转型背景下开展城市总体规划实施评估的若干制度思考

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1、 1 转型背景下开展城市总体规划转型背景下开展城市总体规划 实施评估的若干制度思考实施评估的若干制度思考 彭 晖 【摘要】【摘要】城市总体规划作为我国指导城市建设和发展最重要的公共政策之一，开展总规实施评估已成为学界和业界共识，但由于当前社会经济转型尚未完成、总规自身挑战日增、评估自身尚处于起步期等原因，亦受到诸多挑战，难以发挥其应有作用。本次研究试图通过回归评估本源和内涵，剖析在当前制度环境下总规实施评估现状，提出当前制度环境下建立总规实施评估制度的若干思考和深化方向。【关键词】【关键词】转型；城市总体规划；总规实施评估；政府管理体制 1.1.引言引言 城市总体规划（简称总规）作为我国指导城

2、市建设和发展最重要的公共政策之一，开展阶段性的实施情况评估已成为学界和业界共识。城乡规划法提出定期对规划实施情况进行评估是规划运作过程的重要环节，并作为城市总体规划修改情况之一。2009 年住建部出台城市总体规划实施评估办法（试行）深化对于城市总体规划实施评估的各项要求。上海、北京、广州等城市不仅在新近颁布地方条例中强调了实施评估的重要性，同时也开展了一系列总规实施评估的实践，在评估的方法和机制等方面进行了许多积极的探索。然而在具体实践过程中，总规实施评估受到诸多挑战，如当前评估更多是内部自我检讨；更多是为了修编而评估；现行总规在程序和技术方法上难以评估，更多只能是现状评价1（吕晓蓓、伍炜，2

3、006；林立伟、沈山，2010）。正如一些学者所认识到的，总规实施评估是一项复杂的、包含多重内涵的概念和实践工作，在我国城市规划领域不仅刚刚起步，而且尚缺乏充分、有效的学理上的探讨（孙施文，2012）。而放在更大的社会经济背景中，尤其是当前经济转型尚未完成，创新政府体制机制需求日益迫切、总规自身挑战日增的背景下，总规实施评估当前处境可能更多是当前社会经济转型的困境的一个缩影。因此，要更好地发挥评估的作用，不仅仅是评估技术方法的问题，也需要纳入当前转型宏观背景中思考和寻找方向。2.2.从政策评估本源对于总规实施评估的几点认知从政策评估本源对于总规实施评估的几点认知 评估起始于 20 世纪初，一战

4、之后作为新的研究方法应用各类社会问题分析中，真正应用于城市规划领域是在20世纪80年代英美国家“公共部门物有所值运动（Value for Money）”1上海在完成 2006 年实施评估后，并没有发挥其应有的作用，既没有修编总体规划，也没有与城市近期建设规划的编制结合中，其作用和影响更多是帮助技术人员更清晰地认识城市现状。2 的背景下。到今天，评估已经成为现代公共政策不可或缺的组成部分，是政策实施过程中重要的公众参与和信息反馈的环节，在提升公共政策的民主化和精细化、构建权力监督机制等方面发挥巨大的促进作用。将总规实施评估置于英美等国家的当时社会经济整体背景中，结合评估学科本源和当前实践，不难形

5、成以下几点认知：2.12.1 总规实施评估是政府基本总规实施评估是政府基本价值取向的价值取向的体现体现 评估不是纯粹的科学活动，其结果也不是唯一的、独立的事实，而是按照评估主导者价值取向对一系列问题的判断和分析。也就是说，总规实施评估从本质上看，并不是对“总规如何实施”以及“总规实施情况”的某种“真实”状态进行描述，更多是反映出当前政府对于“实施怎么样”的价值判断。这种价值与城市政府所承担的基本职能是紧密关联的。通常来看，城市政府的基本职能是利用有限的财政为城市居民提供必要公共服务。总规实施评估不仅仅是公共服务的成本-收益情况（企业经济报表），同时也必须关注于政府所提供的这些公共服务对于社会、

6、经济和环境的综合影响。这也是评估出现最重要的背景，也彻底地转变了评估的价值理念和重点。2.22.2 总规实施评估是内嵌于政府运作体系，实现多方监督总规实施评估是内嵌于政府运作体系，实现多方监督的的技术平台技术平台 从国外评估的经验来看，评估从来不是内部技术研究的结果，而是通过制定一系列工作流程，使得评估者和由于评估而处于利益风险之中的利益相关者之间多方互动而最终形成的共识。总规涉及城市公共资源调配，关系上一级政府、本级政府和所有城市居民的利益。对于类似总体规划的重大政策的评估，通常是政府面对上下级政府之间监督、本级政府内部监督、代表不同利益公众的团体和机构的重要技术平台。在评估过程中，本级政府

7、负责组织，并依据评估的结论，编制新一轮近中期规划和行动计划，并通过独立的监督部门进行审计和问责。而上一级政府和代表不同利益的团体具体参与评估并监督评估过程，甚至可以委托专业机构审查，确保总规实施评估合法性和合理性2。具体评估应委托政治中立的第三方评估机构开展，确保评估结论不受到政治立场的影响。2.32.3 总规实施总规实施评估是基于有限度的认知和信息的评估是基于有限度的认知和信息的过程反思过程反思 评估是基于现实情况下信息获取的完善程度和评估方法的合理程度，是一个可能反复的、递进的、有可能因为新的信息和认知而被改进的活动。从评估流程来看，也是不断根据信息获取情况来深化评估相关结论。总规实施评估

8、目的是确保规划实施在过程中不偏离总规规划目标，在有限信息和技术方法，而公共问题日益复杂化、公共利益日益多元化的背景下，总规持续的前瞻性作用是通过根据城市发展的宏观环境和相关信息进行适度调试达成的，是一种动态的、辩证螺旋式的过程。因此，实施评估评估并不是实施结果简单的好与坏的评判问题，而是置于一个更大的社 2 大伦敦规划的综合影响评估(Integrated Impact Assessment)是由大伦敦市长办公室组织，并委托第三方机构完成。大伦敦规划2004版和2011版规划两轮规划评估都由大伦敦市政府委托英国恩特克公司（Entec UK Ltd)组织专门的评估小组进行，在评估过程中开展了三轮公

9、众咨询。3 会、经济和政治背景下在实施过程中考量总体规划实施情况。开始订立协议第一阶段解释完全解决不完全解决未能解决最终报告组织评估团队并安排后勤；识别识别利益相关者未解决已解决收集收集信息界定需要谈判的每个主张和争议；提供提供充分的信息；提供必要的训练，引导引导谈判；组建组建论坛，记录过程提供平台，给与引导主张和争议第二阶段谈判 图 1 一般评估程序设计3 3.3.当前开展城市总体规划实施评估的外部制度解析当前开展城市总体规划实施评估的外部制度解析 3.13.1 以经济发展为基本职能的城市政府决定了当前总规实施评估的基本价值取向以经济发展为基本职能的城市政府决定了当前总规实施评估的基本价值取

10、向 改革开放以来，地方政府转为一种以经济发展为目标的“地方发展政体”4。在当前政治和财政制度安排下，地方政府行政长官需要在其任期内不断推进城市建设和发展，谋求土地出让为主的“预算外”收入，并通过上级行政机构的考核来实现晋升的途径，而不是辖区范围地方居民的评估。在这种情况下，在政府内部更为重视强调数量和形式的短期计划，而不是强调长远利益、发展质量的长期规划。在当前制度安排下，现行城市总体规划异化为地方政府向中央政府争取政策和土地指标的工具，即使评估也是为了应对上一级政府的考核。3.23.2 政府管理体制改革与创新尚处于起步期，对于政府管理体制改革与创新尚处于起步期，对于总规实施评估共识仅仅还在技

11、术总规实施评估共识仅仅还在技术层面层面 3.2.13.2.1 中央对地方中央对地方:“以管代监”“以管代监”改革开放后中央政府以“规划审批和长官问责”代替“监督”，地方行政长官由中央直接委派、总体规划也由国务院来审批。在这样的体制架构下，总规及评估的目就不可能是如何引导城市更好的发展，而是地方政府应对上级政府考核的工具。地方政府长官受到上一级 3资料来源：埃贡G古贝，伊冯娜S林肯著.秦霖，蒋燕玲译.第四代评估M.北京：中国人民大学出版社，2008 年 12 月第 1 版，4朱介鸣在其市场经济下的中国城市规划中进行了详细论述地方发展政体形成的原因和影响。改革开放后，中央自上而下委派地方政府长官，

12、同时将一定经济权力下放，从根本上改变了地方的角色。地方政府长官受到上一级政府的考核，而不是对地方发展和地方居民负责，4 政府的考核，而不是对地方发展负责，地方政府也转为一种以经济发展为目标“地方发展政体5”，在建设领域重项目建设、轻战略管理，只需要关注于项目落地所带来的考评增加6。3.2.23.2.2 地方政府内部地方政府内部:“议行合一”“议行合一”总规实施评估是综合性评估，覆盖不同专项和地区，甚至涉及跨部门的利益博弈。现阶段我国各地城市所开展的总规实施评估的组织主体多为城市政府自身，由规划管理部门牵头，评估者多为本地规划管理部门下属规划设计研究院，只能局限于规划管理有限事权内开展评估。在城

13、市政府内部“议行合一7”体制下，这种评估通常只能是以内部技术评估为主。因此，现有评估更多意义上是一种政府规划部门内部自我检讨，将评估所暴露的问题和矛盾在政府内部化8，对外（上一级和公众）往往以成绩肯定和政绩宣扬为主。此外，在政府外部，尽管我国也正在积极推行行政理念和行政方式的改革，但总体上看市民意识还处于初级阶段、公众参与政府决策的平台还不完善，很少有能代表公众的团体和机构参与总规决策和编制过程，更不用说对于实施效果的监督和评价。3.33.3 总规实施总规实施评估评估在当前制度格局下异化为政绩评判在当前制度格局下异化为政绩评判 地方政府的城市总体规划编制到执行是一个相对封闭的行政过程和技术工作

14、。地方政府通常成为城市总体规划的主要推动者，决策和执行权力过于集中，因此，规划实施的评估结论被认为涉及到这一届政府公信力和执政水平评判。地方政府通常会很谨慎看待评估行为，被不断“内部化”和“去技术化”，最后结果可能是评估只能作为规划调整时的配套工作，或者出于领导总结工作时的政绩需要9。4.4.着眼于着眼于转型的转型的城市总体规划实施评估城市总体规划实施评估的若干思考的若干思考 4.14.1 理想的总规实施评估有赖于社会经济的全面转型理想的总规实施评估有赖于社会经济的全面转型 总规实施评估的本质是公共政策10实施过程中评估，是总规成为公共政策的不可或缺的组成部分，是总规各项政策实施过程中反馈政策

15、实施信息、评价政策实施绩效、指导政策适度调试的关键环节，是建立在政府权力受到有效监督基础上对城市总体规划的实施的监督。从这一点而言，实现理想的总规实施评估，需要转变政府职能、建立监督机制、改革政 5 资料来源：朱介鸣，市场经济下的中国城市规划 6“在政府行为中普遍的运动式管理方式的影响下，所有综合性的和长效性的、程序化的、系统化的考虑都让位于建设项目本身的运作要求，从根本上消解了城市总体规划发挥作用的根基。”7 是指决策、执行和监督往往在同一部门内部进行。参谋、决策和执行三者之间不仅有分工的联系，而且应互相制约。在计划经济体制下的政府部门有的往往一身兼三者，把政策建议、项目决断和实际操作混为一

16、体，集权力主体、责任主体和执法主体于一身。在这种机构中，既没有竞争的动力，也缺乏责任的压力（孙施文，2003）。8从某种意义上讲，这种检讨也是具有积极意义的，至少将信息反馈给政策制定者，帮助他们更进一步地认识规划实施情况。因此，香港、深圳等城市的评估工作直接称为“检讨”。9汤海儒（2012）指出一种很有意思的现象，在政治上规划评估中判断好与坏不可行。评分设计对历任政府领导政绩的评价及城市间的比较，分数非敏感。评分低了，前任领导不满意，评高了现任领导不乐意。10公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的公共价值分配的动态过程。这要求城市总体规划首先事权完整，在所涉及的领域是权威性的。其次是，程序

17、合法，必须是多元主体参与下作出的决策；再次，尊重政策实施本身是一个动态过程，有其特定的“决策-实施-评估-修正”生命周期。5 府管理体制等外部环境相互配合，尤其是政府实现转型，以“提供公共服务”作为首要职能；推进政府管理体制的深化改革，探索新型的城市治理方式和管理体制，核心是政府对公共资源的调配受到来自于社会各个方面的广泛监督，市民有权力参与规划决策实施全过程等等。4.24.2 当前转型背景要求当前转型背景要求规划技术部门规划技术部门做好“有限”评估做好“有限”评估 十八大以来，城市转型发展的诉求日益迫切，不仅要求城市发展方式和动力的重大变革与调整，即城市发展方式从粗放式、资源高消耗式转向内涵

18、式、资源集约式的转型，城市发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，而且要求在城市规划和决策上做到更加科学合理。因此，总规实施评估的建立是当前实现城市总体规划转型的关键，也是整体社会经济发展转型的重要组成部分。尽管通过规划技术部门的实施评估其作用是有限的，但在当前环境下必须有所作为。从这一点来看，近期以现状问题为切入点，以规划系统本身就可创新和探索的事项为主，形成“有限”的总体规划实施评估。从规划内部的主动改良角度来看，“有限”评估应关注的几个关键问题：4.2.14.2.1 总规实施评估发挥“总规实施评估发挥“过程性反思”过程性反思”作用的制度设计问题作用的制度设计问题 总规是涉及城市宏观和长

19、远发展战略的公共政策集合。这些战略和政策目标的实施通常是通过规划实施体系分解到阶段性规划和行动计划中，由政府（规划实施和执行者）通过阶段性管理和具体操作来落实。因此，总规实施评估作为一种过程性反思，其评估什么、什么时候评估和评估完成后谁来用、如何应用等问题，如何与政府管理操作体系相结合都是需要思考的问题。4.2.24.2.2 总规实施评估实现“广泛参与”的评估编制方法问总规实施评估实现“广泛参与”的评估编制方法问题题 利益相关者广泛参与是未来总规实施评估公平、公正的基础，这也恰恰是目前总规实施评估最为欠缺之处。事实上二战以后，传统的规划编制模式开始受到挑战，一种引入公众参与的“交流式规划”模式

20、开始在欧美国家盛行。评估通过一定的方法和流程使得看似无序的充分交流形式理性化，并为规划的优化提供依据。正如 Healey（1996）所说，评估并没有摒弃现代城市规划追求理性的制定模式，而是通过对广泛参与的提炼，实现了更大程度的理性。规划学者希望在规划制定方式、涉及的要素、实施的过程等方面通过充分的交流实现规划的优化，而评估就在这个过程中充分发挥了作用。4.2.34.2.3 总规实施评估开展“综合影响评估”的规划方法问题总规实施评估开展“综合影响评估”的规划方法问题 受制于总体规划本身的技术方法，当前总规实施评估更多是土地使用情况的现状评价。随着城市转型发展，总规实施将更多向维护城市整体公共利益

21、转变，这就要求评估在技术方法上率先有所突破，率先关注土地背后的社会、经济和环境效益。类似深圳城市发展总目标的设定。在评估指标体系的设置上，突出绩效指标，客观评价城市建设在经济、社会发展中的成绩和不足。6 参考文献参考文献：1孙施文.试析规划编制与规划实施管理的矛盾J.规划师，2001（3）2孙施文.城市规划哲学M.北京:中国建筑工业出版社，1997.3孙施文.规划的本质意义及其困境J.城市规划汇刊，1999（2）4孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法J城市规划汇刊，2003（2）.5孙施文.关于城市规划实施的基础研究J.城市规划，2000(7).6孙施文.城市总体规划实施的政府机构协同机

22、制以上海为例.城市规划，2002(1)7孙施文，王富海.城市公共政策与城市规划政策概论城市总体规划实施政策研究J.城市规划汇刊，2000(6):16.8孙施文.城市总体规划实施政策的理性过程J.城市规划汇刊，2001(2):1319.9孙施文.关于城市规划实施评价及其研究J.理想空间，2012，No54 10欧阳鹏，陈珊珊，李世庆.对完善城市总体规划评估工作的思考与建议 J.理想空间，2012，No54 11开展规划评估，促进规划改革J.城市规划，2011 年第 35 卷第 11 期 VOL.35NO.11 12李王鸣等，城市总体规划实施评价研究J.浙江大学出版社 2007.9；13田莉、吕传

23、廷、沈体雁，城市总体规划实施评价的理论与实证研究以广州市总体规划（2001-2010）为例J.城市规划学刊 2008-177；14田莉 城市总体规划实施评价的理论与实证研究以广州市总体规划(20012010 年)为例J 城市规划学刊，2008，(5)：90-96 15赵民.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨J.城市规划学刊，2012 年第 3 期 16宋彦，陈燕萍.城市规划评估指引M北京：中国建筑工业出版社.2012 年 1 月 17汪军，陈曦.西方规划评估机制的概述基本概念、内容、方法演变以及对中国的启示J.国际城市规划，2011（6）：79-83 18张昊哲，宋彦，陈燕萍，金广君.城市总体

24、规划内在有效性评估探讨J.规划师.2010（6）：59-64 19刑卓.转型时期城市总体规划实施评估的实践与研究以天津市为例M.转型与重构2011中国城市规划年会论文集，2011：2172-2175.20汤海儒.城市总体规划实施评估工作探讨以杭州为例M.转型与重构2011 中国城市规划年会论文集，2011：2071-2076 21程茂吉，王波.南京城市总体规划实施评估及相关思考J.现代城市研究，2011（4）：94-96 22段鹏，郑伯红，侯科，基于 GIS 的城市总体规划实施评估长沙市总体规划（2003-2020）为例J.转型与重构2011 中国城市规划年会论文集，2011：2186-219

25、3 23陈烨，罗震东.面向发展不确定性的城市总体规划评价方法构建M.城市规划和科学发展2009年中国城市规划年会论文集，2009：320-326 24沈山，林立伟，江国逊.城乡规划评估理论与实证研究M.东南大学出版社，2012 25林立伟，沈山.我国城市规划评估研究进展与展望M.上海城市规划，2009（6）：16-17 26陈劲松主编.规划的市场评价M.机械工业出版社，2004:25.27彼得罗西，霍华德弗里曼，马克利普西著，邱泽奇译项目评估：方法与技术M北京：华夏出版社，2002 28王富海，陈宏军，邹兵，等近期建设规划:从“配菜”变成“正餐”深圳市城市总体规划检讨与对策编制工作体会J.城市规划，20024，（12）7 29文超祥，马武定我国城市总体规划的法理学思考J规划师，2007，(2)：65-68 30施源，周丽亚.对规划评估的理论、方法与框架的初步探讨以深圳近期建设规划实践为例 J.城市规划，2008(6):3943.31吴之凌.当前总体规划工作面临的困境与出路以武汉市为例规划研究J城市规划.20046P43 32林立伟、沈山、江国逊，中国城市规划实施评估研究进展，规划师 2010-3；作者简介：彭作者简介：彭 晖，硕士，上海市城市规划设计研究院，工程师。晖，硕士，上海市城市规划设计研究院，工程师。