dayin公共管理学讲义+黎民+陈振明

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1、123412123456123公共管理学讲义黎民*学习重点*第一章 绪 论、公共管理与私人管理的区别与联系。、公共管理与传统行政的区别与联系。、公共管理学兴起的时代背景。、公共管理学的研究途径。第二章 公共管理理论与实践的发展、了解公共选择理论的基本内容，掌握“政府失败论”、政府内部性等内涵 、新公共管理内涵及其实践、评价。第三章 公共管理的主体、公共组织与非公共组织的区别。、政府的主要类型。、非盈利组织的特点。、领导者与管理者的异同。、层级制的特点与内在缺陷。、公共组织变革的主要内容。第四章 公共管理职能、公共管理职能折内涵，与政府职能的比较。、公共管理职能的构成。、公共管理职能的历史演变（

2、依据公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点？）4、市场机制的缺陷（市场失灵）。5、市场经济中的公共管理职能。6、公共管理职能的限度。第五章 公共管理的过程1、公共政策与公共管理的关系。2、公共政策过程。3、领导方式（依据权力来源划分）。第六章 公共管理的绩效1、公共管理的绩效内涵。2、公共部门绩效评价指标的构成。3、公共部门绩效评估指标体系的建构。4、公共部门绩效的改进。5、目标管理的涵义与过程。6、目标管理的优缺点及其在公共部门的应用。第七章 公共管理的责任与调控1、公共权力的内涵与特性。2、公共权力的性质及落实。3、公共权力监控的方式、问题及其改进。第八章 公共管理中

3、的政府角色1、政府职能的有限性。2、政府与市场的区别和联系。3、政府与市场的关系问题。4、政府与社会的关系问题。5、政府再造的内涵、模式及其启示。第九章 公共管理中的非盈利性组织1、非盈利性组织的涵义。2、政府与非盈利性组织的联系。3、非盈利组织在我国的作用、发展现状及其面临的局限性和改进。第十章 公共物品管理1、公共物品的内涵与特点。2、公共物品的提供与生产。3、政府提供公共物品的方式。第十一章 公共部门战略管理1、战略管理的内涵与特征及其与战略规划、非战略管理和功能管理的区别2、战略管理的SWOT分析。3、公共部门战略管理的问题及其改进。第十二章 公共管理的新策略1、“企业型”政府的内涵、

4、局限与问题。2、民营化的内涵、原因、目标与责任及其在我国的发展。3、公共管理顾客导向的内涵、优点与贯彻。公共管理学（内容补充）陈振明第一章 绪 论1、234512312121212、市场经济与公共管理。第二章 公共组织理论公共组织、第三部门与私人组织的差异。 公共组织的管理层次与管理制度。 行政组织体制的基本类型。 组织权力的运行。第三章 政府改革与治理 治理理论的研究途径。当代西方政府改革的主要内容及措施。 转轨时期的我国行政体制改革。第四章 政府间关系 政府间关系的内涵。我国政府间关系的现状与改革。第五章 政府作用 转轨时期我国政府的作用。政府失败论。第六章 公共政策公共政策系统及其运行。

5、公共政策主体。第七章 公共部门绩效评估 公共部门绩效评估面临的困难及其改进。 我国公共部门绩效评估事业的发展。第十章 第三部门管理1、转轨时期我国第三部门的发展。第十二章 公共管理伦理1、公共管理当前社会热点问题关注1、农民工欠薪问题2、对环境污染的治理3、政府问责制4、政府绩效考核体制改革5、对公共企业物价调整的控制6、中央和地方之间关系的调整7、公共服务的承诺制度8、收容遣送制度以及信访制度改革9、希望工程等非盈利组织的状况10、高速公路等基础设施的民营化建设思考题1、依照公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点2、分析我国当前行政管理体制的弊端，并结合西方的新公共管理

6、运动，论述 我国行政改革的方向和重点。3、为什么说政府和市场都是不完善的？4、如何实现由全能政府向有限政府的转型？公共管理学讲义一、公共管理学与行政管理的区别1、第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组 织的管理及其规律问题，而且还应包括作为准公共部门的第三部门的管理及其规律 性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于纯粹的公共部门即政府组织的管理及其 规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前 者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分， 从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体

7、与部分的关系。2、第二，公共管理学所研究的是纯粹的公共部门与准公共部门管理过程中共 有的规律性问题，在公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别 它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管 理方式和管理规律，研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而 是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，纯粹的 公共部门和准公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方 式和管理规律者是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公 共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是纯粹的公

8、 共部门所有的管理方式和管理规律，从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的 研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。3、公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提 供更多的公共服务和公共产品，它在研究纯粹的公共部门即政府组织时，也是把政 府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政 府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理 社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十 分强调的，行政管理学把政府机构既看成是管

9、理的客体，又看成是管理的主体，当 它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它 把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好， 而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。 因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（纯 粹的公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。前言公共管理学是 20 世纪 70 年代末兴起的一门新学科，什么是公共管理学？简单 地说，就是研究公共部门管理过程及共规律的科学，主要是研究公共部门如何高效 率地为社会提供公共服务和公共产品的科

10、学，既然公共部门既包括“纯粹的”公共 管理的政府组织，又包括作为准公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要 研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非 政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公 共管理学的研究范围，它突破了传统行政管理学的学科界限，把当代经济学、管理 学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合进了公共管理的研究中，例如它 直接运用了工商管理学的新成就，将绩效管理、契约制和人力资源管理等方法和技 术运用到了公共部门管理的理论和实践中，该学科的出现和发展是以“新公共管理 运动”的出现为契机，建立对传统公共行政理论的

11、批判基础之上的，因此，对公共 管理的内容和特点理解必须以 20 世纪末在西方各国兴起的“新公共管理改革”运 动为基础。第一讲 新公共管理改革所涉及到的章节：第二章、第四章、第八章、第十章、第十二章 第三、四、五章（陈振明）一、改革背景20 世纪 70 年代末，美、英等西方国家都纷纷兴起了一股改革浪潮，人们对于 这股改革浪潮有着不贩理解，有的将其称为管理主义改革模式、企业家型政府、后 官僚体制模式等。因此，这里所说的新公共管理是一个多维度的非常宽泛的，的对 于它的内涵，人闪做出了不同的界定，有的学者将其界定为“一种强调商业管理风 格，顾客至上和市场竞争改革取向”，有的则将其看作是“一种强调明确的

12、责任制、 产出导向和绩效评估，以准 对立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、 技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共管理部门管理新途径”。尽管， 有着各种各样的名称，这些改革模式实际上都说明了同样的现象，即传统的行政管 理模式已经被一种以市场为基础的模式取而代之了，也就是说，尽管人们对新公共 管理内涵的理解的共性大于差异，为了更好地了解新公共管理的内容和特点，我们 有必要先了解西方各国的改革背景。一般认为，西方国家的改革背景可以从以下几 个方面加以分析：1、财政危机。一般认为，经济因素是推动西方改革的根本因素。在20世纪 70 年代，西方国家陷入了沉重的经济危机中，财政收入入不

13、敷出，要改变政府面临的 财政困难，要么采取增收税收的措施，要么就是削减政府规模，精简政府机构，而 采取前一种措施，无疑会导致社会公共尤其是中产阶级的严重不满，在这种情况下， 政府只好采取措施对自身动手术了。2、信任危机。西方国家尤其是美国历来就对政府官僚存在着不同程度的不信任感，美国的三权分立体制在很大程度上就是为此而设计的，20 世纪 70 年代中后 期以来，随着美国政府中的“水门事件”、“伊朗门”以及“拉链门”事件的暴露， 公众对政府的不信任更加严重。美国有一项民意调查表明， 1958 年到 1964 年，美 国人信任联邦政府的比率超过了 75%，此后这一数据就急剧下降，到了90年代后期，

14、 下降到不足14Y，以至于，克林顿在1993年美国“重塑政府”改革中谈到，联邦 政府不仅面临财政赤字，还面临严重的信任赤字。3、管理危机。由于政府提供的公共产品和服务具有成本和收益分离、垄断供 给以及产出测定困难等特点，导致政府官僚在提供公共管理产品和服务过程中盛气 凌人和服务意识不足、产品和服务质量低下，服务成本居高不下、政府过度膨胀， 政府的这些行为特点，引起公众的严重不满，这种不满集中表现在 20世纪70年代 末美国加得福尼亚州爆发的公众税收反抗风波上，要求州政府削减征收的财产税 额。4、信息技术的发展。互联网、远程通讯等信息技术的发展为新公共管理改革 提供了催化剂，改变了传统公共行政的

15、那种封闭、层级控制和低效的运转模式，打 破了政府对公共信息的垄断，使建立一种扁平、透明和灵活的管理模式成为可能。5、私营企业的欣欣向荣为公众比较公共部门和私营部门的绩效差异创造了条 件，进一步使社会公众对公共部门丧失了信心，既然私营部门在某些方面能够做得 更好，就没有必要依靠政府官僚来提供某些公共产品和服务。6、此外，全球一体化的发展也为新公共管理改革提供了动力。 国际竞争不仅 仅是各国产品和企业的较量，更是各国政府实力和形象的比较，一个效率低下、腐 败严重的政府的全球竞争力自然低下，从而影响到对国际市场的占领，这也促发了 西方各国政府自发地进行行政体制改革，希望通过行政改革来提升本国的综合国

16、力和国际竞争力。二、改革对象传统行政管理体制形成于本世纪 20、30 年代，其理论基础是马克斯.韦伯的官僚体制理论和威尔 逊.占斯诺等人的政治行政二分法的理论。传统的公共行政学有六大信条：1、当 政府化的文官制度以及将政治与行政分开的假定； 2、强调层级制和规章制度（采 用官僚体制模式）；3、公务员的终身受聘和政府组织的稳定性； 4、以文官制度作 为人事管理的基本制度； 5、对文官的控制（内部规制）；6、要求结果的公平，给 资格相同的公务员提供平等的报酬和工作条件，主张公务员处理公务时应该秉公运 用法规，平等对待公众。早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制 （正式政

17、府机构组织）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政 治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素 的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则； 效率的标准则被不恰当地过分弱化（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）传统公共行政体制在工业化时期对促进经济的发展起着十分明显的作用，它意 味着管理方式的理性和效率，稳定、公平和精确，但它对内部控制的关注、实行标 准的化业程序，同时又导致行政管理体制的强化，忽视了人的差异性和多样性，使 公务员注重于服从规则甚于对结果的追求。（我国普经出现收费站钻牛角尖，导致 使人丧失生命的例子）三

18、、改革措施、西方国家在改革过程中采取的改革措施主要可以归纳为以下几个方面：（一）政府管理职能的优化和调整1、民营化改革。美国的里根政府和英国的撒切尔政府都进行了大规模的民营 化改革，通过卸载政府的部门职能来减轻政府面临的财政压力和公众的不满情绪。2、放松管制。放松对市场和社会的管制，提高企业的省略和竞争力。美国由 于对政府和企业缺乏信任感，导致各种规章制度泛滥。比如说，就政府内部管制而 言，在改革前，美国的联邦采购条例有 1600 页，具体部门必须遵循的条例有 2900 多页，美国的军队文职人员的人事管理手册有 8800 面，这就导致了政府机构 效率低下，浪费严重、行政人员缺乏士气等方面的弊端

19、。其采取的改革主要是实行 结果导向的预算体制，下放人事管理权，给予部门管理者录用、提升、奖励和辞退 公务员的自主权；改革政府采购制度；废除成各上万的过日的强加于联邦成员的管 制；放松对州和地方政府的管制，授予他们自主决策权。3、精简机构。英国通过“霍纳评审”运动来发现和削减过剩的人员和机构。 程序为：（1）选择评审对象。评审对象可以是一个具体的工作部门，也可以是特定部 门某方面的工作，可以是某一方面的工作程序，也可以是工作的某个侧面或环节。（2）对现有活动的质疑。主要为为什么从事正在从事的工作；为什么要按目 前的方式从事这些工作；怎样才能使这些工作更富有成效且降低成本？（3）推动争论或辩论。（

20、4）共识的形成，即争取有关方面和人员对必要采取的改革措施形成一致看 法。（5）改革措施的实施。通过霍纳评审运动，降低了公共部门的运行成本和开支，如对国防部与工业 界的多学科评审导致了 800个人员的节省；国防部内部审计工作的评审结果使得巡视员和审计员减少了 30%。（二）政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革、人事制度改革、管理方法和技术改革等方面，其目的是提 高政府工作效率和服务质量，最为显着的特征就是引进私营部门的先进管理技术和 方法，比如将私营部门运用成熟的绩效管理、目标管理等管理手段引进政府部门。 具体措施包括：1、分权和权力下放分权和权力下放所涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央

21、政府部门内部上下 级关系，后一方面是新公共管理管理的热点，其中最激进的为英国的“下一步行动 方案”和新西兰的公司化改革，这两者都是把部门内的中下层组织转变为具有独立 性质的单位，实行经理负责制经理被赋予机构、编制和财务等方面的极大自主 权，这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对上级控制也 着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现发决策与执行分离和分权制度化的 趋势。2、公共人事制度改革传统公务员制度中的一些核心原则正在被动摇，实行合同用人制和独立核算中 心，公务员的终身制原则正在被动摇，公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到 政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被

22、削弱，有的甚至被解散，比如 英国在改革过程中实行了“下一步行动方案”，将原来统一的部门分为核心部和执 行机构，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责招待政策，提供服务，这 意味着原有的公务员分为两个不同的阶层核心部的公务员和执行机构的工作 人员，前者依然是名询问上的公务员，人数很少；后者占到全部公务员人数的 95%以上，有的保留公务员身份，有的不再是公务员。四、新公共管理改革的要点1、专业化管理。在公共部门中选用能力强、专业知识扎实的管理者为部门或 机构领导，对这些管理者的任命通常是短期合同行为，他们有着管理背景，受聘目 的是为了取得任命者所期望的结果。（起催化剂作用的政府，掌舵而不是划桨

23、）2、绩效评估。强调个人和机构绩效，并设立相应的绩效指标。（社区拥有的政 府：授权而不是服务）3、控制产出。用绩效和计划预算替代原有的项目预算制度。根据机构的特定 项目进行资金分配，钭所有有关该项目、子项目以及更低层次的项目的成本罗列出 来，员工不再由个别独立的中央人事机构决定，而变成了计划预算的一部分。（竞 争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去）4、缩减政府和官僚制组织的作用。 将部分公共产品和服务的提供职能转交给 私营部门和非盈利组织，鼓励组织之间和组织内部的竞争行为。（具有使命感的政 府：改变照章办事的组织）5、私营部门管理实践方式的重视（讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款）6、注

24、意节约和合理利用资源（受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要）7、权化（有事业心的政府：有收益而不浪费）8、有预见的政府：预防而不是治疗。9、分权的政府：从等级制到参与和协作。10、以市场为导向的政府：通过市场的力量进行变革。五、改革效果评价（局限性）仁者见仁，智者见智，对改革效果的评价首先取决于评价主体的立场（受益、 受损和旁观者），其次取决于价值观（对于中立者而言，大小政府），再次才考虑评价的技术复杂性问题。1、对改革总方向的评价。首先涉及到对私营部门的评价的认识，美国学者汉林认为，过度依靠市场途径， 这是把教科书对私营企业的理想描述与现实混为一谈，由于私营企业的表现在许多

25、 方面不尽人意，在“私营部门神话”下的改革可能会走向迷途，泰勒等人则对过分 强调公共服务中的竞争。他们认为：公共服务提供机构已经在长期的实践中形成了 合作关系，竞争压力会破坏这种关系，压力越大，服务提供机构之间破坏竞争的可 能性就越大，就容易挑选那些成本低并易于完成的任务。2、对改革措施的评价。认为合同出租制限制了当选官员对公共服务的监督和公民的直接接触，剥夺了 他们从中学习的机会，使得他们难以了解公民的需要和愿望并做出积极的反应。认为分权化改革可能会导致公共服务的分散化和相互割裂，容易导致本位主 义、分散主义和保护主义以及公共行政开支的提高。民营化导致公务员责任性丧失，忽视道德问题，降低了公

26、务员士气。五、民营化改革（一）理论基础。1、公共物品理论。所谓公共物品主要是指在消费上具有非排他性和非竞争性的物品如国防、路灯 等物品，与公共物品相对应的是具有排他性和竞争性的私人物品如日常生活用品 等，处于公共物品和么人物品之间的是准 公共物品，这些物品要么具有消费的非 排他性，要么具备消费的非竞争性的特点，如收费公路、矿藏等。具体而言，物品依据是否具有排他性和竞争性可以分为四类：（1）个人物品。具有消费的排他性和竞争性。这类物品主要由市场提供，通 过市场交易满足各自的需求。（在计划经济时代，政府也提供部分个人物品。）（2）可收费物品。具有消费的排他性和非竞争性。这类物品也能够通过市场 来提

27、供，因为实现排他性是可能的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品，如 各种娱乐设施和图书馆，然而，由于有些可收费物品具有自然垄断的特性（即生产 成本随着规模的扩大而降低），使得这类物品只能通过集体行动，也就是政府或公 共部门来提供，以防止私营部门利用其垄断权谋取暴利，如有线电视、电力等产业。（3）共用资源。与个人物品不和可收费物品不同，共用资源具有消费上的非 排他性和竞争性的特点，只要收集、获取、采摘或无偿占有这些物品的成本不超过 消费这些物品的价值，它们将会被消费甚至枯竭，没有一个理性的人会提供这种物 品，这类物品需要通过市场（排污许可证制度）和政府的共同作用来加以提供。（4）集体物品纯公共

28、物品。通过自愿或强制性捐款（税收）来解决。从以上分析不难看出，个人所消费和使用的物品是通过市场、政府和非盈利性 组织的共同作用来提供的。以前一般认为，公共物品包括可收费物品、共用资源以 及集体物品只能借助于政府才能提供，现在人们则认为，政府并不是提供公共物品 的天然垄断者，市场和非盈利组织也能够发挥很大的作用，即使有些公共物品需要 由政府提供，但政府也没有必要亲自生产这些物品，这就为民营化的推行提供了理 论基础。这里关键是要区分消费者、生产者和提供者这三个基本概念。消费者主要是指直接获得或接受服务的个体，他们可以是个人、特定区域的所 有人、政府机构、私人组织等。生产者则是直接组织生产、或者直接

29、向消费者提供物品的个体或团体，它可能 是政府单位、市民志愿组织、私人企业、非盈利机构甚至消费者自身。提供者则是指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者 提供者通常是政府单位。比如，当政府雇佣承包商去翻新路面的时候，该政府就是提供者，承包商就是 生产者，而使用翻新后道路的人就是消费者，提供者和生产者角色的分离意味着政 府可以做出用公共开支来提供某种公共物品的决定，但并不意味着必须依靠公务员 来提供这些物品，如政府可以通过出租合同、特许经营、授权等方式来提供这些公 共物品。2、政府失败理论即使有些公共物品可以借助于市场和非盈利组织提供，但是如果政府在提供这 些物品的过程中如果有着

30、优异表现的话，政府也不必通过民营化的方式来提供这类 物品。可惜的是，政府的表现在大多数情况下难以令人满意，不仅存在市场失灵， 政府失灵也同样存在。简而言之，政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不 到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规 模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期目的这样一些情况，政府失灵主要表 现在以下几个方面：（1）公共决策失效。政府对个人公共物品需求的满足是以公共决策形式来实 现的，但是公共决策的制订过程却往往是多个利益集团互相讨价还价和交易的过 程，在这种政治过程中，公民个人的真实需求被忽视了，取而代之的是利益集团自 身

31、的需求，从而使公共物品的提供脱离了正常的轨道，造成了公共物品的短缺和过 剩。（2）行政机关工作的低效。垄断提供某些公共物品，在缺乏竞争力的情况下， 可能导致行政机关的过分投资，生产出多于正常社会需要的公共物品；成本和收益 的脱离，产出的难以测量，政府的收具有非市场性，主要来源于税收、捐赠等收入， 并不取决于消费者的个人愿望，在这种情况下，当提供一种物品的收入与其成本无 关时，行政机关就会使用更多的资源，而不是必要的资源；信息的非对称性，垄断 信息的提供。（3）政府的内部性与扩张。所谓内部性是指政府部门及其官员追求自身利益 或组织自身的目标而非公共利益或社会福利，政府的经济人特征，追求预算最大化

32、 （机构规模、技术的复杂性），提高机构的生产成本，使其高于技术上的成本，导 致较高的单位成本和多余的全部成本。（4）腐败。解决政府失灵的方法：鼓励行政机关之间的竞争；让行政机关享有部分剩余的 分配或占有权；运用市场力量，借助私营部门来提供部分公共物品。（二）民营化的定义及表现形式1、内涵。从所有制角度来理解： 把对公共部门所有的资产归还给私营部门， 通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向给私营部门。（狭 义）从目的出发，将其理解为政府利用私营部门（赢利和非赢利）来提供和完成公 共政策，改进公共方案的质量。从主体出发，将其理解为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需 求

33、。（广义）2、内容。（1）国有企业民营化，即转让国有企业的所有权，通过出售、清算、兼并等 方式将其由国家控制和经营，转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引 进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企业之间的竞争，达到减轻政 府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。通常认为英国是最早实行民营化的 国家，法国为了实行民营化，特地成立了私有化委员会。（2）公共物品供给的民营化，即提供者和生产者相分离，政府、企业和非赢 利组织之间的角色和功能的互补，鼓励提供主体和生产主体的多元化。（3）公共政策领域的民营化，将公共政策领域中的资料收集、政策分析评估 甚至政策制定等工作外包给非政府组织。

34、美国审计署对联邦政府 4 个主要部门中的 咨询服务所做的审查发现，20%以上的合同涉及本应该由政府履行的职能。3、民营化措施。契约外包、特许、补助、出售、赠予、凭单、志愿服务、自 我服务等。（1）政府出资和管理，私营部门或非赢利部门履行生产或提供职能，如合同 承包、给予生产补助等。（2）政府主要进行管理，由私营部门或非赢利部门出资和生产，如特许经营、 国有企业拍卖等。（3）政府主要进行管理，由消费者自己组成志愿团体，生产和提供自己需要 的产品或服务，如志愿者行动。（三）我国的民营化改革实践1、转换国有企业经营机制。调整国有企业布局和机构，十四大以来，推动国 有企业的抓大放小工作，鼓励民间资本通

35、过购买、兼并、租赁等方式获得部分国有企业尤其是中小企业的所有权和控制权，实现国有企业股权结构的多元化，效果： 国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值的比重，已由 1980 年的 80% 下降到 2001 年到 41%。2、放松管制，促进市场竞争。政府在电信通讯、航空等领域放松管制和市场 进入限制，鼓励社会资本的进入，修改了外商投资目录。3、在基础设施领域通过合同承包、特许经营等方式逐步让民营资本进行基础 设施建设领域。4、障碍：制度保障不足（如缺乏保障志愿者权益的法律法规，这是志愿者事 业的软肋）；参与者能力的限制（数量、人员素质）；政府干预（反对或操纵）。（四）民营化条件1、制度健全

36、。2、市场发育成熟。（竞争主体、资源的流动性、经营能力和意愿等）3、民营化的公共物品必须有明确的可供衡量的目标或标准。第二讲 政策过程 所涉及到的章节：第三章、第五章、第九章 第四、六、十章（陈振明）一、公共管理主体特点1、政府政府作为所谓纯粹的公共部门，它具有以下基本特点：（1）政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理 ，这里所说的公共事务 包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投 资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属于私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人 的谈情说爱、结婚生子，大到组织生

37、产、经营管理；但是，还有很我事情是无法由 私人或私人组织来办理的，例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理 和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高 和智力开发等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公 共组织来进行处理或加以管理。（2）政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力 ，把这种权力称之为 公共权力，主要基于以下两个方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表 现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在 中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整 个封建地主阶级

38、的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本 主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自全体公民的权力，尽管它实际上仍 然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被 写入了宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质 上都是公共的。当然，由于社会性质的不同，在公共这一概念下所隐含的意义有所 区别。（3）政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源 。我们知道，政府 通过行 使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提，没有一定的人财物作基础， 整个政府组织就无法运转起来。而在人财物等资源中，从政府控制的角度而言，对 财源的控制又是

39、非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政 实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是 一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民的共享的。（4）政府组织为社会所提供的产品是一种公共产品。这种物品的基本特征是： 它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会 中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此，一个国家的国防力量保卫着 该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享 受公共物品，即所谓的搭便车现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共 物品，这种物品只能由政府来购买或提

40、供。（5）政府组织行为的价值取向是公共利益。 政府组织是一种公共服务组织， 从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。 对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此， 政府应该是一种公益人而不应该是一种自利人。它应该也只能把追求和维护公共利 益作为本组织、本部门的行为目标，在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同 利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、 不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这些不同阶级、不同团体的利益与全体公 民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有 一个

41、哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以 公共利益作为基本价值取向这一事实。2、非赢利组织所谓非赢利组织是指在政府和以赢利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会 组织或民间协会。具有非赢利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性 等重要特征。非赢利组织相对于政府的优势在珩：更容易接近服务对象；理容易灵 活地对服务者的需求做出反应；更适合处理高风险的社会问题。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：（1）第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是 公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即纯粹的公共部门的目标是一致的。（2）第三部门市场化程度

42、较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往 由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚 至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。（3）第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或准公共物品，这与 政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。（4）第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市 场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部 门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势，但私人资本在这些领域的投资不可能是 完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政 管制。（5）第三部门的

43、非营利性与政府组织以公共利益作为行为价值取向的目标或 原则是一致的，即都是以一种公益人而非经济人的面貌出现的。从这个意义上说， 第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于纯粹的公共部 门，将它称之为准公共部门是合理的。3、公共组织与私营部门的区别（1）决策的强制性。（2）责任形式。（3）目标。（4）提供的产品。5）其它因素（对法规的遵守）。相同点：（1）竞争性；（2）经济人取向；（3）生产性。二、公共管理主体的作用1、政府的作用（政府和市场之间的关系问题），不同的看法在关于政府和市场各自的作用以及它们之间的关系的认识上，存在两种误区： 一种是片面夸大国家或政府的作用，交政府视

44、为一个无所不能的仁慈的君主，认为 政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场迟滞，因而主张政府全面干预社会经济生活。 这种政府神话是建立在这样一个假定的基础上的，政府及其官员是大公无私的，无 所不能的，是公共利益的代表，追求公共利益最大化。另外一种则是片面夸大市场 的作用，认为市场机制本身能够解决各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化， 因而反对政府干预，主张自由放任。这是一种关于市场作用的乌托邦观点。这是建 立在完善的、充分竞争市场的基础上的。（1）守夜人政府。保护本国社会安全，使之不受其它独立社会的暴行与侵略 保护人民，不使社会中的任何人受其他人的欺负和压迫；建设并保护某些公共事业 及某些公共设施

45、。（2）政府干预市场失灵的存在（自由资本主义向垄断资本主义发展的阶 段）。20世纪20 年代的经济危机暴露了市场缺陷（由于市场机制本身的某些缺陷和 外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态）；市场 的自由竞争往往导致市场垄断，进而限制竞争的展开，不利于市场价格机制的正常 作用；贫富分化问题、适都生存；信息不对称导致的效率损失；公共物品的提供问 题；外部性问题（个人的效用函数或企业的成本函数不仅取决于自身所能控制的变 量，而且依存于其他人控制的变量，这种依存关系又不受市场关系的影响）。市场失灵的存在决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化，也难以保证经济社 会的协调发

46、展，这就决定了市场经济条件下政府作用的范围和内容。（3）限制而不是放弃政府干预，认为政府和市场都是不完善的，两者之间不 是互相替代的关系而是互相补充的关系，政府主要是在市场不能发挥作用的领域起 主导作用。（4）政府与市场之间的差异。 首先，从交易对象来看，政府适应于交易与配置“公共物品”资源而产生，而市场则是适应于交易与配置私人物品资源而产生的。 其次，从交易方式来看，政府是通过强制性的命令一一服从关系在经济当事人之间进行交易，实现资源配置。而市场则是通过平等当事人之间进行曲的自愿交 易来实现资源配置。当某种交易不涉及两个人之外的其他当事人时，采用市场是最 有效率的。当交易后果存在外部性，必须

47、在两个以上或更多人一致同意的情况下进 行时，就需要采用政府的共同谈判和强制性协调方式来保证交易效率。 再次，从交易目标来看，政府是一种基于社会福利目标的公共选择，而市场 则是一种基于私人利益目标进行的自主选择。 最后，从交易的结果来看，政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。市场运行也可能会出 现两种情况，每个人追求最大利益，资源得以有效配置，从而形成协调的社会秩序； 另外一种则是每个人追求最大利益，损害了社会整体利益。（5）在现代市场经济条件下政府的作用主要表现为：提供公共物品；调控宏观经济；市场机制不能解决经济的周期波动和通货膨胀、

48、产业结构的优化调整、制定长期的发展计划等问题；外部性的消除者；收入和财产的再分配者；市场秩序的维护者。（经济调节、市场监督、社会管理和公共服务）2、非赢利组织的作用作用：（1）社会服务。为社会成员提供中介服务和直接服务。（如出国留学的咨询服务和各种养老院、民办学校）（2）社会沟通。为政府与企业、政府与社会之间的沟通充当桥梁。一方面， 向政府反映企业、社会的意见、建议，为政府提供信息；另一方面，协助政府作好 宣传、指导、监督等方面的工作。（如各种行业协会）（3）社会评价。对生产、消费品作出公正的评价（如各种调查机构）。（4）社会裁断。调解社会成员之间的纠纷，如消费者权益保护协会。基本的政治作用：

49、（1）政府合法性的资源供给者，合法性就是人们对享有权威的人们的地位的承诺和对其命令的服从。（2）政府权力的监督者。非赢利组织为人们的自由结社提供了自我组织的空 间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动， 唤起公众的公共意识，影响政府的公共决策。（3）民主价值观的培育者。有利于培养公众的正确的参政观。 政府与非赢利组织的联系：（1）从非赢利组织获得信息；（2）非赢利组织从政府输入信息，了解和把握政府的方针政策和各项规定，并向各自的成员传达和引导。（3）非赢利组织之间争端的裁决者。非赢利组织的局限性：（1）非志愿性。许多国家的非赢利组织的经费开支直接来源于政府，各种

50、非 赢利组织日益专业，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，成为类似的职业 官僚，志愿人员缺乏必要的专业知识和培训。（2）非独立性。由于志愿组织的经费主要来源于政府或企业捐赠时，非赢利 组织就逐渐丧失了自己的独立性，受资助者价值观和行为的引导 。（3）政府职能的虚假转移。不能有效地履行对政府的监督职能，成为准政府 组织。（4）腐败问题。由于一些大型非赢利组织决策的非公开性和非民主性，使得 非赢利性组织也受到腐败和责任感缺失等问题的困扰。3、我国非赢利组织的现状我国非赢利性组织由于 20世纪80年代的经济体制转轨和政府职能的转变，而 得到了迅猛发展。但是也存在不少的问题，主要表现为：（1）人均

51、拥有量不足。非赢利性组织数量的多少在一定程度上可以反映出一 个国家和地区文明和民主的发展程度，是公众发挥其作用的重要工具。据统计，我 国每万人拥有的非赢利性组织的数量为 1.45 家，不仅远远落后于发达国家（美国 为 51.79 家，法国则高达 110.45 家），而且低于印度和巴西这两个发展中国家，非 赢利性组织数量的不同，严重制约了市场经济的发展，市场经济不仅需要买卖双方， 还需要大量中介组织对市场交易过程进行监督和协调，还制约了社会集体福利水平 的提供，非赢利组织的主要功能在于为社会提供集体的福利。例如，社区服务、养 老等。由于这些集体物品的消费规模较小，如果政府直接提供，那么组织成本将

52、非 常高，因此，政府一般不会直接介入这类集体物品的供给，而是通过非赢利性组织来提供一定的集体物品。（2）经费不足。无论是官方的、半官方的还是民间的非赢利组织，都存在经 费不足的问题，根据 2000年对非赢利组织进行的一次调查表明，41.4%的非赢利性 组织将它面临的主要是经费不足。（3）能力不足。非赢利性组织的能力主要是指非赢性组织动员多种社会资源， 如社会资源等来实现自己的宗旨，其不足主要表现在非赢利性组织年度总支出规模 太小。从微观角度来看，能力不足主要体现为非赢利必组织的领导及其工作人员的 个人能力难以适应新的社会环境，缺乏迎接新挑战的观念和知识。（4）结构不合理。不能适应公众的需要。主

53、要表现为功能结构不合理和服务 对象结构不合理。功能结构不合理：非赢利组织一般分为政治型的（各种人民团体）、业务管理 型的（各种行业协会）、利益代表型（代表某群体利益如企业家协会）、公益服务型 （弱势群体保护协会）、文体联谊型（围棋协会）和学术交流型（各种学会和研究 会）。据调查表明，当前所占比例最大的是学术交流团体，占总数的48%，其次是业 务团体，占28%，利益代表和公益型的分别占约 6%，非赢利组织的功能结构同社会 总体发展状况密切相关，在发达的民主国家，公益服务团体所占比例较大，即使同 发展中国家相比，我国的公益性组织的比例也非常低。服务对象结构不合理：非赢利组织的服务对象大致可以划分为

54、三类：优势群体， 这部分人在社会生活中处于中上阶层；中间群体，在社会生活中处于中下阶层；弱 势群体，处于下层和最低层，当前为弱势群体服务的非赢利组织数量还较少。（5）法制缺陷4、解决非赢利组织困境的措施（1）建立政府与非赢利组织之间的合作关系。（2）创造良好的环境，培育非赢利组织发展。（3）政府制定扶持非赢利组织发展的相关法律、政策。（如改登记制为备案制 取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非赢利组织的结构转型，加快公益类和 为弱势群体服务的非赢利组织的发展）。（4）非赢利组织加强和提高自身素质 （人员素质、知识水平、对弱势群体的 关注）。三、政策过程公共管理是社会公共组织围绕公共物品和服务

55、的生产和提供所进行的管理，提 供公共物品的过程也就是公共政策的制定和实施过程，可以说，公共管理始终是围 绕公共政策的制定、修改和实施所进行的。公共管理的推选就是公共政策的实践过 程。一个简单的公共政策过程包括以下几个方面：政策设计（政策问题、政策议程 和政策制定）；政策执行；政策监控；政策评估；政策终结或政策调整。（一）公共政策的定义和性质1、定义有各种说法：对社会利益所做的权威性分配：由政治家即立法者制定 而由行政人员执行的法律法规；政府选择作为或不作为的行为；国家机关、政党及 其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化方面的目标所采取的政 治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、

56、法令、措施、办法、方法和条例等的 总称等。2、分类：层次：元政策（关于怎样制定政策的政策）；基本政策（中间环节） 具体政策（为贯彻落实基本政策而制定的具体行为规则）。功能：分配（对社会利益的直接分配，往往与资金的分配有关）、调节（对各种利益关系的调节、受益和受损之间的关系）、自我调节（也涉及到对某 一事物或团体的限制或控制）和再分配（有意识地进行财富、收、财产的转移性分 配）。3、性质：利益倾向性；目标导向性；权威性（国家强制力为后盾）；价值相关 性；功能的多样性。（二）公共政策的制定1、公共政策问题的确定。相关概念：社会问题：社会现实善与社会公众期望 之间的差距所引起的矛盾和冲突，包括私人问

57、题（如对个人的收善和个人形象不满 等）和公共问题。公共问题，指那些影响广泛，且影响程度较大，人们必须认真对 待的问题，才可能成为公共问题，如收入不平等问题、下岗再就业问题、公共政策 问题、被列入政府议程的公共问题，可以划分为三种类型：社会普遍存在的重大问 题，如工人下岗、贫富差距拉大等；急需解决的问题，如违规拆迁问题、拖欠农民 工工资问题、社会收容制度问题等；复杂的社会问题，如环境污染治理。政策问题 的特点：（相关性、主观性、人为性和动态性）公共性的社会问题；影响程度大而 非影响面广如拖欠农民工工资问题，可能只是涉及少数几个人，但是对社会的影响 力度却很大；社会公众普遍关心、强烈要求解决；政府

58、及其公共组织范围内的问题。政策问题的确认：建立指标监测（关于贫富差距的基尼系数）、对比（通过相 似问题的对比，确定问题的性质）、分类（将所面对的问题进行逻辑分类，面对一 个或多个问题按照逻辑确定其是属于哪类，在一个大类下按照逻辑该区分那些小类 别，如对失业率高、收入低、经济发展缓慢等现象的判断，遵循相关性、穷尽性、 互斥性和层次性原则如环境污染的区分生产、生活和科研）2、议程的建立。将政策问题纳入政府的议事日程，通过讨论将其纳入政策制定阶段的过程。四种途径：（1）公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意；（2）相关利益集团通过政治途径反映问题；（3）部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁

59、或请援的方式提出问题，引起有 关决策机构的关注；（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和解决建议。3、目标的建立。决策者通过采取某项行动方案所要达到地期望效果，合理的 目标应满足的条件有：（1）目标必须具体，有针对性；（2）目标必须切实可行；（3）目标必须系统化；（4）目标必须灵活调整。4、方案的设计。针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性 方案的过程。提出各种轮郭，再对轮廓进行细致的具体加工。5、政策效果的预测。分析、判断政策对象在政策作用下可能发生的种种变化 充分估计到可能发生的各种不利因素和潜在问题；分析判断政策实施过程中政策环 境的变化。6、政策方案的选择

60、。对各种备选方案进行 评价、比较和权衡利弊，从中选出 比较满意的方案，要考虑技术可行性、经济可行性和政治与行政可行性三方面的因 素。7、政策的合法化。是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得佥地位、具 有权威性和约束性的过程，必须得到权力机关和社会的普遍认可。三）政策执行1、定义：目标的确定与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 （过程说）将一种政策付诸实施的各项活动，在这些活动中，以组织、解释和应用 这三种活动最为重要。2、特点：对象的适性、范围的有限性，影响的广泛性，过程的动态性，决策 的多层次性，阶段性和连续性，协调性与同步性，目标的统一性与多样性。3、过程：（1）准备阶段：

61、宣传动员、任务分解、资源的准备、试点；（2）实施阶段：沟通；协调；监控。4、影响因素：政策问题的性质：公共政策本身的因素（政策的正确性、明确 性，资源的充足性）；政策以外的因素（目标团体对政策的态度、执行机构之间、 执行机构与目标团体之间的沟通、执行人员的素质与工作态度）。5、案例分析：上有政策，下有对策现象分析。第三讲 公共管理技术所涉及到的章节：第六章 第七章（陈振明）一、绩效管理1、绩效的构成：公共管理的成本或目标：公共部门的产出（公众所实际获得 的公共物品或服务）或效益（公共部门产出对社会造成的影响）；公共管理的成本 与收益的比较。2、绩效管理：在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共

62、部门提供公共服 务的全过程进行追踪监控，主要包括三个方面的内容：绩效指标化，绩效监控，绩 效评估。3、绩效管理的作用：（1）使公共管理的责任落到实处；（2）能较好地满足服务对象的不同要求；（3）体现了公共管理的结果导向；（4）满足了评估组织绩效和个人绩效。4、公共部门绩效评估指标的四个要素： 经济（以尽可能低的投入或成本，提 供与维持既定数量和质量的公共产品或服务）；效率（投入与产出之间的关系），效 能（既定目标的实现程度）；公平。5、影响绩效管理的因素：（1）外部因素：政治因素、经济因素、社会因素、科技因素。（2）内部因素：组织（功能、机构、衔接）、人员。6、公共部门绩效管理的困难：（1）产

63、出的量化问题。（2）地区的差异性比较。（3）信息质量。（4）指标的设计。7、我国政府的政绩观。二、目标管理1、定义：对组织目标的管理。组织目标是指通过组织活动所希望达到的后果， 这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行 为的一个重要的激励和方向。2、过程：（1）设定组织目标：要透彻分析判断组织所拥有的实力； 要透彻分析组织外部环境及其变化；组织目标的量化2）目标的具体化：将组织目标按照组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员、自上而下的过程；组织体系的每个层次、部门与成员可以根据各自的职责要求，结合初步下达的 目标的思考，最终提出自己的目标，自下而上的过程

64、；组织将自下而上的目标与下达的目标进行比较，分析差异，进行修订，多次反 复；（3）目标完成的检查和业绩考评。3、优点：激励；管理；任务明确；控制；自我管理。4、目标管理在公共部门应用的限制： 目标不明确；难以衡量；短期性；信任 问题。5、我国现阶段目标管理的现状与问题。主要体现在三个方面：1、第一，运用岗位目标管理，对公务员实行目标管理责任制考核。 1994 年， 国家人事部颁布了国家公务员考核暂行规定，各地市依此纷纷制定了相应的目 标管理责任制考核暂行办法，引入定量考核方法，建立由考核测评标准、考核测评 打分、加权评定等级和结果显示报告等组成的考核体系，对公务员从德、能、勤、 廉等几个方面，设计