关于加强和改善规范性文件备案审查法律制度的研究(1)

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1、关于加强和改善规范性文件备案审查法律制度的研究(1) 摘要：本文主要针对先行规范性文件审查制度中存在的审查范围过小、时间过长、没有统一的审查标准、被动审查以及没有赋予公民提出审查规范性文件权利等问题，提出了前置审查、统一公布、定期评估等八项法律措施。关键词：规范性文件审查制度研究对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是法律赋予全国和地方各级人大以及县级以上人民政府的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度，但从监督实践来看，目前这项制度以及该制度的执行还存在诸多问题。本文从该制度确立、发展以及重大意义出发，对该制度存在的问题以及措施等作一些粗浅的探讨。一、规范性文件备案审查制

2、度的确立与发展（一）宪法、法律赋予了全国人大和地方各级人大对规范性文件审查的权利1954年宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令；有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行。有权改变和撤销本级人民委员会的不适当的决定和命令。县级以上人大有权改变或者撤销下级人大不适当的决议和下级人民委员会不适当的决议和命令。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行(注：当时各级人民委员会既是行政机关，又是人民代表大会的常设机构)。这些规定，确定了地方人大对规范性文

3、件审查的原则范围，也是地方各级人大对有关国家机关制定的规范性文件进行审查的最早宪法依据。1975年宪法，对地方人大监督宪法法律实施及规范性文件审查都没有作出规定，1978年制定的宪法对1975年宪法作了修正，重新确立了地方各级人大的监督权，但仍没有恢复1954年宪法赋予地方人大审查规范性文件的权限。1982年宪法总结了历史经验教训，对地方各级人大审查规范性文件制度作出了明确的规定。地方组织法和立法法在1982年宪法的基础上，扩大了地方各级人大审查规范性文件的范围。根据地方组织法第7条规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后施行，并由省级

4、人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。根据第8条规定，县级以上地方各级人大有权撤销本级人大常委会不适当的决议。根据第44条规定，县级以上地方人大常委会有权撤销下级人大及其常委会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。根据第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，报国务院和本级人大常委会备案，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，报国务院和省级人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。地方组织法还第一次明确赋予了乡级人大审查本级政府规范性文件的权力。根据第9条规定，乡级人大可以撤销本级政府不适当的决定和命令。2000年颁布的立法法第

5、88条第4、第5项分别规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会有权改变和撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规”。“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。”第89条第4款规定：“地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”（二）法律、行政法规赋予了国务院、省级人民政府对规范性文件审查的权利立法法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，

6、由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；国务院法规规章备案条例规定，部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案。省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案。较大的市的人民政府规章

7、由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案。经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案。（三）各地政府规章赋予了市、县级人民政府对规章以下规范性文件备案审查的权利目前，全国许多省、自治区、直辖市都先后出台了关于规范性文件备案审查的政府规章，并赋予市、县级人民政府对本级人民政府所属工作部门发布的规章以下规范性文件备案审查的权利。二、规范性文件备案审查的重大意义首先，对规范性文件进行审查，是对权力进行制约的一种有效手段。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法赋予了县以上地方人大及其常委会“可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令

8、”的职权。之所以法律要赋予地方国家权力机关这一职权，其立法宗旨是对国家机关的权力进行有效制约，促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。诚然，国家机关依法行使各自的职权，应当受到尊重和支持。要制约的是超出法律法规范围滥用的权力，而权力的滥用往往是通过发布和强制执行规范性文件的途径来实现的。因此，地方国家权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件进行审查，是对权力进行制约，防止权力滥用的一种有力手段。其次，对规范性文件进行审查，是现代民主政治的必然要求。现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊，法律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国家权力机关依

9、法行政，要求执行机关从属于权力机关。因为当立法为所有社会主体设立行为规范，为国家权力的运作，公民权利的享有和义务的履行设立行为模式后，还需要执行机关去准确地实施。在执行机关设计了实施方案，也就是制定了规范性文件后，由地方国家权力机关对实施方案的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体行政事务。这种权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通过监督与制约，才会使权力的行使不致偏离民主与科学的准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。再次，对规范性文件进行审查，是促使国家机关依法办事，保障

10、宪法和法律正确实施的需要。从目前地方国家机关颁布的规范性文件看，多数是为推行某一项工作而将国家的有关政策、法律法规具体化。这些国家机关是本行政区域政治、经济、社会事务的管理者，在制定规范性文件时，有可能对国家的政策和法律法规的精神没吃透，或者出于工作简单化，或者从方便管理出发，忽视人民群众的权利等，致使制定的规范性文件有的违反国家的政策和法律法规的规定，有的严重脱离实际，超出当地群众的承受能力等等。一旦颁布施行就会严重损害法律的尊严，损害人民群众的利益。因此，地方国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实

11、施，进而从根本上维护人民群众的利益。三、规范性文件备案审查制度存在的问题规范性文件备案审查经过20多年的发展，已经形成了比较完善的法律制度，但在实际执行中还是暴露出许多问题。（一）审查的范围过小按照立法法和国务院法规规章备案条例的有关规定，规范性文件备案审查的范围只限在法律、行政法规、地方性法规和规章，一些省、自治区通过立法将备案审查的范围扩大到各级政府极其所属部门发布的决定、决议和命令上，只有个别省、自治区将范围扩大到各级政府极其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。但均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件例入审查的范围。共3页: 1论文出处(作者):