从中美财权与事权的划分看财权与事权相统一的问题

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1、从中美的财权与事权划分看财权与事权相统一的问题 国际政治系 郭柱成 学号：20094209 摘要：自 1994 年我国实行分税制改革以来，伴随着财权的上收与事权的下移，地方政府特别是县乡政府财政困难的问题日趋明显。在此基础上，一部分人认为造成县乡政府财政困难的根本原因在于财权与事权的不统一，抑或认为其是由半截子分税制所引发的，但笔者认为，财权与事权的不完全统一是一般国家体现国家能力的普遍做法，所谓的半截子分税制也只是县乡政府财政困难的表面原因，在省级以下完善分税制事实上在很大程度上对于困难的县乡财政而言也只是画饼充饥，试图通过构建三级政府来实现“扁平化”的目标再同时硬搬西方的模式更是一种削足适

2、履的行为。关键词：美国政府事权与财权划分；财权与事权相统一；“扁平化”；转移支付；分税制；美国政府事权与财权划分 一、美国各级政府的事权划分 1、事权划分。所谓多级政府间的事权划分，就是指把各种公共权力及政府职责在一国的各级政府之间进行分配，从而确定不同类型公共权力政府职责的管辖主体。政府间事权的划分受政治、经济、历史、文化背景、人口结构、地理状况等各种因素的影响。政府间事权划分的前提首先在于明确政府职能范围，只有在政府职能范围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保证。美国是一个典型的联邦制国家，各级政府独立性很强。在定位政府职能时将效率与公平摆到同等重要的位置上，政府既强

3、调对经济的干预，也重视对收入分配结果的调节，反映在财政上则表现为这些国家一方面通过大规模减税刺激经济增长，另一方面又通过大量福利性支出增加居民保障。2、美国政府在事权划分方面遵循的原则。一是受益原则。受益原则要求各级政府事权范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。二是效率原则。即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供，这实际上也是就近、便利原则的体现。美国就是一个典型的以地方分权为基本特征的国家。地方政府在大多数公共产品领域具有相当突出的优势。三是财权事权对称原则。所谓事权与财权的对称性是指某一级政府在承担一定事权的同时应当具备充足的财权作为保障，与此对应，各级政府间财权的划分也

4、应当以事权的划分为基础，以保证各级政府事权能够得到落实。四是多样性原则。在财政联邦主义下，财政制度应当允许不同地方根据自己的情况和偏好采取差异化的事权划分模式。五是法制化原则。从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上的，各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律依据，即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工。这些原则决定了美国的税权划分和财权划分的基础。3、美国事权划分的政治基础和经济基础。（1）、政治基础：从纵向的政治关系来看，美国是一个联邦制国家，一个中央政府（联邦），51个州政府。各州都是相对

5、独立的政治实体，在51个州之下还有8万多个地方政府，如郡（县）、市（镇、村）等。按我们的习惯思维去认识，美国应该有4“级”政府，即联邦、州、郡（县）、市（镇、村）等。各“级”政府只是事权范围、管辖地域的不同，而没有“上下级”关系，其各自的权力都是通过宪法等法律规定的，各“级”政府只需向本辖区的选民负责，而无需向“上级”政府负责。就横向的政治关系来说，美国实行的是立法、行政和司法“三权分立”的制度。在联邦一级，行政部门行使行政权力，最高职位是总统，立法权属于参、众两院组成的国会；司法权属于联邦最高法院，国会、总统和最高法院之间是相互制约、相互监督的关系。各州和联邦一样，拥有立法、行政和司法机构，

6、尽管具体权限的分配有差异，但大体上其权力结构和框架是一致的。（2）、经济基础：美国的经济是自由的市场经济，其主要特点，一是它拥有一个得到宪法保护和促进的国内统一大市场，并在很大程度上以理念上的一致参与国际经济循环；二是它有一个由宪法保障的私有财产权、强烈的个人主义和进取精神构成的竞争机制，充满生机和活力。美国的经济发展也受到政府的干预，美国政府干预经济的行为主要表现为以下三个特点，一是制定“根本性的竞赛规则”；二是主要依靠市场机制影响经济过程；三是发挥州政府和地方政府的作用。二、美国各级政府的财权划分（一）、美国各级政府财政支出的基本情况。美国是一个典型的联邦制国家。从财政支出的行政主体结构方

7、面看，美国的联邦政府处于主导地位。1991年，联邦财政预算约占各级财政支出总额的50以上；其次为地方财政，同年其所占比率为26；州财政的地位最低，同年其所占比率仅为略高于18。联邦政府、州政府与地方政府的财政支出项目既有共同之处，也存在明显的区别。1995年，美国联邦政府的财政支出总额为15140亿美元，其中社会保障支出约占22%，防务支出约占18%，收人保障支出约占14%，医疗支出约占11%，利息支出约占15%，保健支出约占8%，国际事务等其他支出共约占12%。1991年美国州政府的经常支出（除政府公用事业、加油站和退休职工的基金支出以外的所有支出）总额为5549亿美元，其中教育补助金支出占

8、20.9%，高中教育支出占11.8%，其他补助支出占12.4%，公共福利支出占18%，交通支出占7.3%，健康和医院支出占6.9%，教养占3.2%，债务利息支出占4.2%，行政支出占3.4%，其他支出占11.9%。同年、地方政府的经常支出总额为5420亿美元，其中教育支出占39.9%，环境和住房支出占11.1%，交通支出占8.2%，健康和医院支出占7.9%，公共福利支出占5%，警察和消防支出占7.7%，债务利息支出占5.3%，行政支出占5.4%，其他支出占9.5%。（二）美国财政支出的特点。第一，公共财政支出的范围限定在“市场失灵”领域。政府的职能限定在诸如国防、行政管理、基础设施建设、环境保

9、护、社会保障等“市场失灵”领域。各国的公共财政的支出范围基本上都由以下几个方面组成；社会保障、教育与科学研究、高速公路等公共交通设施、自然资源管理、警察与治安服务、国防及国际关系、社会公共服务（供水、排污及垃圾处理等）、住房、土地使用管理及社会规划。公共财政支出并不是涉及到经济活动的所有领域，其目标不是取代而是完善市场机制对资源配置的作用，其活动不是与私人企业竞争，而是提供私人企业不能提供或不愿提供的公共产品和服务，甚至是扶助私人企业顺利成长。这也就是意味着美国的财政活动不是否定，或者从根本上变革资本主义市场经济运行的基本机制，而是辅助、引导其更有效地运营。第二，在大致划分各级政府事权范围的基

10、础上强化各级财政的民主控制原则，是财政联邦体制有效运营的制度保证。首先，多级政府间的事权划分与政府职责范围的划分虽然存在着密切的联系，但二者并不完全一致。美国联邦宪法虽然列举了联邦政府可以行使的职权范围，但从财政支出的角度来衡量，这种权限范围的界定是极为笼统的；联邦宪法仅仅列举了禁止州政府从事活动的种类，而并没有明确规定州政府具体的职责。其次，多级政府之间的事权与职责的划分并不直接意味着财政支出范围的划分。最后，即使能够在多级政府间的事权与政府职责范围划分的基础上，清楚地划分开各级财政的支出范围，仍然无法有效地保证各级财政支出职能结构的合理化。各级财政预算都由相应级别的议会最终负责，有关的行政

11、机构仅仅是预算的提出机关，议会的审议、修改、批准以及在实施过程的审核与监督对于合理地使用财政资金具有不可或缺的重要意义。第三，从美国各级财政支出的实践来看，各级财政支出的确存在着一定的分工关系。一个最为明显遵循的分工原则就是，国防、国际关系（包括政治、经济两个方面）方面财政支出应该由联邦财政来承担。首先，社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，主要应该由联邦政府或层级较高的地方政府（或州政府）来提供。在美国，社会福利项目支出完全由联邦财政承担，公共福利支出的80%以上由联邦财政与州财政承担。其次，教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助

12、金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%。尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的有条件拨款。我国政府事权与财权划分现状 1994年分税制实施之后，我国以极快的速度确立了中央财政的主导地位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，传统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保持至今。可以说，1994年的分税制较好地调整了中央与省级财政之间收入与支出的关系，但对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定。省以下各级政

13、府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。在利益驱动下，分税制造成的收入上收的效应就难免在各级政府间层层传递，省级政府的财力集中程度不断增大，市级政府也在效仿，财政收入比重也相应上移，而县、乡财政赤字增加。有个顺口溜大意说，中国财政运行看起来是中央财政喜气洋洋，省市财政满满当当，县级财政紧紧张张，到了乡镇财政，叫做哭爹喊娘，非常困难。说明在地方财政中，财力是实际上在向省、市级集中。在财权越来越集中的同时。政府的基本事权却在下移。在分税制改革之后，地方财政收入在总财政收入中的比重迅速下降，一直在较低水平徘徊。而地方财政支出的比重变化很小甚至增大，由此出现了地方政府财权与事权的不平

14、衡。可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的财政收入，与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有改变中央和地方的事权划分格局。在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，世界上绝大多数国家都是属于全国性的公共产品和服务，理应由中央政府承担

15、其主要的责任，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。我国目前的现实正是如此。这表明中国公民在获得政府所提供的公共服务方面远远地落在世界先进水平后面，这就是由财力不足的基层政府承担全国性公共服务的必然结果。在承认财权与事权不统一前提下的对策 自 1994年我国实行分税制改革以来，伴随着财权的上收与事权的下移，地方政府特别是县乡政府财政困难的问题日趋明显。在此基础上，一部分人认为造成县乡政府财政困难的根本原因在于财权与事权的不统一，抑或认为其是由半截子分税制所引发的，但笔者认为，财权与事权的不完全

16、统一是一般国家体现国家能力的做法，所谓的半截子分税制也只是县乡政府财政困难的表面原因，在省级以下完善分税制事实上在很大程度上对于困难的县乡财政而言也只是画饼充饥，试图通过构建三级政府来实现“扁平化”的目标再同时硬搬西方的模式更是一种削足适履的行为。目前中国部分地区开展的“省管县”(省级政府在财政上直接管辖省内各县)和“乡财县管”(县级政府在财政上直接管辖县内各乡)等改革试验，基本导向就是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是引致政府层级的减少和扁平化，进而使在省以下推行分税制逐渐成为可能。有学者认为，有了扁平化后的政权、事权、财权、税基的匹配，后面就能有一个现代意义的分级的预算，于

17、各个层级上，以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有的理念、目标，通过这样一个现代意义的预算，来履行各级政府应该发挥的调控职能。这部分学者同时强调，按照比较客观科学的“因素法”实行自上而下的转移支付，使最欠发达的区域里面的基层，也可以在自身的体制安排合理化的基础上，得到自上而下来的强有力的转移支付以后，摆脱它的运行困境。然而，这样的对策思路仍然面临许多的挑战，就是从三级财政框架的追求来看，在东部沿海地区，一个乡镇财力要远远超过西部一个县市实力，怎么可能要他们都按三级财政的要求来做呢？乡财县管在那里又如何能够实现呢？甚至可以说，三级“扁平化”的追求是削足适履。追求政府财政体制的三级架构，到底是

18、因为西方发达国家如此，因此我们也要追求，还是我们更应该切合实际地考虑解决现实的问题，让 13 亿人更易于获得政府的公共服务？我们要充分考虑发展中人口大国的特点，以及城乡差别、区域差距巨大的现实，照搬发达市场经济国家的做法是行不通的。正因为如此，笔者并不认同在省以下也要一律实行分税制的说法，中国地区间的差距如此之大，怎么可能都按分税制层层推进？对于税源太少、税基太窄的县市来讲，给征税权也不过是画饼充饥。经济发展达到一定程度是全面、彻底实施分税制的必要条件，现阶段许多地方并不具备。最为明显的是西部一些县市，县财政收入以前 60%70%都是靠农业税收，现在农业税收被取消了，即使给他们征税权，他们就真

19、的能够征上税来？更合理的对策是在省以下应该允许各地自己去探索具体的财政体制实现形式，绝不能按未经验证的理论框框硬性去套。从对分税制影响的总量分析分析结果来看，我们可以得出这样的结论，虽然分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。从这个角度来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。通过分析转移支付与地区间关系，可以看出，分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全

20、国总的形势来看，基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。因此可以说，分税制实行十年以来，提高两个比重和国家能力的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。从总体方向上来讲，合理可行的解决各地方县乡财政困难状况有两个办法，一个是通过不同级别政府之间的转移支付来弥补缺口，一个是通过劳动力人口自由的流动，使得那些公共服务能力比较差的地区人口流向好的地区，从而实现社会的均衡。参考资料：分税与宪政：中央与地方财政分权的价值与逻辑-朱丘祥 分税制十年-周飞舟 财政的扁平化改革和政府的事权划分-贾康 成也分税制 败也分税制-李炜光 联邦制的分权功能-董建挺 分税与宪政：中央与地方财政分权的价值与逻辑-朱丘祥