公共卫生安全——危机管理创新问题研讨

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1、危机管理创新问题研讨李程伟中国政法大学政治与公共管理学院副院长 危机管理研究中心主任手机：13661243966；E-mail：本次研讨共分六个单元一、引言：从SARS事件说起（视频录像）二、危机管理基础知识三、危机管理理念及体制的创新四、危机管理的法律规制五、案例分析：北京市应急管理体系的建设六、社区危机管理机制建设的对策建议一、引言：从SARS事件说起播放视频资料讨论转型期公共危机管理面临的的挑战v一次公共卫生事件演变成了一个综合性的社会危机。v中国进入了各类突发事件频发时期，危机管理亟待加强。v面临的挑战：信息化、国际化、城市化、市场化、风险社会。v突出的问题：各类主体的应急能力低。v本

2、次危机管理研讨的主旨v理念创新是重要的v机制创新是重要的v组织创新是重要的v制度创新是重要的二、危机管理基础知识（一）什么是危机英文“危机”（crisis）一词来自希腊语中的krinein，意即“决定”。v韦氏英文辞典解释：“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。v汉语中：危机 =危 +机，内涵危险与机遇，是组织命运转机与恶化的分水岭。v综上：“危机”是一个具有决定性的时段和状态，（在此阶段的决定与管理）决定着事态向更好或更糟的方向发展。v薛澜的定义：可以把危机界定为一种决策情势，在此情景中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确

3、定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。v实际上，“危机”概念蕴涵以下要素：（1）突发性事件；（2）具有潜在的危险性；（3）需要迅速采取行动来应对；（4）主管部门不能完全掌控；（5）有可能产生出人意料的后果及影响；（6）引发了媒体和公众的强烈关注。（二）什么是危机管理v危机管理：为应对危机情况（也称紧急情况）而采取的预先防范措施、事发时采取的应对行动、事发后采取的各种善后措施及减少损害的行为。v政府危机管理：政府作为既定区域范围内公共事务的管理者，对控制和应对自己管辖范围内发生

4、的突发事件或其升级扩大导致的公共危机负有直接的责任。政府对公共危机的管理就是政府危机管理。（三）危机管理过程1、危机预警及危机准备（1）避免危机：动态预测；避免过分自信；构建良性激励机制（2）制定预案（3）建立组织体系（4）社会模拟演练2、识别危机（1）信源拓展（2）信息收集（3）信息整理分析3、隔离危机（1）取舍原则：快速判断危机的主要影响利益方；始终把对人的影响放在首位；简单地评估（2）构筑危机“防火墙”：启用危机管理机构；决定主要人物的介入程度；保证组织内其他部门正常运转（3）组织内部运作4、管理危机（1）人员调度原则（2）实时决策模式（3）媒体沟通方式5、危机后处理（1）危机善后处理：

5、变危险为机遇；危机后的恢复重建；受灾人员的安排（2）独立调查制度：建立独立调查制度；公开甄别危机诱因（3）诊断“危机后遗症”：危机后的社会心理；危机后的社会结构；危机后的学习机制（4）危机后的组织变革（四）危机管理的多元治理网络1、党和政府2、人大与政协3、企事业单位4、非营利组织（NPO与GONGO）5、社区6、家庭与个人7、专业力量8、危机管理研究机构讨论：SARS事件对我国公共卫生体制建设的启示三、危机管理念及体制的创新（一）理念创新v人本管理理念v科学管理理念v系统管理理念v法治管理理念（二）组织创新（三）机制创新（四）制度创新四、危机管理的法律规制v（一）加强危机管理（突发事件应对）

6、法律规制的必要性v（二）我国突发事件应对的管理体制及总体要求v（三）预防与应急准备v（四）监测与预警v（五）应急处置与救援v（六）事后恢复与重建v（七）法律责任四、危机管理的法律规制v（一）加强危机管理（突发事件应对）法律规制的必要性四、危机管理的法律规制v（二）我国突发事件应对的管理体制及总体要求四、危机管理的法律规制v（三）预防与应急准备v应急预案体系建设v城乡规划改进v危险源与危险区域管理v公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所预防管理v应急救援队伍建设v宣教、培训及演练v保障体系的建设四、危机管理的法律规制v（四）监测与预警v突发事件信息系统的建设v信息收集、报告与通报v突发事件监测

7、制度v突发事件预警制度v预警发布及预控措施v预警级别调整和预警解除四、危机管理的法律规制v（五）应急处置与救援v采取应急处置措施的要求v三类事件的应急处置措施v社会安全事件的应急处置措施v征用、征集和组织生产、运输v信息的发布及管理v社区及有关组织的义务v公民的义务四、危机管理的法律规制v（六）事后恢复与重建v应急处置措施的停止v恢复重建中的政府职责v善后工作的开展v事件经过及原因的查明和经验教训的总结四、危机管理的法律规制v（七）法律责任v政府及有关部门的行政责任v有关单位的法律责任v编造、传播虚假信息的法律责任v相关的治安管理处罚v相关的民事责任v相关的刑事责任五、案例分析：北京市应急管理

8、体系的建设（一）北京市应急管理体系建设情况 2001年美国发生的年美国发生的“9.11”事件事件，事件造成，事件造成2797人丧生，直接损失人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失亿美元，间接损失达达5000亿美元。世界经亿美元。世界经济增长率降济增长率降1点。点。2005年年7月月7日日,英国英国伦伦敦连环爆炸案敦连环爆炸案，共造成，共造成56人死亡。人死亡。2003年的年的“非典非典”疫情，疫情，涉及内地涉及内地24个省份的个省份的266个县（市、区），个县（市、区），报告病例报告病例5327例，死亡例，死亡349人。人。2004年发生的年发生的高致病性高致病性禽流感疫情，禽流感疫情，涉及

9、涉及16个个省（区、市），确认的省（区、市），确认的49个疫区被封锁，疫情个疫区被封锁，疫情对我国经济发展，特别对我国经济发展，特别是家禽养殖业农是家禽养殖业农 中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，经济损失达受灾害损失最为严重的国家，经济损失达60006000亿元亿元人民币，每年灾害造成经济损失占人民币，每年灾害造成经济损失占GDPGDP的的6%6%。安全事。安全事故死亡每年超过故死亡每年超过2020万人万人，伤残人数超过，伤残人数超过200200万人万人。仅。仅北京北京20052005年各类事故死亡人数就达年各类事故死亡人

10、数就达17401740人人。胡锦涛总书记特别指出：“将安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化”。温家宝总理强调：“加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面”。市委、市政府高度重视应急管理工作。市委、市政府高度重视应急管理工作。20032003年年“非典非典”以后，成立了以后，成立了北京市应急指挥北京市应急指挥系统研究课题组系统研究课题组，由代市长王岐山同志挂帅，由市，由代市长王岐山同志挂帅，由市委、市政府秘书长具体负责。委、市政府秘书长具体负责。

11、以以“一案三制一案三制”为核心，全面启动北京市应急为核心，全面启动北京市应急管理体系建设工作。管理体系建设工作。北京着手研究应急体系建设北京着手研究应急体系建设刘淇同志多次指出，要把增强应对突发公共事件的能力作为提高执政能力的重要内容。在市应急委二次会上，岐山同志特别强调：要坚决贯彻落实中央要求，不断加强北京应急体系建设，完善应急预案。要职责明确、落实责任。北京的特殊地位、特殊责任和特点国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市；“四个服务”为中央党政军领导机关服务；为日益扩大的国际交往服务；为国家教育、科技、文化、卫生事业发展服务；为市民的工作和生活服务。“首都无小事”“权力有限，责任无限”。特

12、点：v基本建成应急管理组织体系v构建了较为完整的应急预案体系v初步建立起应急信息报告体系v初步搭建应急指挥技术支撑体系v全面启动社会动员体系建设应急管理五大体系建设取得一定成效（一）（一）应急管理组织体系应急管理组织体系市突发公共事件应急委员会办公室市突发公共事件应急委员会办公室(市政府总值班室、市应急指挥中心市政府总值班室、市应急指挥中心)市突发公共事件应急委员会市突发公共事件应急委员会现场指挥部现场指挥部区县应急委区县应急委（应急指挥中心）（应急指挥中心）临时应急指挥部临时应急指挥部专家顾问组专家顾问组市人防工程事故应急指挥部市人防工程事故应急指挥部（市反恐怖工作协调小组）市反恐和刑事案件

13、应急指挥部市反恐和刑事案件应急指挥部（市防火安全委员会）市消防安全应急指挥部市消防安全应急指挥部（市交通安全委员会、市雪天道路交通保障应急指挥部）市交通安全应急指挥部市交通安全应急指挥部市城市公共设施事故应急指挥部市城市公共设施事故应急指挥部（市轨道交通建设指挥部市“2008”工程指挥部）市建筑工程事故应急指挥部市建筑工程事故应急指挥部（市森林防火指挥部）市森林防火应急指挥部市森林防火应急指挥部（市防治重大动物疫病指挥部）市重大动物疫情应急指挥部市重大动物疫情应急指挥部 市突发公共卫生事件应急指挥部市突发公共卫生事件应急指挥部（市电力建设协调领导小组）市电力事故应急指挥部市电力事故应急指挥部（

14、市防汛抗旱指挥部）市防汛抗旱应急指挥部市防汛抗旱应急指挥部（市防震抗震工作领导小组）市地震应急指挥部市地震应急指挥部（市安全生产委员会）市生产安全事故应急指挥部市生产安全事故应急指挥部 市紧急报警服务中心市紧急报警服务中心市非紧急救助服务中心市非紧急救助服务中心 北京市突发公共事件应急委员会北京市突发公共事件应急委员会20042004年年1010月月1313日，市委常委会审议并通过日，市委常委会审议并通过北京市突北京市突发公共事件总体应急预案发公共事件总体应急预案（京政发（京政发200432200432号）。号）。20042004年，决定成立年，决定成立北京市突发公共事件应急委员会办公室北京市

15、突发公共事件应急委员会办公室，机，机构设在市政府办公厅，加挂北京市应急指挥中心的牌子。构设在市政府办公厅，加挂北京市应急指挥中心的牌子。20072007年年3 3月，再次增加市应急办职能和处室，月，再次增加市应急办职能和处室，加挂市政府总加挂市政府总值班室值班室牌子。牌子。市应急办具体职能：市应急办具体职能：北京市应急办（市政府总值班室）北京市应急办（市政府总值班室）（二）构建了较为完整的应急预案体系北京市应急预案体系框架图北京市应急预案体系框架图7个个18个个39个个北京市突发公共事件总体应急预案北京市突发公共事件总体应急预案区县总体应急预案区县总体应急预案专专项项应应急急预预案案7个个18

16、个个6个个8个个共计共计65个个应应急急保保障障预预案案1个个全市已编制各类应急预案全市已编制各类应急预案6万余件万余件制定并下发了北京市突发公共事件信息管理工作暂行办法 “三敏感三敏感”原则和原则和“四四早方针早方针”相结合相结合值班快报值班快报（普刊、专刊）（普刊、专刊）应急管理动态应急管理动态初步起立起全市突发公共事件信息报告工作网络初步起立起全市突发公共事件信息报告工作网络（三）初步建立起本市应急信息报送体系 通过计算机系统实现市应急指挥中心与通过计算机系统实现市应急指挥中心与各区县和专项应急指挥部之间的联网各区县和专项应急指挥部之间的联网，部分，部分区县已建立市区（县）街道（乡镇）实

17、区县已建立市区（县）街道（乡镇）实时信息报告网络。时信息报告网络。按照“统一领导、统筹规划，资源整合、平战结合,讲求实效、适应发展”的原则，开展全市应急指挥技术系统建设。下发北京市应急指挥系统平台建设指导意见的通知（四）应急指挥技术支撑系统初具规模有有 线线 通通 信信 系系 统统无无 线线 通通 信信 系系 统统图图 像像 监监 控控 系系 统统 计算机网络应用系统计算机网络应用系统综综 合合 保保 障障 系系 统统市级应急指挥平台市级应急指挥平台 按照按照“功能齐全，系统完善，服务领导，便功能齐全，系统完善，服务领导，便于指挥于指挥”的要求，搭建起以的要求，搭建起以“六大六大”技术系统技术

18、系统为为支撑市级应急指挥平台，具备支撑市级应急指挥平台，具备“六项六项”功能功能。移移 动动 指指 挥挥 系系 统统n以市公安局图像监控系统为依托，分别以市公安局图像监控系统为依托，分别接入全市接入全市22162216路路图像监控信号；市政府制定并下发了图像监控信号；市政府制定并下发了关于加关于加强图像信息管理系统建设工作的意见强图像信息管理系统建设工作的意见 1、初步实现对社会面的监控安全局199个使馆区机场公安局1742个西城分局宣武分局海淀分局通州分局顺义分局天安门分局西站分局迎宾线及广场地区工人体育场地下通道世纪坛公安局交管局253253个个二环三环四环城区主要路口水务局20个水库地铁

19、2个阜城门车站2、实现现场图像的无线传输市应急指挥中心市应急指挥中心公安图像专网公安图像专网IP视频会议系视频会议系统统相关部门指挥中心相关部门指挥中心市应急指挥中心移动指挥车n与专项应急指挥部、相关委办局和与专项应急指挥部、相关委办局和1818区县政区县政府，以及水、电、气、热、地铁运营公司共府，以及水、电、气、热、地铁运营公司共 4646个单位个单位建立起建立起IPIP视频和电视电话会议系统。视频和电视电话会议系统。n通过市安全局接入卫星电视信号，可快速获通过市安全局接入卫星电视信号，可快速获得得境外主流媒体境外主流媒体的相关信息。的相关信息。3、整合视频资源，提高信息掌控能力IP视频会议

20、系统视频会议系统北京市800兆基站分布示意图4、初步建成无线通信指挥调度系统、初步建成无线通信指挥调度系统u编制下发了北京市编制下发了北京市800800兆数字集群无线政务网兆数字集群无线政务网编组、呼号方案编组、呼号方案和和使使用管理规定用管理规定；u截止目前，已截止目前，已连通了连通了1313个专项应急指挥部和个专项应急指挥部和1818个个区县等区县等6060个部门个部门，同时为，同时为市应急委领导市应急委领导共配备了共配备了10001000余余部电台。部电台。各专项应急指挥部各专项应急指挥部相关委办局相关委办局电子政务有线专网电子政务有线专网与与33个部门建立热线个部门建立热线各区县政府各

21、区县政府多路传真多路传真数字录音数字录音红机红机公安专电公安专电直通热线直通热线市话市话指挥调度指挥调度IP电话电话市应急指挥平台市应急指挥平台60方会议方会议5、对有线通信系统进行了改造，实现了集中指挥、对有线通信系统进行了改造，实现了集中指挥调度功能调度功能6、整合应急信息资源，建设软件系统、整合应急信息资源，建设软件系统l依托北京市电子政务专网，与各专项应急指挥部和依托北京市电子政务专网，与各专项应急指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；各委办局建立起信息沟通渠道；l目前已初步整合了市政管线、气象、公安和遥感影目前已初步整合了市政管线、气象、公安和遥感影像等信息资源像等信息资源.北京市城市

22、公共安全信息平台北京市城市公共安全信息平台是城市运行体征信息、是城市运行体征信息、各应急管理相关部门应用集中展现、相关支撑服务系统统一各应急管理相关部门应用集中展现、相关支撑服务系统统一管理、应急知识宣教动员的集成平台。管理、应急知识宣教动员的集成平台。在在北京市城市公共安全信息平台北京市城市公共安全信息平台上，集成了城市运行上，集成了城市运行过程中，需要重点监控的煤、水、电、气、热、气象、经济运过程中，需要重点监控的煤、水、电、气、热、气象、经济运行等各类指标，提供上述指标的动态展示。行等各类指标，提供上述指标的动态展示。开发了以值守应急、空间决策支撑、预案管理等应急开发了以值守应急、空间决

23、策支撑、预案管理等应急管理常用应用系统，整合接入了三维地理、图像共享服务管理常用应用系统，整合接入了三维地理、图像共享服务系统等常用应用系统。系统等常用应用系统。区县：已建9个，在建9个。专项：已建8个，在建5个名名 称称 平台建设情况平台建设情况东城区东城区建设中建设中西城区西城区已建成已建成崇文区崇文区建设中建设中宣武区宣武区建设中建设中朝阳区朝阳区已建成已建成海淀区海淀区已建成已建成丰台区丰台区建设中建设中石景山区石景山区已建成已建成门头沟区门头沟区建设中建设中房山区房山区已建成已建成通州区通州区已建成已建成顺义区顺义区已建成已建成昌平区昌平区建设中建设中大兴区大兴区已建成已建成平谷区平

24、谷区建设中建设中怀柔区怀柔区建设中建设中密云县密云县已建成已建成延庆县延庆县建设中建设中名名 称称 平台建设情况平台建设情况市城市公共设施事故应急指挥部（市市政管委）市城市公共设施事故应急指挥部（市市政管委）建设中建设中市人防工程事故应急指挥部（市民防局）市人防工程事故应急指挥部（市民防局）已建成已建成市突发公共卫生事件应急指挥部（市卫生局）市突发公共卫生事件应急指挥部（市卫生局）建设中建设中市反恐和刑事案件应急指挥部（市公安局）市反恐和刑事案件应急指挥部（市公安局）已建成已建成市电力事故应急指挥部（市发改委）市电力事故应急指挥部（市发改委）已建成已建成市建筑工程事故应急指挥部（市建委）市建筑

25、工程事故应急指挥部（市建委）建设中建设中市交通安全应急指挥部（市交通委）市交通安全应急指挥部（市交通委）已建成已建成市消防安全应急指挥部（市公安局消防局）市消防安全应急指挥部（市公安局消防局）已建成已建成市地震应急指挥部（市地震局）市地震应急指挥部（市地震局）建设中建设中市森林防火应急指挥部（市园林绿化局）市森林防火应急指挥部（市园林绿化局）已建成已建成市防汛抗旱应急指挥部（市水务局）市防汛抗旱应急指挥部（市水务局）已建成已建成市重大动物疫情应急指挥部（市农业局）市重大动物疫情应急指挥部（市农业局）已建成已建成市生产安全事故应急指挥部（市安监局）市生产安全事故应急指挥部（市安监局）建设中建设中

26、房山区应急指挥平台房山区应急指挥平台通州区应急指挥平台通州区应急指挥平台 按照“主责在政府、主体是市民”的工作理念，开展宣教动员工作。n 2006年3月，制定并组织实施了北京市应急管理科普宣教总体实施方案，全面启动应急管理“四进入”工程。n 组织编写了首都市民防灾应急手册，免费发放600万册到千家万户n 在全市范围内开展了“社区减灾平安行”等系列活动n 会同市委党校，在局处级干部培训班和局级干部短训班增加应急管理专题课程。（五）全面启动社会动员体系建设 转变一：转变一：从注重事发后的应急处置向保障城市从注重事发后的应急处置向保障城市安全运行，预防、处置和恢复安全运行，预防、处置和恢复全过程管理

27、的转变全过程管理的转变；转变二：转变二：从部门为主的单灾种管理体制向从部门为主的单灾种管理体制向“党党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同、全社会共同参与合、军地协同、全社会共同参与”的的综合应急管理综合应急管理体制转变体制转变。转变三：转变三：从单纯的应急管理向加强风险管理、从单纯的应急管理向加强风险管理、应急管理与危机管理全过程的应急管理与危机管理全过程的公共安全管理公共安全管理转变。转变。应急管理实现三个观念转变应急管理实现三个观念转变 在有效预防了高致病性禽流感、口蹄疫、在有效预防了高致病性禽流感、口蹄疫、大流感等重大疫情

28、。抑制住了美国白蛾疫情大流感等重大疫情。抑制住了美国白蛾疫情的暴发。处置的暴发。处置“涉日游行涉日游行”、“京广桥辅路京广桥辅路路面坍塌事故路面坍塌事故”等重大突发事件。等重大突发事件。各类突发公共事件得到及时有效控制各类突发公共事件得到及时有效控制 在保障确保春节烟花爆竹在保障确保春节烟花爆竹“禁改限禁改限”、“中非论坛中非论坛”服务保障、全国服务保障、全国“两会两会”安安全工作、科博会顺利举办等重要工作中发全工作、科博会顺利举办等重要工作中发挥了重大作用。挥了重大作用。圆满完成重要活动和庆典的保障工作圆满完成重要活动和庆典的保障工作突发公共事件起数和死亡人数显著下降突发公共事件起数和死亡人

29、数显著下降（二）北京市应急管理下一步主要工作十六届六中全会十六届六中全会中共中央关于构建社中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定会主义和谐社会若干重大问题的决定 完善应急管理体制机制，有效应对各种风完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。险。按照预防与应急并重、常态与非常态结合按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，宣传教育，提高公众参与和

30、自救能力，实现社提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。体联动。保障2008年北京奥运会的顺利举办 随着2008年奥运会的临近，北京的应急管理工作面临着前所未有的压力与挑战，北京应急工作将以“安全奥运”为重点，全力保障奥运会的安全举办，确保人民群众的生命财产安全。1、开展风险评估，保障奥运安全 按照国务院应急管理工按照国务院应急管理工作会议要求，部署风险隐患作会议要求，部署风险隐患排查工作排查工作，启动奥运期间的，启动奥运期间的风险评估工作。风险评估工作。2007年底前年底前要初步完成有关工作，完善要初步完成有关工作

31、，完善应急预案，开展应急演练，应急预案，开展应急演练，建立起全市主要危险源地理建立起全市主要危险源地理信息系统。信息系统。2、开展应急管理综合培训和“四进入”工程抓好抓好北京市应急管北京市应急管理科普宣教实施总体理科普宣教实施总体方案方案的组织实施的组织实施 3、加快应急工作机制建设加大信息资源的整合与建设力度，开展应急联动平台和应急备份平台建设。继续推进区县和专项应急指挥部的应急平台建工作，不断提高应急系统科技保障能力。4、全面提升应急指挥技术支持体系，为应急工作提供坚实的科技保障 加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。尽快完成我市城市专业应急抢险救援队伍的整合组建工作。建立全市应急物资储备和调用管理制度，不断提高物资动态管理和紧急调拨能力。5、提高应急管理保障能力 六、社区危机管理机制建设的对策建议v详见：本人论文（WORD文档，学员可以拷贝）