商事审批制度改革

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1、横琴新区商事登记制度改革方案 （讨论稿）商事登记制度改革是我省贯彻落实科学发展观、实践珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）的重要内容之一。2012年3月11日，国家工商行政管理总局下发了关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见，明确支持广东省在珠海经济特区横琴新区和深圳经济特区开展商事登记制度改革试点。横琴新区管委会通过实地考察各地先进的商事登记制度改革经验，结合本区的实际情况，制定本方案。本方案所提及的“商事主体”是指商事法律行为的主体，即依照法律规定设立的，以营利为目的而参与商事法律关系，享有权利并承担义务的自然人、法人及其他组织；“商事登记”是指商事主体或商事主体的

2、筹办人，为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规的规定，将登记事项向商事登记机关提出，并经商事登记机关核准登记的法律行为；“许可审批部门”，是指具有行政许可审批权的行政机关。一、改革的指导思想坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立并贯彻落实科学发展观，全面贯彻关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见，以适应市场经济运行客观规律、尊重商事主体意思自治权利为基本原则，以理顺商事主体资格和经营行为管理的内在联系，实现各职能部门责、权、利的平衡对应、协调运作为主要抓手，充分发挥社会中介服务组织的功能作用，实现法律责任社会化，努力建立与国际接轨，适应社会主义市场经济发展要求的商

3、事登记制度。二、改革的原则和意义（一）坚持充分发挥企业市场主体作用和市场机制基础性作用的原则，实现社会经济资源的优化配置。改革现行企业准入门槛高、程序繁琐、效率不高、行政性干预过多的商事登记体制，大力降低准入门槛、简化准入程序，切实减轻企业负担，降低社会成本，构建新的符合现代市场经济发展客观规律的商事登记体制，进一步优化市场营商环境，充分发挥市场机制基础性作用，真正实现社会资源的优化配置，促进珠海社会经济的不断繁荣发展。（二）坚持进一步转变政府职能，创建服务型政府的原则，实现社会经济的有效协调运转。进一步简政放权，自我革命，以企业和市场为导向，凡是商事登记机关及许可审批部门不该管、管不了、管不

4、好的事都放权给企业和市场，变万能政府、无限责任为有限政府、有限责任；转变政府职能，突出政府部门在公共服务中的作用，努力提高服务水平，创建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。政府、企业各司其职，各尽其责，实现社会经济的有效协调运转。（三）坚持责、权、利协调统一的原则，创新监管方式，实现商事登记监管总体效能的全面提升。创新监管方式，明确各部门商事主体登记与监管职责，改变以许可审批替代监管的惯性思维，变前端控制为后端控制，变静态监管为动态监管，实现许可审批和监管工作的协调统一，有效促进登记监管方式改革。做到既有利于主管部门发挥行业管理优势，统筹审批和监管政策，提升部门绩效，确保职能到

5、位，又有利于部门间权责明确，协调互动，提高部门与部门之间的管理效能，最终实现商事登记监管总体效能的全面提升。（四）坚持尊重商事主体意思高度自治，自我约束、自我管理的原则，实现公平、规范的市场经济秩序的有效建立和有序运行。进一步加强企业的市场主体作用，凡是依靠企业和市场或依靠民事方式能协调解决的问题，都由企业和市场自主解决；充分尊重和信任商事主体的自治能力和水平，凡是涉及商事主体内部管理事务，都不得随意干预；建立科学、合理、可行的社会信用制度，凡是能用信用管理方式解决的问题，都不要用行政责任、行政手段的方式解决，真正建立信用政府、信用企业、信用社会，实现市场经济秩序的健康有序运行。三、改革的目标

6、改革现行以“营业执照”为中心的商事登记制度，实现商事主体资格登记和经营资格登记相分离，理顺商事主体登记与经营资格许可的相互关系；改革现行有限责任公司注册资本实缴登记制度，实行注册资本认缴登记制度，完善公司内部治理结构；改革现行个体工商户登记管理制度，放开对自然人以个人名义从事经营的限制，逐步实现自然人经营豁免登记；改革现行企业退出机制，创设商事主体除名制度，建立更为便利、更为灵活的商事主体退出机制，改革现行企业登记年度检验制度，实行商事主体年报备案制度，构建有效采集和查询商事主体真实经营状况的信息基础；改革现行商事登记公示制度，建立统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台，实现信息资源的真正共

7、享；改革传统登记方式，全面推行网上注册，建立电子营业执照制度，实现商事登记的电子化和网络化。四、改革的主要内容（一）改革现行以“营业执照”为中心的商事登记制度，建立商事主体资格与经营资格相分离，审批与监管高度统一的登记制度。1、改革营业执照制度，使营业执照成为单纯的商事主体资格凭证，具备证明商事主体资格存在及公示其登记信息的功能，拥有对抗第三人的效力，但不再是经营资格的凭证。（1）商事主体根据商事登记相关法律法规，履行商事登记程序而取得商事主体资格。商事登记机关根据申请，针对不同形式的商事主体，分别发给法人企业营业执照、非法人企业营业执照、分支机构营业执照、个体工商户营业执照。商事主体登记只进

8、行形式要件审查，材料齐全、符合法定形式的，24小时内给予办理。申请材料的真实性由商事主体负责。（2）营业执照原则上只记载与商事主体资格相关的必要法律事项，不再记载商事主体的经营范围。商事主体在章程、合伙协议等文件（一下简称章程）中记载经营范围，并由商事登记机关公示其章程，但经营范围不再作为商事主体登记监管事项。商事登记机关可采集章程中记载的经营范围信息，随同商事主体信息一并及时发送相应审批部门。2、建立独立于营业执照的经营资格许可证明体系。（1）一般经营项目，无须许可审批，商事主体在办理营业执照取得商事主体资格后，即可自由经营；商事主体的经营项目依法涉及相关部门许可审批的，须向相关部门申请，取

9、得许可审批文件后凭许可审批文件经营；商事主体资格登记与经营资格许可各自独立进行，经营资格许可不再作为商事主体登记的前置条件。（2）社会公众通过查询章程的方式了解商事主体的经营范围；对于特许经营项目，社会公众可通过统一的商事主体登记许可及信用信息平台进行查询。3、建立行政审批和监督管理高度统一的登记管理制度。按照“谁许可审批，谁监管”的原则，实现审批与监管相统一、政府监管与行业自律相结合，商事主体营业执照登记事项的监管职责，由商事登记机关履行；经营项目或经营场所涉及许可审批的，由许可审批部门履行监管职责；经营项目、经营场所涉及多个许可审批部门的，各许可审批部门依据法律法规的规定，履行各自职责范围

10、内的监管职责；不需要设置许可的行业更多的依靠行业自律达到市场自发监管效果。4、实行住所与经营场所各自独立的登记管理方式。（1）商事主体申报主要办事机构所在地的地址作为注册住所，其功能是公示商事主体的法律文件送达地和确定商事主体的司法和行政管辖地，商事登记机关不再审查住所的权属及功能文件。（2）经营场所可以和住所地址一致。经营场所和住所地址不一致的，以登记行政管辖为标准，跨登记行政管辖区域的，商事主体应当将经营场所按分支机构有关规定申请登记；登记行政管辖区域内的，商事主体可以选择向商事登记机关申报备案经营场所或将经营场所按分支机构有关规定申请登记。商事主体应申报相关具体经营场所信息并对其经营场所

11、的真实性及合法性负责，商事登记机关不再审查具体经营场所的权属及功能文件。商事主体的经营场所依法涉及相关部门许可审批的，须向相关部门申请，取得许可审批文件后凭许可审批文件经营。（二）改革现行有限责任公司注册资本实缴登记制度，实行注册资本认缴登记制度。1、有限责任公司的注册资本为全体股东认缴的注册资本总额，股东以其认缴的注册资本为限承担有限责任，公司以其全部资产承担法律责任。股东的出资方式、出资额、出资时间、非货币出资的缴付比例等均由股东自行约定，并记载于公司章程。2、商事登记机关只登记公司的注册资本，不再登记公司的实收资本，也不再收取验资证明文件。3、股东实际缴付注册资本的，由公司对股东缴付的注

12、册资本进行验资，验资属实的，公司向股东出具出资证明书。公司可选择向商事登记机关申报实收资本到位情况备案，并对申报信息的真实性负责，但实收资本到位情况不作为商事主体监管事项。交易相对人或社会公众可通过统一的商事主体登记许可及信用信息平台对股东出资情况进行查询。4、股东未依公司章程规定实际缴付注册资本的，应依法律和章程规定承担民事法律责任。公司发生债务纠纷或依法解散清算时，如资不抵债，未缴足注册资本的股东应先缴足注册资本，并以其认缴的出资额为限承担民事法律责任。5、特别法律法规对公司注册资本实缴有特殊规定的，从其规定。（三）改革现行个体工商户登记制度，逐步实现对以自然人名义从事经营者豁免商事主体登

13、记。1、自然人以个人名义从事商事经营活动的，商事登记机关逐步分类分批实现豁免商事主体登记。可将自然人经营者分为三类，即无固定经营场所的、不从事前置许可项目的和从事前置许可项目的，并分两批进行豁免登记，即第一批对无固定经营场所和不从事前置审批项目的自然人经营者实行豁免商事登记，第二批对从事前置审批项目的自然人经营者实行豁免登记。具体分类标准、豁免范围及分批步骤，由政府规章或市政府规范性文件加以规定。自然人申请独立商号并以商号名义经营的，纳入企业登记范畴。鼓励现有个体工商户升级转型为个人独资企业、合伙企业或有限责任公司，优化商事主体结构。2、分类分批豁免以自然人名义经营者商事主体登记期间，对于暂不

14、可豁免商事主体登记的个体工商户参照企业登记，实现主体资格与经营资格相分离，降低个体工商户设立的条件。可豁免商事主体登记的自然人经营者，应当办理税务登记，在办理税务登记后即可从事商事经营活动，从而通过税务登记纳入政府监管范围。如经营项目依法涉及相关部门许可审批的，纳入经营资格证明体系，取得相关部门许可审批后，凭许可审批文件经营。3、按行业由有关许可审批部门和各行业主管部门依法管理。税务登记机关在对以自然人名义经营的经营者核准登记后，通过税务登记和信用信息平台及时将商事主体的各项信息发送相关部门，便于相关部门依职责进行监管。商事登记机关在日常巡查中如发现可豁免商事主体登记的自然人经营者，未依法办理

15、税务登记或许可审批的，可通过现有的深圳市政务信息资源共享电子监察系统反馈信息给相关部门依法查处；以自然人名义经营者依法办理了税务登记的，不作为无照经营处理。（四）改革现行企业退出机制，建立商事主体除名制度。1、建立商事主体除名制度。除名是指商事登记机关将违反商事登记有关规定的商事主体从商事登记名录中剔除的行政决定。2、商事登记机关对连续两年不按时提交年报、实际未开展经营活动及通过所登记住所无法正常定期有效投递信函的商事主体可予以除名。商事登记机关在决定将企业除名前，应征求税务部门意见。3、被除名的商事主体丧失其主体资格和对外公示的对抗效力，但不免除商事主体及其投资人、高管人员的法律责任，如有纠

16、纷和债务，仍可依法予以追认。4、被除名的商事主体符合下列条件之一的，可在被除名届满5年前申请恢复；商事主体证明除名事由并不存在或已经改正；商事登记机关的除名程序不当，撤销除名的；债权人基于债权实现提出申请。上述情形经商事登记机关审查同意恢复的，在指定刊物或其官方网站上公告恢复，商事主体被除名届满5年的，不可恢复。5、强化法定代表人、董事、股东、清算组成员在商事主体退出过程中的职责。法定代表人、董事、股东、清算组成员因未履行法定职责导致商事主体被吊销或被除名或未履行商事主体的清算义务的，均依法列入信用记录并依法限制其相应权利。6、指定定期公开发行的深圳政府公告作为刊登除名公告、恢复公告、清算公告

17、等公告的载体，同时利用商事登记机关官方网站定期公布各类商事登记机关公告，免费为商事主体公布其申请备案的清算公告，公告内容的真实性和合法性由商事主体负责。（五）改革现行企业登记年度检验制度，建立商事主体年报备案制度。1、将企业年检制度改为商事主体年报备案制度。商事主体年报备案制度不再作为行政机关对商事主体进行的监督检查工作，转变为商事主体对社会公众公开年报备案信息的法定义务，商事登记机关依法对年报相关信息予以公示供社会公众查询。2、商事主体年报备案时间实行滚动制，由商事主体在商事登记机关所建立的网上申报平台上自助完成年报备案工作。商事主体应当按时向商事登记机关提交年度报告书，填报其上一经营年度的

18、主要经营活动、注册资本实际到位情况及资产负债等情况。3、商事主体须对所备案年度报告的真实性、合法性负责。商事主体年度报告反映的内容一般不作为商事登记机关启动调查的法定事由，但商事主体涉嫌虚构年度报告内容的，商事登记机关可依法定程序进行查处。4、对未依法参加商事主体年度申报的商事主体，商事登记机关有权对其处以罚款，罚款后允许商事主体申请补申报。对连续两年不提交年报的商事主体，商事登记机关可依法定程序予以除名。（六）改革现行商事登记公示制度，构建统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台。依托现有的珠海市政务信息资源共享电子监察系统，建立统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台，扩大商事主体信息公示

19、范围。登记许可及信用信息公示范围应包括商事主体基本登记信息、商事主体基本备案信息、商事主体年报信息、许可审批和监管信息、商事主体及其相关人员违法违规记录及其他信用信息、商事主体注册资本实缴验资信息及其他相关信息。（七）改革传统的登记方式，全面推行网上登记，建立电子营业执照制度，并以电子营业执照为基础，探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登记、三证合一”的登记制度。1、实现网上申报、网上受理、网上审批、网上发照、网上查档的电子化登记管理模式。即商事主体通过网上提交登记申请，上传书式材料电子档，由商事登记机关网上接受、受理、审批及网上发放电子营业执照，并保存商事主体登记电子档案供公众网上

20、查询。借鉴广州、武汉等地的经验，免受企业登记注册费，进一步减轻企业负担，增强经济活力。2、电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力，商事主体可凭电子营业执照直接经营。3、争取以电子营业执照为基础，探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登记、三证合一”的登记制度，即商事主体只需在网上提交一份登记申请材料（包含办理营业执照、组织机构代码证、税务登记证所需的所有信息项），统一由商事登记机关网上接收、受理、审批、存档，取得登记后，发放一份同时包含营业执照、组织机构代码证、税务登记证等三证所有功能的电子载体。过渡期间，可先行试行“一表登记、三证同发”的登记制度，即商事主体只需填写一份登记申请表

21、，同时递交办理营业执照、组织机构代码证、税务登记证所需的书式材料，统一由商事登记机关接受、受理、审批、存档，取得登记后，同时发放营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证。五、配套措施及相关工作（一）充分发挥经济特区立法优势，确立商事登记制度改革的法律基础。1、提请市人大出台横琴新区关于商事登记制度的若干规定，为推进和实施改革工作提供法律支持。2、修订横琴新区商事条例。（二）明确新的商事主体监管体系内各监管部门的职责分工。1、按照经营项目、经营场所“谁许可审批，谁监管”的原则，实现审批与监管相统一、政府监管与行业自律相结合。经营项目或经营场所涉及许可审批的，由许可审批部门履行监管职责。经营项目、

22、经营场所涉及多个许可审批部门的，各许可审批部门依据法律法规的规定，履行各自职责范围内的监管职责。不需要设置许可的行业更多的依靠行业自律达到市场自发监管效果。2、商事主体营业执照登记事项的监管职责，由商事登记机关履行。对应当取得而未取得营业执照，擅自以商事主体名义从事经营活动的行为由商事登记机关履行监管职责。3、各监管部门在履行职责过程中，如发现违法违规经营行为属于其他部门职责范围的，可通过统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台反馈给相应部门，同时，开放网络举报功能，鼓励社会公众举报违法违规经营行为，通过系统分派至相应部门落实监管。4、由市政府指定信息管理部门在现有珠海市政务信息资源共享电子监

23、察系统的基础上，进一步完善功能，建立统一的登记许可和信用信息公示平台，实现各部门许可登记和监管信息的实时传递和及时公示。（三）加强中介机构的建设和管理，充分发挥中介机构的社会服务作用。建立和完善中介机构管理制度，进一步充分发挥中介机构的专业作用，强化中介机构的连带责任，对消防验收、环境影响评估、卫生学评价、审计、验资等在登记及许可审批中涉及的需由专业机构、专业人员运用专业技能进行相关资质或资格认定、许可评估的专业领域，逐步将相应实质性审查职能转移给中介机构，由中介机构依法独立完成相关工作，并由具有资质的专业人员和专业机构共同承担法律责任。专业机构、专业人员故意或因疏忽大意，出具虚假的、错误的专

24、业意见，帮助经营者以不正当手段骗取登记和许可审批，给国家、社会或第三人造成损失的，专业机构、专业人员应承担连带法律责任。（四）加强上市主体信用立法对违法经营者、中介机构、相关业主、投资人、公司高管等，通过立法建立涉及税务、银行、保险、进出口、出入境等各方面的约束制度，对违法者予以相应的制裁约束，强化商事主体信用约束。六、改革具体步骤（一）加紧立法跟进，形成有力法律保障。提请市人大以市人大常委会决定的形式出台横琴新区关于商事登记制度的若干规定。通过立法调研，修改横琴新区商事登记条例。（二）提供技术支持，确保系统运行配套。根据市人大常委会横琴新区关于商事登记制度的若干规定，商事登记机关加紧制度出与商事登记改革相关的工作实施方案；同时，市政府指定的信息管理部门推进商事主体信用体系立法，建立与之相符的商事主体登记许可及信用信息公示平台，在技术层面予以支撑。不需要立法的改革项目，尽快抓紧实施。（三）制定配套措施，确保改革平稳推进。根据市人大常委会横琴新区关于商事登记制度的若干规定，各许可审批相关部门制定出具体的许可审批和监管配套措施。