英国公共部门绩效评估实践述评

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1、英国公共部门绩效评估实践述评黄文菊(厦门大学政治学与行政学系 福建 厦门 361005)摘 要从20世纪70年代迄今,各国政府公共部门的再造皆把绩效放在追求的首要目标。而绩效评估则是改进提高公共部门绩效的核心环节。本文以英国为例,尝试分析其公共部门绩效评估实践情况,以求能够借鉴其先进经验,探讨建立适合我国情况的公共部门绩效评估理论框架、方法论体系及操作程序,使绩效评估更具规范化、系统化、制度化和科学化。关键词英国;公共部门;绩效评估中图分类号D630文献标识码A文章编号1672-1071(2004)01-0046-06 一、英国公共部门开展绩效评估的历史背景分析(一)国内严重的政府财政赤字和低

2、效的政府行政致使社会公众对政府行政能力的不信任日益加深,这是英国对国内公共部门进行绩效评估的直接内在原因。一方面,从70年代末开始,由于国内出现经济严重衰退、生产力普遍下降的现象,导致政府财源渐枯,而此时若提高税收则无异于饮鸩止渴;另一方面,社会的迅速发展以及社会公众对政府提供越来越多公共服务的要求日益强烈,这使得政府职能必须不断扩张,不断增大政府的施政投入。于是,在财力资源有限而又无获取新资源的良策下,政府日益陷入入不敷出的窘境,公共财政持续出现赤字。正是政府的这种无能使得公众对政府的能力产生越来越大的怀疑,对政府的不满意程度与日俱增。据有关调查显示,1979年英国公民对政府管理的满意度仅达

3、35%,不满意的达54%。因此,如何改进政府公共部门绩效,以最经济的手段、花最少的钱,提供更优质的服务,成为公共部门行政过程中急需解决的一个重大问题。而要摆脱这种困境,提高部门公共行政能力,公共部门就必须对自身的结构、制度以及以往的公共行政行为等进行反思、评估,找出症结,以寻求改革的出路。在此形势下,对公共部门的绩效评估也就日益被提上了政府议程。(二)撒切尔政府对小政府模式的强烈追求,客观上迫使公共部门必须参与绩效评估。在改革初期,英国追求的小政府模式主要表现在经济和效率上。为了提高经济和效率水平,撒切尔政府采取了一系列具体的措施和要求:一揽子裁员25%的计划,各部财政预算每年削减2%,迫使各

4、部用提高效率来弥补损失等。正是出于达到以上规定指标的愿望,推动了各个公共部门积极参与评估活动。此外,参与绩效评估也有利于解决公共部门内部各自面临的具体困境。例如,1977年到1980年间申请英国公民身份的人数增加了50%,而且一项新的法律要求对申请者进行费时的测试,结果导致大量申请案件的积压。于是内务部在1980年把这项服务列为评审对象,通过评审寻求简化程序的办法,从而缓解了面临的突出问题。1(三)现代信息科学技术、分析技术、预测技术的发展为绩效评估在公共部门中的广泛应用提供了坚实的物质技术支持。计算机技术的发展使公共部门64政治与法律 中共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期收稿

5、日期2003-11-11作者简介黄文菊(1980-),男,厦门大学政治学与行政学系2002级行政管理硕士研究生,研究方向:公共部门绩效评估。绩效评估所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询得以实现,评估方法更为科学,增强了评估结果的真实性、可信性。同时节省了大量人力、物力、财力,提高了效率,减轻了政府的压力。信息化使公共部门绩效评估的各种信息公开化,并产生资源共享的优势。二、英国公共部门绩效评估的实践概况在早期,英国公共部门的绩效评估还只是个初步的、不成熟的、作为促进公共部门机构改革的配套措施,它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况,而且仅限应用于投入和产出易于确定并量化的公共部门。但是自

6、撒切尔上台之后,英国公共部门绩效评估逐渐实现了系统化、规范化和经常化。这一阶段根据其绩效评估的侧重点不同可分为两个分阶段。(一)从1979年到1985年,英国绩效评估的侧重点是经济和效率,追求的是投入产出比的最大化,即政府公共部门行政的最低成本开支。这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效评估,以提高各公共部门的行政绩效。1979年撒切尔一上台执政,就立即任命雷纳爵士为首相的效率顾问,并在内阁办公厅设立了一个效率小组,负责行政改革的调研和推行工作,对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动,拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这

7、就是英国著名的“雷纳评审”(Rayner Scrutiny Programme)。这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效评估中具有重要的地位,持续了数年之久。1980年,英国环境大臣赫素尔廷在环境部率先建立了“部长信息管理系统”(MINSManagementInformation System for Minister)。它是一个融合目标管理和绩效评估等现代管理方法和技术于一体的信息收集和处理系统,其作用在于使“高层领导能随时了解到:部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁定的目标?这些目标是什么?对它是否实施了有效的监测和控制?”2也就是说其目的在于向部长即时提供全面、规范化的信息(这些信

8、息主要包含的是部门活动的直接产出),为部门的绩效评估提供了系统、可靠的信息基础。实践证明,部长管理信息系统能大大提高公共部门的工作效率。据调查,在建立这一系统后的四年内,环境事务部在工作任务不减、工作质量有所提高的前提下实现裁员29%,远高于各部的平均(1979年到1987年间英国公务员总人数减少幅度为18%)。1982年5月,英国财政部颁布了“财务管理新方案”(FMIFinancial Management Initiative),它虽称为财务管理,但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面,而是涉及到公共管理的诸多方面,在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施,被

9、认为是80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。其目的是使各部门、各层级的负责人都能:“(1)明确自己的目标和测定产出和绩效的标准和方法;(2)了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源方面负有的责任;(3)获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家咨询等。”3也就是说,此方案的侧重点是要使公共部门树立浓厚的“绩效意识”,提高公共部门的经济和效率水平,从而实现降低公共开支目标。所谓绩效意识,主要体现在各个层次的管理人员对他们的目标有明确的认识,掌握依据这些目标评估和测定产出或绩效的方法和手段。1983年,英国卫生和社会保险部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括近140个绩效示

10、标,应用于卫生管理部和卫生服务系统的绩效评估。1984年,财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中,把组织绩效评估与目标管理、人事管理联系起来,强调它对改善管理和提高效率的重要意义,并指出拟定更多绩效示标的必要性。74政治与法律 中共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期(二)从1986年开始,公共部门绩效评估经历了侧重点的转移。效益、“顾客满意”和质量被提到了重要地位,“效率优位”被“质量优位”所取代,所以这一时期绩效评估的侧重点是公共服务的质量和效益,其过程也更加规范化、系统化。这主要表现在以下几个方面:首先,绩效评估的应用更具普遍性和经常性。(1)普遍性。不管是在行政性公共部门还

11、是在非行政性公共部门中绩效评估都得到了广泛开展。在行政性公共部门中,在此之前,绩效评估主要是建立在部门志愿的基础上并具有探索试验性质,并没有得到广泛的开展。到了80年代中期,鉴于评估取得的成就以及评估本身的不断完善,撒切尔政府要求中央各部都建立适当的绩效评估机制,并指定财政部付起督促和监督责任。财政部在1989年的一份报告中认为,在34个中央部门中,已有26个建立了比较满意的绩效评估机制,其余8个部为绩效评估所做的安排达不到要求。为此,财政部还与这些部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。而在非行政性公共部门中,“医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个服务领域也发生了 审计爆炸 的现象。”4(

12、2)经常性。以往的绩效评估总是采取临时突击的方式,而这时期的评估则是定期进行,贯穿部门行政管理活动的全过程,成为其不可或缺的一个重要组成部分。其次,绩效评估过程更具规范化、系统化。(1)规范化。为了使绩效评估更具规范性,英国财政部做出一系列的努力,比如,对各个部门的绩效评估专业人士进行培训,组织多部门综合评估及提供指导等等。1989年,财政部发行了“中央政府产出与绩效评估技术指南”,从一定程度上规范了绩效评估过程中使用的术语涵义、评估内容的侧重点及评估程序等。(2)系统性。这主要表现在评估内容上。如前所述,1985年以前撒切尔政府在公共部门进行绩效评估的侧重点是经济和效率。从1986年开始,各

13、个政府部门把关注的重点转移到其所提供的服务质量以及对社会的影响。三、关于英国公共部门绩效评估实践的主要特点述评(一)在评估实践初期,英国主要采取的是以信任为基础的绩效评估机制,表现为发自公共部门内部与外部协调、指导相结合的绩效评估机制。以雷纳评审为例,这主要体现在以下几个方面:(1)在评估对象的选择上,参加评估的对象完全由有关部门自愿选择,效率顾问只起批准和协调的作用。显然,这种自愿选择可能会导致有关部门为了避免得出的评估结论会使管理者难堪或露丑,而选择一种“策略性”行为,即选择“安全”的评估对象。但是雷纳和其继任者伊布斯却默认甚至在一定程度上鼓励这样做,因为他们认为这样可以使评估活动一开始就

14、得到积极的响应。否则,会导致被评估单位的防御性行为和不和作态度。(2)在评估人员的选择上,首先,评估人员绝大多数是从现职高级公务员中聘请的,而且到原任职的部门从事评估活动。这种半内部人的身份有利于他们在评估过程中得到支持和合作,也有利于评估结论得到接受和实施;其次,每项评估活动只有一个评审员负责协调指导,具体工作主要由现职公务员承担。这种安排会给被评估部门一种认同或至少不是敌意的感觉:评估人员是指导者、合作者,而不是监督者或“钦差大臣”,从而使评估工作能够遇到较少阻力而得到顺利实施。(3)在评估程序上,整个过程包括从最初的质疑,接下来的争论和辩论,一直到共识的形成,都给被评估部门充分的参与协商

15、机会和发言权,这样能够使得评估得出的建议改革措施多数能得到有关部门的重视、响应和积极推行,保证建议落到实处。(4)在评审结论的应用上,雷纳和伊布斯尽量避免强制性推行自己的评估结果和建议,避免利用自己与首相的关系和特殊地位使自己的意见在争论上占上风。相反,他84政治与法律 中共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期们仅利用自己的影响保证别人倾听这些建议,或者推动事情有所进展。由上可见,这种评估机制能够使各部门主动参加评估活动,创造一种主动的评估环境和气氛,排除相关部门的抵触情绪,推进评估活动的顺利进行,使部门的绩效评估能够取得实质性进展。但是,以信任为基础的评估机制也存在着一些不足之处

16、:可以说,这种评估机制是一种以自我规制体制实体进行的评估方式,而由于自我规制具有不确定性,因此往往导致其评估结果的不确定性和不可靠性。因此,应该用量化的、外部的、事后的评估机制来取代这种传统的由自我规制体制实体进行的以信任为基础的评估体制。这是发展行政的客观要求,也是绩效评估逐步走向完善化、科学化的必然要求。(二)英国公共部门的绩效评估有系统的绩效评估理论指导,表现为在公共部门的绩效评估过程中有明确的绩效评估示标或规范化的绩效评估内容,这是英国公共部门绩效评估取得巨大成效的决定性因素之一。在英国政府的操作实践过程中,绩效评估主要围绕审计委员会提供的“三个E”展开,即经济(Economy)、效率

17、(Efficiency)、效益(Effective2ness)。(1)经济,根据英国审计委员会的界定,是指投入成本的降低程度。在实践中,其测定的是投入与成本之间的关系,目的主要在于使公共部门在获得特定水平的投入时,使成本降低到最低水平,也就是说,充分利用确定、有限的资金,用最小的成本获得最大限度的投入。这种评估示标能够使得公共部门树立起绩效成本意识 即以低于市场价的支出获得某项投入(如购买一套设备等);避免超量投入(如过于豪华的办公条件,设备闲置等等);及时提供、满足公众所需的服务。(2)效率,指一种活动或一个部门组织投入(使用的资源如人员、设备、资金等)和产出(所提供的服务)之间的比率关系。

18、低投入高产出即为高效率,反之则为低效率。为达到高效率,就必须使一定量的投入实现尽可能多的产出,或是用尽可能少的投入实现某种量的产出。(3)效益,一般指的是产出和结果之间的关系,换句话说也就是产出对最终目标实现所作贡献的大小,政策目标的实现程度如何。在实践中,对效益的测定可以从两方面着手:一是看管理活动是否满足了社会或公众的需要;二是看这一活动的产出对既定目标的实现做出了多大贡献。应该说,经济、效率、效益三者都很重要,在绩效评估过程中三者不可偏废。“经济”评估可以使我们知道如何把成本降至最低,“效率”评估则可以使我们知道完成特定产出要付出多少代价成本。虽然“经济”和“效率”传统上一直受到公共部门

19、的偏重,但事实证明,“效益”的评估对公共部门的绩效提高更重要,尽管这一评估难度很大。公共部门的活动或某个项目的进行越经济、越有效率,如果其提供的服务是不必要的甚至是对公众有害的,那我们就很难说这一公共部门的活动是有效益的,只有评估“效益”,我们才能知道我们的投资是否值得。只有三管齐下,公共部门才可能用最低的成本、最少的资源投入,最高的效率提供一种被指定数量和要求的服务,才能取得最好的效益,使公众满意。(三)以质量为本,顾客满意为评估标准的评估思想导向,这是英国公共部门绩效评估实践逐步走向成熟的表现。由于公共部门的目标不同于私营企业,不是盈利,而是为公众提供公共物品和公共服务,所以追求高质量和最

20、大限度的顾客满意成为英国公共部门绩效评估的评估思想导向。在英国内阁办公室的文件中,质量被定义为“通过调动所有人员的潜力,以最低的成本满足确认的顾客需要。”5公共部门在90年代也掀起了此起彼伏的质量运动,如“公民选择”、“竞争求质量”运动。在英国,公共部门对质量关注有五个主要方面的原因:(1)强制性竞争投标。强制性竞争投标迫使地方政府对承包人所提供的服务规定明确的标准,在合同中,质量、数量和94政治与法律 中共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期成本为重要的条款,取代了效果、产量、结果等早期语言。(2)私营部门的范例。地方政府开始使用私营部门关于质量的概念和语言,例如“总体质量管理”

21、、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”等等都被公共部门吸纳采用。(3)对节约、效率至上的反应。在对绩效的节约和效率方面关注达十几年之后,现在公众、政界、管理界和专业界人士开始关注服务质量所产生的结果。用质量这一概念比用效果这一概念更容易表达这种关注。(4)消费者导向。对消费者的关注及公众对地方政府服务的反应表明,公众不仅关心服务的数量和成本,也关注其质量。调查表明公众有能力区分不同水平的服务质量并有自己关于质量的标准。(5)工党发表的 质量街(QualityStreet)开始在政治上关注质量问题。把质量作为改进管理和服务的中心概念,质量街 中包含可质量审计、质量委员会和消费者合同等思想,其

22、中有些已被地方政府用来刺激服务的改进。6以质量为本的绩效评估给公共部门关于绩效的政治、管理思维提供了潜在的和强有力的焦点,成为今后公共部门改进绩效的主要推动力。然而,假如要使公共部门提供服务的质量测评在全面的绩效测评中起重要作用的话,就需要有这样一个绩效模式,这个模式在服务的提供者和接受者之间提供一个清楚的焦点。而要创造这样一个模式关键在于公共部门在它本身与其顾客、公民之间各自的角色定位,以及对两者之间关系的态度上和文化上的根本变化。这种变化已经在英国公共部门中以一种重大的方式发生着,“顾客照料”,“公共服务定位”,“接近顾客”和“把人放在第一位”这些都成为公共部门广泛使用的术语。顾客及其重要

23、性的概念正在赢得人们的注意并通过一些方式对公共部门的绩效评估产生重大的影响。比如:通过应用市场研究技巧(如公众意见调查和用户调查)了解顾客和公民的意见,即得到关于公民需要什么、想从政府公共部门得到什么以及他们对公共部门提供的服务和政策的看法的信息。了解这些信息对公共部门来说是很重要的,它不仅表明着政府对顾客和公民的巨大的责任感,更重要的是它作为对政府提供的服务和政策的回应,为政府部门进行绩效评估、改进部门绩效提供了信息支持,使得政府能够通过改革为顾客和公民提供更满意的服务。(四)英国公共部门绩效评估实践呈现出明显的管理主义倾向。管理主义的基本观点主要有:(1)公共部门与私营部门之间在管理上并无

24、本质差别,因为就其主导性涵义而言,“管理”具有相通性;(2)私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多,这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、服务水平等各方面;(3)借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来管理公共部门,运用私营部门的产出绩效取向和其绩效管理、评估技术来评估公共部门工作,是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。由此可以看出,在对公共部门进行绩效评估时,管理主义重点关注的是政府公共部门的理性化 提高行政管理活动的经济效率;强调的是公共部门是否进行职业化管理、是否有明确的绩效标准和绩效评估,是否以结果而不是程序的正确性来评估管理水平,也就是说,管理绩效的评估

25、是以输出为导向的,而不是以输入为导向的,看重资金的价值,对消费者而不是公民的需求保持敏感,强调公共服务的针对性而不是普遍性。20世纪80年代,英国政府和公共部门的管理理念和管理方式发生了巨大的变化,消除了以前以怀疑的态度看待私营部门的管理理念、管理方式和管理程序的思想障碍,开始把私营部门作为其优秀管理的样板。越来越多地利用私人管理顾问和私营部门中的管理技术来评估公共管理。而且在对公共部门的绩效评估时,“以解决问题为导向”,在公共部门中牢固树立“结果为本”的绩效意识。主张绩效评估的目的并不是发现最佳方案,而是通过提出问题和质疑,发现部门中存在的问题,以避免和终止部门中那些不理想05政治与法律 中

26、共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期的东西,包括过时的、不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法等等,提高公共部门的行政绩效水平。由此可以看出,英国对公共部门的绩效评估带有明显的管理主义倾向。综上所述,英国在公共部门绩效评估方面已经取得了不少的成效和经验,有一套自己的科学的评估体系。而相比之下,我国对公共部门的绩效评估目前还停留在“原始的手工业水平阶段”,缺乏系统的理论指导,具有很大的盲目性和随意性,所采取的一些有限的评估不是流于形式就是由于突击运动式的大检查、大评比,而难以使公共部门绩效在不断评估反馈的基础上得到持续改进。因此,借鉴英国等西方发达国家的先进经验,探讨建立适合我

27、国情况的公共部门绩效评估理论框架、方法论体系及操作程序,使绩效评估更具规范化、系统化、制度化和科学化,已经成为目前我国提高公共部门行政绩效水平,实现行政管理的现代化的迫切要求。参考文献:1 Bray,A.The Clandestine Reformer:AStudy of the Rayner ScrutiniesJ.Strathelyde Pa2person Government and Politics,No.55,1988.14.2Greenwood,J.and Wilson,D.Public Admin2istration in Britain TodayM.London:Unwin

28、Hy2man,1989.125-128.3周志忍.当代国外行政改革比较研究M.北京:国家行政学院出版社,1999.86.4国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评M.北京:国家行政学院出版社,1998.242.5Cabinet Office.Measuring Quality Improve2ments-Main ReportM.1996.71.6于军,任进.英国地方行政改革研究M.北京:国家行政学院出版社,1999.128-129.(责任编辑:陈 华)本刊参考文献标注格式一、专著论文集、学位论文、研究报告格式:序号主要责任者.文献题名文献类型标识.出版地:出版者,出版年.起止页码(任

29、选).其中,专著的文献类型标识为M,论文集的文献类型标识为C,学位论文的文献类型标识为D,研究报告的文献类型标识为R。示例:1 周振甫.周易译注M.北京:中华书局,1991.20.二、期刊文章格式:序号主要责任者.文献题名J.刊名,年,卷(期):起止页码.示例:2何龄修.读顾城 南明史J.中国史研究,1998,(3):167-173.三、论文集的析出文献格式:序号析出文献主要责任者.析出文献题名A.原文献主要责任者(任选).原文献题名C.出版者,出版年.析出文献起止页码.示例:3崔之元.超自由主义A.朱景文.当代西方后现代法学C.北京:法律出版社,2002.238.四、报纸文章格式:序号主要责任者.文献题名N.报纸名,出版日期(版次).示例:4谢希德.创造学习的新思路N.人民日报,1998-12-25(10).15党史党建研究 中共南京市委党校南京市行政学院学报 2004年第1期