强化无废载体建设工作计划

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1、强化无废载体建设工作计划一、 强化无废载体建设持续总结无废城市建设经验，深化无废城市建设。创新无废城市细胞建设类型，扩大创建范围，推动无废工厂、集团、园区、学校、机关、社区、乡村、家庭、医院、景区、饭店、场馆、工地和快递驿站等各类无废城市细胞建设。到2022年，完成各类无废细胞创建56个；到2025年，完成各类无废细胞创建250个以上。积极参与省无废城市建设典型案例评选和百优无废城市细胞评选。二、 我国推进无废城市建设面临的主要问题和挑战我国首批无废城市试点建设取得了阶段性成效，但也存在一些现实问题。未来进一步深入系统推进我国无废城市建设，仍面临着缺乏战略规划和顶层设计、管理体制运行不畅、法律

2、法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。（一）系统性顶层设计不足新加坡等发达国家和地区将零废弃（zero-waste）、循环经济作为国家和地区战略之一，从国家和地区层面制定了中长期规划，明确了未来1030年的战略目标、实施路线图和具体行动计划。我国国家层面尚未明确中长期推进无废城市建设的总体目标、时间表和路线图，对处于不同发展阶段的城市开展无废城市建设缺乏分类指导，其与经济社会转型、碳达峰、碳中和等约束性目标协同推进等方面的战略研究和部署不足。（二）循环经济发展的融合统筹不足发达国家普遍把减量化、资源化作为城市废弃物管理的优先层级，将发展循环经济作为实现城市零废弃的

3、主要路径。从我国首批试点实践来看，当前无废城市建设更多关注各类固废产生后的处理处置，偏重固废的后端治理。虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的无废城市建设试点部际协调小组，但具体到11+5个地方试点工作的组织管理层面，主要是由负责城市固废监督管理工作的各地生态环境、城管、执法等部门推动；受制于当前管理体制和部门责任分工，首批试点建设实践内容更侧重环境监管、污染治理和风险防范等，对固废的源头减量化（避免产生或少产生）、资源化管理的统筹能力不足。由于首批无废城市试点周期仅1年多，加上疫情影响等，成效总结中不少内容是对前期已开展的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾治理试点、工业固废综

4、合利用基地建设试点、绿色工厂试点等单项试点工作的材料收集和整合，发改、工信、住建等其他部门对无废城市试点工作的实际参与度不高，试点建设与循环经济、产业发展的融合度仍有待进一步提升。（三）法规和标准体系建设短板突出，关键制度缺失日本等发达国家和地区自20世纪70年代开始注重固废分级管理的法律、法规体系建设，构建了完善的涵盖废弃物全生命周期的法律法规和标准体系。但配套法律、法规、标准体系尚未健全，尚未涵盖全生命周期各关键环节。已有法规中对固废源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和管理抓手，对企业、个人等主体的责任规制及激励作用不足；生产者责任延伸制度等关键制度不完善，涵盖领

5、域较窄；资源回收及综合利用的技术标准、质量分类标准和检测标准缺乏，且现行标准之间存在交叉矛盾之处。这些管理制度障碍很难靠地方试点去解决，因而极大阻碍了长效机制的形成。（四）缺乏有效的经济手段和市场化措施新加坡等发达国家和地区普遍采用灵活多样的经济政策和市场手段，激励废弃物产生者改变行为。但我国当前固废管理相关经济政策的引导、调节作用十分有限，市场培育、扶持力度不够。在资源利用的客观约束、自然资源的生态价值等方面规定欠缺。现行资源税对资源的稀缺性体现不足，自然资源价值被低估。综合利用财税激励力度不足。例如，现行资源综合利用企业所得税优惠目录覆盖类别有限，仅占全部类别的16%左右，且对生产原料的使

6、用限制过多。固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍存在。（五）固废的循环利用等关键技术创新及转化不足缺乏可持续的商业模式，技术创新不足，近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019年全国从事大宗工业固废综合利用企业有3万多家，比2018年增长25%），但所采用的综合利用技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术，大宗工业固废的高值化利用技术、创新性技术及应用不足；固废资源化利用与其他产业链衔接、多源固废的协同处理处置技术缺乏；对于某些特定种类的固废，如焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等，尚缺乏成熟、可推广、成本适宜的资源化利用技术。（六）技术转化及产业化困难，缺乏可

7、持续的商业化模式由于固废循环利用行业整体经济效益不高，集约化、规范化水平偏低，部分技术和项目还存在循环但不经济、不低碳的问题，导致技术转化的综合成本效益优势不明显，企业参与技术转化的内生动力不足。同时，由于固废综合利用行业准入门槛较低，加上我国现阶段相关知识产权保护尚不完善，很难界定侵权范围，导致一些掌握创新性固废高值资源化利用技术的企业不愿申请技术专利，而是将先进技术方案作为商业秘密，仅在企业内部小规模使用。此外，一些地方虽建有固废综合利用科技成果转化平台，却偏重于技术评价，技术推广应用不足。这些问题的存在，不利于先进技术交流及产业化推广应用，严重阻碍了产业的高值化、规模化、高质量发展。三、

8、 无废理念形成背景无废一词源自英文ZeroWaste，常被译为零废物、零废弃物、零废弃、零垃圾、零填埋和零浪费等。ZeroWaste一词最早出现在1973年美国耶鲁大学化学博士保罗帕尔默（PaulPalmer）创建的零废物系统公司（ZeroWasteSstemsInC），这家公司主要从事化学品的回收和再利用。其产生的最初背景是工业化和城市化导致大量城市固废垃圾产生和填埋焚烧处置方式对生态环境造成的破坏。伴随工业化和城市化进程的不断推进，人均收入水平的提高带动了对产品和服务的需求。人们消费的产品种类越来越多，更换频率越来越高，并且需要大量的一次性用品及包装。这一方面导致了资源枯竭和能源危机，另一

9、方面也导致了大量废物的产生。垃圾处置途径主要有填埋焚烧、堆肥和回收利用等。像美国等土地资源相对充足的国家，填埋成为其主要的处理方式而像北欧及日本等国家，由于普遍国土面积较小，人口密度较大，固废填埋并不是特别经济的选择，所以焚烧比例相对较高。出于城市地区垃圾填埋场的短缺以及垃圾焚烧厂（垃圾发电技术）对环境造成不良影响的顾虑，最初的无废聚焦于垃圾的回收再利用和无害化处理，即在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。20世纪90年代开始，急速增长的垃圾数量和种类不仅要求废物的收集系统愈加复杂，还对城市有限的废物处理能力提出挑战。同时，国际上有多个

10、NGO环保组织，宣传无废运动，无废理念引起更广泛的关注，其关注的问题也逐步演变为如何系统化解决城市垃圾问题2002年零废弃国际联盟（ZeroWasteInternationalAlliance，简写为ZWIA）成立，其主要目标之一是建立标准以指导零废弃战略在全球的发展。2006年，保罗帕尔默成立了零废弃研究所（ZeroWasteInstitute），一个非盈利机构，主要从事在工业和商业领域运用零废弃原理实现垃圾减量，出版和发表环境影响报告和零废弃影响报告。2010年底，欧洲第个零废物研究中心在意大利成立经过三十多年的发展演化，无废理念从注重末端治理提高回收利用率转变为注重源头减量和过程再使用的

11、废物倒金字塔新型管理理念。许多西方国家的城镇和机构将零垃圾目标纳入其垃圾管理战略，无废城市概念便被作为城市垃圾管理和垃圾减量的终极目标。四、 无废城市建设工作目标2023年创建省级四星级无废城市，2025年前创建省级五星级无废城市，全域满足国家级无废城市建设指标要求，固体废物产生强度稳步下降，资源化利用水平全面提升，处置设施能力基本富余，各类固体废物收运体系基本完善，浙里无废建设集成场景平台全面应用，无废理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升，把全域无废城市建设作为打造区域生态文明建设高地和美丽中国样板的重要举措，为建设现代化滨海大都市高能门户和中国式现代化港城示范区提供坚实

12、支撑。五、 无废城市提出背景我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600-700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，垃圾围城矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的两大两低两多等突出问题都亚需通过深化改革来统筹解决。生态环境部部长李干杰也在2019年1月23日发布的署名文章中提到:固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市垃圾围城问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。然而与之形成鲜明对

13、比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。无废社会建设从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。推进无废城市建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义。无废城市建设有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。推进无废城市建

14、设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。无废城市建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制。推进无废城市建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。无废城市建设有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的

15、重要提供者和执行者。推进无废城市建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。六、 无废城市概念辨析无废城市是一种先进的城市管理理念，目前在国际上没有统一的定义，也没有有统一的无废标准。最具有共识的是无废国际联盟对无废的定义，即通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康。这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市废弃物管理的要求较高。从内涵上看，无废城市的概念的

16、是相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的无废城市，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。大多城市根据此定义并结合自身情况提出无废城市的概念。旧金山市、温哥华市、上胜町、奥克兰市采用无废国际联盟的定义。马斯达尔城、卡潘诺里市、悉尼市等对无废城市的定义指没有废弃物被填埋，个别城市如卢布尔雅那市定义的无废城市为废弃物总量减少一定比例。我国同样也参考无废国际联盟定义，并在推出的无废城市试点方案同样强调:无废城市并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用。基于这种理念我国对无废城市的官方定义是:以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，最大

17、限度推进固体废物源头减量和资源化利用将固体废物填埋量降至最低的城市发展模式。这与发达国家的定义本质上是相同的，但更符合我国国情。无废城市概念也是动态的。近年来，一些国家和地区不断挖掘拓展无废的内涵和外延，设置更高水平的建设标准。如新加坡作为城市型国家，将2019年定为迈向零废弃年，并推出首个零废弃总蓝图，旨在建立零废弃国家。2017年，杜祥瑰院士等研究认为，我国未来将从无废城市试点逐步过渡到无废社会。无废社会是通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循

18、环利用体系，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢无废城市管理的核心理念是从资源的开采和加工到垃圾处置的整个生命周期实现垃圾减量，最终实现资源价值的最大化（垃圾的零填埋和焚烧）。整体生命周期大致包括七个阶段:资源的开采和加工、产品设计、产品制造、产品消费和垃圾的产生、垃圾管理、垃圾处理、垃圾处置。总的来说，无废城市是一个新的城市管理概念，是一种城市固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理。无废不是城市不产生固废，而是根据不同的经济发展阶段，达到不同的废物排放和利用目标。七、 无废城市建设指导思想围绕深入打好污染防治攻坚战、落实碳达峰碳中和等重大战略部署，统筹各类固体废物管理，强化制度、市场、技术、监管等保障体系，推进产废源头减量、资源高效利用、废物安全处置、智管精细到位、机制科学长效，把全域无废城市建设作为提升区域生态文明建设水平、打造现代化滨海大都市高能门户的重要举措，为高质量建设美丽北仑、争创共同富裕先行区提供坚实支撑。