分析《劳动法》实施中存在的问题及对策

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1、浅析劳动法实施中存在的问题及对策内容摘要：在改革脱困过程中，大批职工被裁减下来，下岗、失业成为社会经济生活中的常 见现象。但由于劳动法自身的不完善，加之一些政府部门和企业把脱困措施简单化，裁 员手段行政化，致使部分职工的合法权益受到侵害。从维护职工的合法权益入手，在理论与 实践的结台上，比较全面地论述了我国劳动法实施中存在的问题及对策。关键词：劳动法；劳动合同制度；合法权益劳动法的实施，对建立与社会主义市场经济体制相适应的市场就业机制、劳动关系 稳定、劳动保障体系，特别是保障劳动者的合法权益，维护改革、发展、稳定的大局，都发 挥了重要的促进作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，劳动法在实

2、施中存在 的问题，尤其是在保护劳动者合法权益方面存在的问题日渐突出，迫切需要研究解决。一、我国劳动法实施中存在的问题及原因（一）部分劳动者的合法权益受到侵害1. 企业劳动管理的法制环境受到干扰。从严格的意义上讲，中央关于国有企业三年脱困的目标，是从宏观经济管理的角度提出 来的。脱困的办法应当遵循客观经济规律，综合运用体制创新、结构调整、引进外资债转股、 减人增效等多种措施，以便从根本上解决国有企业由于体制陈旧、机制不活所造成的严重困 难。但在实践中，一些地方政府和政府部门却搞“单打一”，把脱困措施简单化、减人手段 行政化、减人目的政治化。一方面，以“把经济搞上去就是最大的政治”为依据，努力在全

3、 社会造成有利于减员分流的舆论氛围。另一方面，通过行政手段向企业下达减员分流指标， 层层签订“目标责任状”，形成减员分流的刚性约束。在这种大的社会环境下，作为用人主 体的企业，也急于找到一种“短、平、快”的办法来摆脱困境，以体现“讲政治”的要求， 选择的结果自然是减人。因此，企业也开动宣传机器营造有利于减员分流的小气候，以使职 工相信减人是大势所趋，只有减人国有企业才能脱困。在社会大环境和企业小气候的双重夹 击下，职工与企业之间依法建立起来的劳动关系越来越向有利于企业一方倾斜，劳动者在劳 动关系中的弱者地位进一步凸现出来，原本比较脆弱的企业劳动管理法制环境也变得更加脆 弱。2. 经济性裁员的规

4、定不够具体。我国劳动法第27条关于经济性裁员是这样规定的：“用人单位濒临破产进行法定整 顿期间或生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或全体职工 说明情况，听取工会或职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员”。可见企业 濒临破产进行法定整顿和生产经营状况发生严重困难是经济性裁员的两个前提条件。前者比 较好把握，但作为后者，到底什么样的生产经营状况属于“严重困难，劳动法中没有明 确规定，各地在执行中也无具体标准。此外，法定的裁员程序中是“听取工会或职工的意见” 而不是经其同意，“经向劳动行政部门报告后”而不是经其批准，这就为企业进行所谓的经 济性裁员留下了很大的自

5、由空间，加之政府的支持和鼓励，经济性裁员成为国有企业改革脱 困过程中的主要裁员方式。（二）劳动合同制度的实施不够规范1. 事实劳动关系得不到劳动法的调整。事实劳动关系是指劳动关系当事人双方在建立劳动关系时，没有按照法律的要求签订书 面劳动合同，但双方在实际上仍然存在劳动权利义务关系。我国劳动法第16条和第19 条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同”，“劳动合同应当以书面形式订立”。这说明，出 现事实劳动关系的概念，在法律上的一个原因是，我国劳动法只允许订立书面劳动合同， 而不是口头的形式。事实劳动关系的形成主要有以下几个原因：一些企业对依法建立劳动关 系的形式要件不够重视，对所招人员迟迟不订

6、立劳动合同；有的个体、私营企业为了减少各 种社会保险费用支出，非法雇工，不签订劳动合同；不少城镇大中型国有、集体企业招用“外 委”单位签订劳务合同，而“外委”单位却不与职工订立劳动合同。在事实劳动关系中，劳 动者虽然与用人单位存在劳动权利义务关系，但却享受不到基本的养老、医疗、失业、生育 等保险待遇，其合法权益受到侵害。2. 解除劳动合同缺乏平等协商机制。劳动合同的解除从双方的意思表示来划分，主要有“协商解除”和“单方解除”两种。 “协商解除”的法律行为，可出现在劳动合同履行的任何阶段，我国劳动法对“协商解 除”没有规定限制条件，只要求当事人协商一致即可。从近年来的情况看，绝大多数企业与 劳动

7、者和工会分别签订了个人劳动合同和集体劳动合同，这样以来，“协商解除”劳动合同 的主体应包括企业、劳动者和工会代表，企业内部至少应建立起企业与职工、企业与工会， 职工与工会三重协商制度，但实践中，由于“协商解除”的制约机制尚不完善，本应“协商 解除”的法律行为往往变成企业“单方解除”的法律行为，并且由于法定或合同约定的“单 方解除”的条件尚未出现，企业为了使其行为合法化，一方面认认真真地发表征求职代会或 工会的意见、上报裁员方案程序；另一方面，强迫职工自愿提出申请，造成“协商一致”的 事实。这种由“协商解除”演变成企业“单方解除”的行为，实际上是企业把自己的意志强 加给劳动者，逼着劳动者离开企业

8、，主体双方的不平等性是显而易见的。3. 一些企业自定的内部规章不合法。从劳动合同的特点看，企业有权在法定解除劳动合同条款外设定合同条款，但设定条款 一是内容必须合法，二是设定程序必须基于自愿、协商一致的原则。但在实践中，一些企业 的劳动合同从表面上看并无违法和冲突内容，而实际上合同中的一些条款在一定程度上降低 了法定解除合同的标准。从劳动纪律条款看，有的企业在合同中明确规定“劳动者违反劳动 纪律的，企业可以解除劳动合同”，在这里，企业有意将劳动法第25条第2款中“严重” 二字省去，以便为其单方解除合同提供依据。还有的企业为了使这种依据合法化，将自定的 职工奖惩制度提交职代会或职工大会讨论通过，

9、成为企业内部管理制度，在与职工签订 劳动合同时约定：“如违反职工奖惩制度某条某款规定时，企业有权解除合同”这些规 定甚至有这样的内容“职工连续迟到或早退两次，一个月内累计三次的，企业有权解除合 同”。从法定的不得解除劳动合同的规定看，有的企业有意不在劳动合同中体现女职工在“三 期”内、职工患病或负伤在医疗期内不得解除合同的规定，以免提醒劳动者维护自身的合法 权益。从劳动保护和劳动条件看，达不到法定标准的现象更为普遍，职工的合法权益受到侵 害的现象更为严重。（三）在劳动争议处理中劳动者处于被动地位1、劳动争议的主体关系日趋复杂，争议难处理。劳动争议可以说是劳动合同纠纷。近年来，随着改革的深入、竞

10、争的加剧，企业的组织 形式和经营方式呈多样化发展趋势，优胜劣汰的节奏也逐步加快，从而使劳动合同的主体经 常处于变化之中，并导致劳动争议主体关系趋于复杂，涉及到企业转制、兼并、破产、职工 借调和兼职、承包和租赁经营等方面的劳动争议案件逐渐增多。同时，随着新经济的发展， 越来越多的劳动者同时也是产品的生产者或销售承包人，他们与企业的劳动关系如何界定； 智能型劳动者在岗位工作的独立性，及其在工资待遇、企业利润分享、工作条件上的特殊要 求等等，都是近年来出现的、并将今后大量出现的新型劳动关系。处理上述劳动争议案件， 因有些争议的焦点和事实界限模糊，难以界定；有些争议因缺乏完善的法律规定，需要劳动 部门

11、或劳动争议处理人员“灵活把握”；有些争议规模较大，或波及他人或引起群体上访案 件，直接危及社会稳定。2、劳动争议仲裁处理的法律规定不完善。我国劳动法第79条规定：劳动者“对仲裁不服的，可向人民法院提起诉讼”这条 规定实际上是把仲裁作为诉前的必经程序和前置条件，不利于当事人特别是劳动者行使诉讼 权，有碍于劳动争议的司法解决。在第82条中又规定：“提出仲裁要求的一方应当白劳动争 议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请”。这条规定在实际运用中，常 常出现超过仲裁时效而并未超过诉讼时效，但由于劳动争议必须先经过仲裁法院才予受理， 结果导致当事人无法行使诉讼权，出现“状告无门”的问题。此外

12、，由于劳动争议形成的原 因比较复杂，加之劳动者在劳动争议中举证比较困难，一些地方法院不愿受理由劳动者提起 诉讼的劳动争议案件，致使劳动者的合法权益难以维护。3、与解决劳动争议相配套的法规体系不健全。劳动争议仲裁机构按程序作出的文件在一定条件下具有法律效力，当事人可申请强制执 行。因此，仲裁程序在解决劳动争议案件中至关重要，但我国现行调整劳动争议仲裁的法律 法规，只有1993年国务院颁布的企业劳动争议处理条例和劳动争议仲裁委员会办案 规则，该条例和规则对具体的仲裁程序和当事人的举证责任没有作出规定，一些 地方政府缺乏权威性和可操作性。应当说，劳动法实施以后，已经给劳动争议仲裁工作 带来了无法回避

13、的矛盾。二、解决劳动法实施中存在问题的对策和建议（一）进一步加大宣传贯彻劳动法的力度1. 各级政府应成为宣传贯彻劳动法的推动者。首先要加快推进政府机构改革，实行政企分开，由过去直接管企业、定减员转变到管政 策、管就业上来。实践证明，政企不分，职工的合法权益难以保障。其次，要加大舆论宣传 力度，在有关的宣传媒体上开辟劳动法制园地，深入宣传劳动法律、法规，增强劳动关 系主体双方的法制意识，教育和引导企业与职工自觉地遵守和执行劳动法的各项规定， 依法维护自身的合法权益。2. 坚持不懈地抓好普法教育，增强职工的法制意识。新生劳动力资源连续不断地进入劳动力市场，决定了宣传贯彻劳动法任务的长期性 和不间断

14、性。因此，在企业内部应把宣传贯彻劳动法及其配套法规摆上重要议程，纳入 职工教育规划，并在资金上提供保证。建议政府有关部门制定企业对职工进行劳动法规教育 培训的强制性规定，就像抓安全生产三级教育一样抓劳动法基本知识的教育培训，使职工知 法、懂法、守法，减少劳动争议，维护企业和社会稳定。3. 努力创造良好的企业法制环境。在市场经济条件下，政府和企业要按照客观经济规律办事，充分运用经济的和法律的手 段进行劳动管理，特别是各级政府，要尽量避免采用行政手段直接插手企业的减员分流和人 员安置工作。要严格区分宏观经济与微观经济的不同目标和要求，不能把从宏观上可以上升 到政治高度来认识的经济问题，在微观经济管

15、理中政治化，如果确有必要，应只限于思想认 识领域。在具体操作上必须依法办事、依法行政，即在企业劳动管理上，以劳动法为准 绳，以劳动合同的法定和约定条款为依据，把各项劳动管理活动统一到劳动法律、法规的规 定上来，努力在企业内、外部创造良好的劳动法制环境。（二）进一步完善劳动法律法规1. 严格规范企业经济性裁员行为。从我国企业的实际情况看，不同所有制、不同组织形式的企业都程度不同地进入了市场， 现已具备了进一步规范和细化经济性裁员规定的实践基础，因此，应对劳动法第27条 的规定进行补充完善。笔者认为应补充三个方面的内容：一是应明确使用“经济性裁员”的 概念，以示与其它裁员方式或当事人双方基于意思表

16、示一致解除合同或单方解除合同减员的 区别。二是应具体规定企业“生产经营状况发生严重困难”的标准，在标准的内容上如资产 负债率、企业开工率、产品销售率、拖欠职工工资（含各类社会保险）额等共性方面有一个原 则性的规定，具体标准可由省级以上人民政府结合本地实际来制定。三是应规定具体的裁员 程序。裁员程序应包括四个环节：首先由企业向劳动行政主管部门提出经济性裁员申请。其 次由劳动行政主管部门委托会计、审计部门进行企业生产经营状况评估，出具评估报告。再 次是依据评估报告，由政府做出是否允许其进行经济性裁员方案上达成一致意见，然后方可 进行裁员操作。总之，要把当前普遍进行的减员分流纳入经济性裁员的轨道，严

17、格依法管理。2. 应对事实劳动关系作出法律规定。当前，处理事实劳动关系最直接的依据是劳动部办公厅关于劳动争议处理问题的复函。 但根据文件，事实劳动关系仍不能获得合法地位，劳动者得不到其在正常劳动关系下应获得 的利益。因此，要彻底解决事实劳动关系问题，就必须对劳动法的相关规定予以完善，承认 事实劳动关系也是一种劳动关系。具体可从两个方面进行完善：一是确立劳动关系的概念， 在劳动法第2条第1款后加1款，将其定义为“劳动关系是指劳动力的所有者向劳动力 的使用者提供劳动，并由劳动力的使用者提供报酬而发生的社会关系”。这样定义以后，事 实劳动关系便属于劳动关系，自然受劳动法的调整。二是确立未以书面订立的

18、劳动合同的法 律效力，具体可在第19条第2款后加上第3款：“未签订书面劳动合同，劳动者有证据证明 双方存在劳动关系的，视为已订书面合同疽这样规定，一方面体现了劳动法对劳动者 的保护，另一方面也有利于促进用人单位积极签订书面合同，可谓一举两得。3. 应完善劳动争议仲裁与法律诉讼的相关规定。笔者认为应从两个方面着手：一是进一步完善劳动法的相关规定，将劳动法第 79条最后两句改为“当事人一方既可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，也可以直接 向人民法院提起诉讼。“当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，当事人直接 向人民法院提起诉讼的，不得就同一案件再诉至劳动争议仲裁机构。”二是加快制定劳动

19、 争议处理法，对劳动争议调解、仲裁、法律诉讼、裁决执行等处理的方式、程序、责任等 作出明确规定，使所有的劳动争议案件都能在法制化的轨道上得到解决。（三）进一步完善劳动监察制度健全劳动监察机构，建立和完善日常巡视监察、重点抽查、群众举报、行政处罚和劳动 执法程序等项制度。重点抓好劳动合同的年检制度、鉴证审验制度的落实，加大监察力度， 确保各项基本劳动标准的贯彻执行，防止帛人单位采取降低劳动合同条款标准的方式侵害职 工的合法权益。（四）加强企业内部劳动管理规章制度建设首先，应制定企业内部劳动规章制度方面的法规，对企业自定的劳动规章在内容和程序 上予以规范，在与法律、法规发生冲突时如何处理提供依据。其次，应在劳动法或劳 动合同法中明确规定，劳动合同在确定劳动权利义务关系上具有最高法律地位，企业内部 劳动规章只能对日常管理作出规定，而不能对劳动合同确定的事项作出规定。再次，应在有 关的法律、法规中明确规定，用人单位不论采取何种手段或方式与职工签订含有以企业内部 自定的、低于法律、法规标准的约定条款的劳动合同，一经查实，凡给职工造成物质损失或 身心伤害的，都要承担赔偿责任，以切实保护职工的合法权益。