籍信息库。造成双重国籍问题出现的原因除了我国现行国籍法本身存在的漏洞外，最主要的原因还是

28、申请加入外国国籍的公民取得外国国籍后不主动到有关部门注销中国国籍，而我国国籍管理部门又是处于被动的行政管理的状态，只要我国公民不主动去有关部门报告自己已经加入他国国籍的情况，我国的国籍管理部门就难以发现这一事实，很难及时接收我国公民已经加入外国国籍的相关信息。针对上述问题，我们要加强我国的国籍管理，整合我国国籍管理部门、出入境边防检查机关、各级公安机关、我国驻外领事馆等的所有数据信息，建立起统一完整的我国公民国籍信息库，从而实现对我国公民国籍的有效管理。其次，要建立完善与他国的国籍信息共享平台。国籍问题不仅仅是我国的内政问题，涉及国籍冲突甚至司法主权冲突时，还会关系到与他国国家间的关系。所以在

29、解决我国双重国籍问题时，除了要加强国内国籍管理工作外，还要加强与他国的交流合作，这一点主要针对我国公民加入其他国家国籍时瞒报不报的情况，在与他国的国籍信息共享平台建立后，即使我国公民没有去有关部门主动申报已经加入他国国籍的事实，我国的国籍管理部门也能够获取到相关信息，那么我国现行国籍法规定的自动丧失政策也就可以顺利地实施。（三）为外籍华人提供便利措施2004 年 8 月 ，公安部会同外交部发布施行外国人在中国永久居留审批管理办法，标志着中国“绿卡”制度的正式实施。进一步推动了中国“绿卡”审批管理工作的法制化、制度化、规范化。2017年4月，公安部印发外国人永久居留证件便利化改革方案，标志着外国

30、人永久居留证件便利化改革正式启动。2017年5月，公安部宣布，从6月16日开始，对已获准取得中国永久居留身份的外国人，发放2017版外国人永久居留身份证。这些措施对于吸引外资和优秀人才、促进我国经济发展具有积极作用。随着经济全球化不断深化，世界各国之间的交往越来越密切，我国改革开放也不断深入，顺应世界发展趋势，积极融入到世界发展的大潮中。然而，随着中国经济的发展，与其他国家的竞争越来越大。综合国力的竞争归根结底还是人才的竞争。在外国人在中国永久居留审批管理办法颁布实行的前10年，只有 7356 位外国人获得了在华永久居留权。在2016 年，公安部共批准了 1576 名外国人在华永久居留，与上一

31、年度相比，增长了 163%。由此可以得知，我国对申请永久居留权的申请条件设置的较为严格。从外国人在中国永久居留审批管理办法中外国人申请中国绿卡的条件可以看出，在审批管理办法中没有区分外籍华人和外国人，中国在他们申请绿卡时一视同仁。然而，外籍华人不同于普通外国人。外籍华人在本质上与中国血脉相连，对中国有更加深厚真挚的感情，也更愿意为祖国的发展做出贡献。因此，在绿卡的申请上，有必要对两者作出区分，可以适当降低绿卡申请的门槛。在降低外籍华人申请绿卡的要求时，可以采取以下几点措施：第一，缩短外籍华人申请中国绿卡的周期；第二，延长外籍华人签证及居留期限；第三，对于在国内留学的外籍华人，可以允许他们毕业留

32、在中国工作时直接办理就业手续和工作签证。通过以上几种方式，吸引外籍华人回国，为我国的发展注入力量。新时期外籍华人要求中国政府开放双重国籍，这不仅是表面上要求获得中国国籍，最根本的还是希望可以通过中国的国籍身份获得我国的国民待遇。目前，中国对获得“绿卡”的外籍华人给予“国民待遇”。“国民待遇”是主权国家给予本国国民的基本待遇，其内容涵盖方方面面。在政治权利方面，比如选举权和被选举权，这是一个国家的根本利益，我国不应该也不能允许其拥有。但在一些涉及个人切身利益的领域，比如医疗保险、教育资源等，我们可以给予外籍华人“国民待遇”。2012 年中国政府在出台了外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法，其中

33、规定持有外国人在中国永久居留许可的外籍人员，原则上与中国公民平等，享有相应的权利和义务，但法律、法规不能享有的政治权利和特定的权利和义务除外。但另一方面，中国人口数量庞大，人口压力已经很大，开放“绿卡”虽然存在现实需求，但是也要控制。在不能颁发给外籍华人“绿卡”的条件下，想要吸引外籍华人回国工作生活，可以通过“特殊待遇”来实现。比如，在外籍华人未能获得绿卡时，可以简化他们在出入境时的手续、给其子女就学等生活问题提供便利。只要让外籍华人享受到了他们认为应该享受的待遇，就能减少他们要求开放双重国籍的意愿，这在一定程度上也能解决双重国籍问题。参考文献1任会会.中国双重国籍问题研究D.外交学院,201

34、0.2吴宜桐.双重国籍制度研究D.华东政法大学,2012.3叶鹏飞.移民利益、国家利益与双重国籍关于中国双重国籍问题的分析J.法制与社会,2010(08):51-52.4闵剑.我国海外华人双重国籍的理性思考J.信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2008(01):43-46.5黄一辰.中国国籍法相关问题研究D.华东政法学院,2006.6宋锡祥.论中国国籍法的发展与完善兼论港澳居民的国籍问题J.政治与法律,2008(01):73-80.7商李蕾.双重国籍在中国浅谈中国的双重国籍问题的解决J.法制与社会,2008(19):20-21.8胡兆丰.中国现代国籍法若干问题研究D.复旦大学,2009.9齐

35、玎.关于双重国籍问题的思考J.福建法学,2007(04):19-22.10吕秀泓.我国国籍冲突问题解决途径探析D.中国海洋大学,2012.11严乐凯. 论我国事实双重国籍的消除D.苏州大学,2016.12Dual Citizenship as a PathDependent ProcessJ . ThomasFaist,JrgenGerdes,BeateRieple.International Migration Review . 2006 (3)13Legal Consideration of Recognizing Dual Nationality in ChinaJ . Xuan ZHANG,Yujing ZHU,Hongde ZHAN.Cross-Cultural Communication . 2012 (2)第 11 页 共 10 页