社会学论文：从金融监管到金融治理探析

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1、社会学论文：从金融监管到金融治理探析一、引言近年来，传统金融领域脱实向虚、风险上升等一系列问题显露出来，加之互联网金融的迅猛发展及相关风险事件的接连爆发，防范化解金融风险、促进金融健康发展成为政府治理体系的重大任务之一。基于这样的背景，地方金融治理在国家金融治理体系中的重要性日趋凸显。一方面，中央明确要求“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”1，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”2。2018年国务院机构改革方案公布后，金融领域“一委一行两会+地方金融监管局”的总体管理格局浮现出来1，中央地方的双层金融管理体制渐成雏形。各地地方金融监

2、督管理局纷纷挂牌成立，在地方金融发展和监管中发挥着越来越重要的作用。对于地方金融监管问题，金融学和法学领域的学者开展了不少研究工作。已有研究多从中央和地方的金融监管权力配置入手，讨论地方金融管理体制的历史由来、发展现状、改革动态、演进逻辑3以及健全地方金融管理体制的政策建议4，涉及到中央与地方的金融监管权责关系、地方金融监管相关部门之间的关系、地方金融监管部门的职能设定及其监管手段等5。这些研究具有两个特点：一是宏观层面讨论较多，中微观层面分析较少。已有研究更多讨论金融监管中的中央和地方关系，而较少讨论地方政府和监管对象之间的关系，没有为地方政府的治理行为提供描述或分析框架。二是应然分析较多，

3、实然分析较少。已有研究主要是规范性研究，更多在回答为什么要监管、应该如何监管的问题，而极少研究地方金融实际上应如何治理的问题。结果是，目前我们仍然不知道地方政府究竟是如何面对日益创新发展的金融市场的。例如，目前地方政府处在什么样的治理情境之中，其对地方金融市场的治理存在哪些关键维度，地方政府在不同治理维度之间的选择会受什么因素影响，可能会呈现何种行为规律，如何理解不同地方的金融治理差异，等等。面对这些困惑，本文从经济社会学视角出发，梳理理解地方金融治理的分析思路，提炼地方金融治理的三个维度，并分析地方政府在三个维度间的治理选择及衍生后果。二、从金融监管到金融治理理解金融治理，关键需要区分监管与

4、治理的差异。笔者认为，二者的差异至少包括四个方面：第一，监管强调政府作为监管者的单一主体的作用，治理则强调监管者与被监管者等构成的多元主体的作用，当然，多元主体中政府可以是主导性的；第二，监管是自上而下的管理，治理则是自上而下与自下而上的双向行为的结合，强调政府部门与市场主体之间的关系与互动；第三，监管是高度正式的制度及其执行，治理则可以同时包含正式和非正式的制度及其运行；第四，监管侧重于政府对市场主体负面或违规行为的管理，治理则同时蕴含了促发市场活力和维持市场秩序的双重意涵，更能展现治理主体的多重目标及其关系。那么，如何才能为金融治理提供基本的描述或分析框架呢？经济学和社会学的新制度主义为我

5、们打开金融治理的黑箱提供了基础性的理论资源。（一）经济学制度分析的启示从老制度主义到新制度主义，经济学的制度分析始终是我们理解治理问题的经典参考和有效指引。新制度经济学家罗纳德科斯从老制度经济学家康芒斯那里继承了一个重要的观点，即交易应该成为经济研究的基础分析单位，进而认为不同制度安排不过是对于交易的不同组织形式，其差别在于交易费用不同6。可见，交易及其组织形式是经济治理（包括金融治理）的基础，我们在讨论金融治理问题时，有必要回到交易及其组织方式这个最为基础的层次。罗纳德科斯之后，奥利弗威廉姆森提出的三层次模型对于金融治理分析极富启发意义。他区分了制度环境、治理结构和个人的行为特征三个层次，认

6、为制度环境描述了社会中的基本游戏规则；治理结构是组织交易的具体制度安排；个人的行为特征则是带来交易费用的重要因素7。威廉姆森将个人的行为特征作为前提假定，视制度环境为外部条件，主要分析交易属性与治理结构的匹配问题。同时，威廉姆森还运用合约理论打通了不同治理结构之间的关系，认为不同的治理结构其实就是不同的合约安排，包括古典合约、新古典合约、关系合约等。道格拉斯诺思明确区分了制度与组织、制度环境和制度安排、正式制度与非正式制度8，这对于分析金融治理诸多要素的不同角色及其相互关联具有启示性。阿维纳什迪克西特关于法律缺失下经济治理方式选择的讨论，凸显了经济治理的制度环境条件尤其是法律的重要性；指出了法

7、律缺失状态是经济治理所处的常态环境，市场主体之间的博弈互动决定了具体的治理方式9。新制度经济学的上述经典研究工作对于金融治理分析的启发意义，至少包括三个方面：第一，金融治理涉及多层次的因素，包括个体特征、交易属性、治理结构（合约安排）、制度环境等；第二，不同层次的因素对治理具有不同的影响，多层因素的搭配组合形塑了具体的治理形态；第三，不同层次的变迁速率是不一样的，制度环境的变迁相对缓慢，制度安排或者治理结构在短期内是可变的。（二）社会学制度分析的启示与经济学的制度分析思路相比，社会学的制度分析既有相似之处也有不同之处。相似之处在于二者都强调制度环境的重要性，尤其是社会学的制度分析深入揭示了制度

8、环境的文化认知维度及其对组织的影响机制10。不同之处在于，社会学的制度分析还提供了组织场域层次以及关系结构层次的视角，这对于我们更为全面地理解金融治理具有借鉴意义。组织社会学的新制度主义，强调组织场域（Organizational Field）作为一个分析层次的重要性2，“组织场域是指那些由组织建构的、在总体上获得认可的一种制度生活领域，这些组织包括关键的供应者、资源和产品消费者、规制机构以及提供类似服务或产品的其他组织”11。这一概念强调围绕市场供求的相关行动者的整体性，组织之间的连通性和结构特征，例如政府与市场主体之间的连通性，以及市场主体之间关系的结构化特征。组织社会学新制度主义的上述思

9、想，在经济社会学对于市场的界定和分析中也有充分体现。一些经济社会学者指出，市场是政府和企业、民众等主体之间广泛社会关系构成的一种社会结构12，市场的形成受到特定历史情境和社会制度环境的影响13。这一界定比经济学对于市场的理解更为宽泛，强调包括政府在内的多个主体间的相互关系及其结构特征，以及这种结构特征在更为广阔的历史情境和制度环境中的嵌入性。社会学的制度分析为我们理解金融治理提供了以下富有启发性的视角：第一，金融治理不仅涉及金融交易和制度环境，还涉及金融组织场域的内部关系结构；第二，金融治理不仅仅是监管者对被监管者的管理，实际上政府与市场主体之间存在更为丰富的社会关系；第三，金融市场形成和变迁

10、的一个重要方面是市场主体之间关系结构的稳定和变化过程，这一过程会受到政府行为的影响。（三）金融治理的层次性划分借鉴经济学和社会学的制度分析思路，笔者认为，金融治理其实同时涉及微观、中观和宏观三个层次（见表1）。微观层次，主要是指金融交易的基本属性及其所对应的合约安排；中观层次，主要是指政府与金融组织之间以及众多金融组织自身之间形成的组织场域与关系结构；宏观层次，主要是指金融市场的制度环境和基础设施。由此，金融治理是从微观到宏观的系统工程，缺乏任一层次都是不完整的。表1 金融治理的层次性1. 微观层次，包含了金融交易的一般特征和合约安排的具体特征。金融治理的关键是在促进金融合约安排具有创新活力的

11、同时，能够保证金融交易各个环节的风险得到有效控制。实际上，任何一种新的金融产品的出现，几乎都是在金融交易属性及合约安排上的创新，都是对传统金融治理机制的挑战。2. 中观层次，包含了金融主体的社会关系属性及其结构化的特征。金融治理的关键是推动、抑制或者阻断金融市场中的多主体之间形成横向的连通关系与纵向的层级关系，有效调控多重关系的结构化。由于各类新型金融组织的产生和迭代，金融治理始终需要不断面对新的组织场域的萌芽、形成和演变过程。3. 宏观层次，包含了金融市场的基本制度以及各类金融基础设施。金融治理的关键是构建金融领域的规则、规范和文化认知14体系，对于国家和地方、传统与新兴、分业与混业的各类金

12、融市场分别提供相应的基础制度设施。金融治理需要同时关注制度对金融交易和组织的支撑与约束作用。本文关注的地方金融治理，是整个国家金融治理体系中的一部分，特指以地方政府为主导的多元主体通过具体制度安排，对地方金融市场之中的金融交易、金融组织以及金融制度设施进行规范、培育或建构等，以促进和保证地方金融市场的活力与秩序。理解地方金融治理的实际过程和机制，涉及金融治理的层次性问题，可以从微观、中观和宏观三个层次的地方政府行为中寻找到线索。三、地方金融治理的三个维度前文从理论上对金融治理的层次性进行了定位，但还未对地方政府的实际治理行为进行描述和分析。那么面对多个层次，地方政府会怎样进行治理？具备哪些可能

13、的治理方式？不同治理方式之间有什么差异？笔者认为，对应微观、中观、宏观三个层次，地方金融治理方式存在三个基本维度，即技术治理、结构治理和环境治理。通过这样一个描述框架，可以分析地方政府的治理选择。（一）三个维度1.技术治理，即以地方政府为主导的多元主体可能通过技术化、标准化、规范化的方式，从供求匹配、支付结算和风险控制等金融交易的核心环节，对地方金融活动进行全方位治理，推动建立合约达成、支付结算、信息披露、信息安全、信用评估、风险识别、风险监测、风险处置等机制。之所以称为技术治理，是因为这类治理集中在金融交易的技术性环节，聚焦于最为微观、基础、底层的交易过程。技术治理最大的特征是能够降低地方政

14、府与金融市场之间的信息不对称。近年来，金融科技和监管科技成为金融领域中颇受关注的话题，表明技术治理的重要性正与日俱增。一些地方政府探索成立的地方金融安全大数据风险监测防控体系就是技术治理的典型体现。2.结构治理，即以地方政府为主导的多元主体可能共同培育、扶持或调控地方金融组织场域的形成，对各相关主体之间的关系结构（主要是地方金融组织之间的关系）实施治理，推动市场聚集形态、行业关联模式、行业分层结构、典型示范模式、分类治理机制、市场出清机制等的形成。之所以称为结构治理，是因为这类治理集中在金融组织的关系结构，聚焦于中观的组织场域层面。地方金融治理实践中，结构治理既包括推动发展时的金融聚集（如建立

15、金融中心或产业园、引进标志性或典型性的金融机构），也包括清理整顿时的分类治理（如稳控出险机构、清退隐患机构、保留未出险机构），其共同特征是通过外显可见度较高的方式理清或形塑金融组织之间的关系结构，以此来对上级政府和社会大众发送强烈的治理信号。3. 环境治理，即以地方政府为主导的多元主体可能从外部制度环境入手谋求长效治理3，推动国家法律、地方法规、征信体系、社会信任、风险意识、知识赋能、消费者保护机制等金融基础设施逐渐发展完善，为地方金融交易活动的开展和金融风险的防范构建支撑体系。之所以称为环境治理，是因为这样的治理方式集中在各方金融主体之外的规则、规范和文化认知体系层面，聚焦于宏观的外部环境。

16、在地方金融治理实践中，政府推动金融法律法规的制定，开展各种金融知识宣传培训，以及行业协会作为地方政府与金融市场之间的桥梁纽带致力于行业自律和金融消费者保护等等，都归属于环境治理的层面。环境治理既包括制度环境的构建和形成过程，也包括制度体系的实际运行和作用发挥过程。上述三个维度，构成了我们理解地方金融治理方式的描述框架。需要指出的是，三个维度是理论上划分出的理想类型，现实中并非仅仅存在这三个维度，地方政府的金融治理方式也并非局限于某个单一的维度。通过观察地方政府在三个维度上的实际行为及其组合，有助于描述和分析地方金融治理的不同状态。（二）特征比较那么对于地方政府而言，三个维度存在何种差异？分别会

17、带来什么影响？这里，我们需要引入有关政府行为的基本假定，即地方政府是一个理性的行动者。经济学和社会学关于政府行为的一些经典研究工作，揭示出地方政府谋求财政收益，发送政绩信号的动力，以及面临预算约束、规避政治风险、执行上级政策、实现有效治理的压力151617。据此，我们从以下六方面来比较三个维度可能给地方政府带来的收益和成本差异（见表2）。表2 地方金融治理三个维度的特征比较在具体比较之前，我们需要强调，关于地方金融治理三个维度的特征比较，实际上建立在一定的前提条件之上。具体包括以下三个方面：第一，地方政府的收益和成本，受到主要官员任期的影响。假定地方政府主要官员在任期内追求财政收益、政绩信号等

18、的最大化，以及治理成本、连带风险等的最小化，这会使得地方政府更为关注短期治理目标而相对忽视长期治理目标，更容易在短期而非长期的时间尺度内对金融治理三个维度的作用进行比较。第二，地方政府的主要官员处于常规的横向晋升竞争之中4，这意味着地方政府并不是在承接自上而下的金融改革试点或金融创新试验区等特殊背景中开展金融治理的，财政收益、政绩信号、连带风险等常规指标对于地方政府官员的晋升而言具有现实的重要性，会影响地方政府在金融治理三个维度之间的比较和选择。第三，地方政府面临着各方面资源的严格约束。换言之，地方政府在金融治理中能够动员的内外资源是有限的，难以从上级政府或者辖区单位等处获得额外的资源用于金融

19、治理，这会使得地方政府关注三个维度可能带来的治理成本和治理效能。尽管上述三个方面的前提条件可能会降低本文分析的覆盖性，但它们对于多数地方政府而言是具有现实意义的，有助于我们从一般意义上分析地方政府在金融治理中的成本和收益状况，进而理解其治理行为。1. 财政收益。地方政府在三个维度上可能获得的财政收益存在差异。结构治理涉及对优质金融机构的引进、对金融集聚区的打造等，能够在短期内带来较高的经济增长和财税收入，财政收益最高；技术治理涉及金融科技和监管科技的标准制定、金融风险监测等，对于寻求金融安全的交易者具有吸引力，短期财政收益较高；环境治理涉及规则体系和基础设施的建立，但许多方面的工作（如法律制定

20、、征信体系建设）超出了地方政府的能力范围，因此见效缓慢，短期财政收益较低。2. 政绩信号。三个维度对于地方政府向上发送政绩信号的作用不同。结构治理涉及金融市场的集聚、典型机构的塑造、不良机构的清退等，规模效应强烈，可见程度最高，短期内治理效果显着，政绩信号最强；技术治理会形成物理性的数据汇集和分析中心，以及相应的可视化结果，可见程度较高，短期内治理效果较好，代表未来的发展趋势，政绩信号较强；环境治理涉及制度体系建构，具体附着物较少，短期治理能力较弱，可见程度较低，政绩信号较弱。3. 治理成本。三个维度所需耗费的治理成本可能存在差异。技术治理需要构建相应的金融大数据平台或金融风险监测中心，需要具

21、备较强的信息收集、整合与分析能力，需要政府系统内部一系列的配套制度支撑，取得一定治理效果需要耗费较高的成本；结构治理是相对传统的治理方式，主要是对地方金融市场中既有的横向和纵向关系结构进行调整，取得一定治理效果需要耗费的成本相对较低；环境治理需要长时间的持续投入，需要跨部门甚至跨层级的资源整合，取得一定治理效果需要耗费的成本最高。4. 连带风险。地方政府在三个维度分别着力时的连带风险不同。结构治理涉及地方政府对于市场的介入，特别是涉及地方政府与金融组织之间的关系，一旦发生金融风险，地方政府的连带风险最高；技术治理涉及地方政府对于风险的识别、监测和预警，金融风险的爆发直接指涉政府的风险防控能力问

22、题，地方政府的连带风险较高；环境治理涉及制度环境等基础设施对金融行为的影响，由于地方政府并非具有提供全部基础设施的责任和能力，而且金融风险爆发与环境的关系难以直接观测，所以地方政府的连带风险较低。5. 治理效能。短期内，地方政府在三个维度上可以取得的治理效能是不同的。技术治理能够深入金融交易的底层数据，收集和分析核心的交易信息，既可以用于引领市场发展，也可以用来防范金融风险，短期治理效能最强；结构治理能够直接影响金融组织的活动空间（包括合规性、资源、声誉等）以及金融组织间的关系形态，短期治理效能较强；环境治理重在构建外部环境的基础支撑或约束机制，难以迅速直接作用于金融组织和交易，短期治理效能较弱。