投资项目管理体制的改革及项目申报相关规定PPT87页

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1、投资项目管理体制的改革投资项目管理体制的改革及项目申报相关规定及项目申报相关规定马小丁马小丁国家发改委投资研究所国家发改委投资研究所主主 要要 内内 容容一、基本背景和管理理念一、基本背景和管理理念二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展三、政府核准的投资项目目录三、政府核准的投资项目目录四、项目申请报告通用文本四、项目申请报告通用文本五、中央预算内投资补助和贴息项目管理五、中央预算内投资补助和贴息项目管理六、咨询评估管理办法六、咨询评估管理办法七、节能评估、审查办法七、节能评估、审查办法一、基本背景和管理理念一、基本背景和管理理念1 1、核心问题是发展理念、条件的转变、核

2、心问题是发展理念、条件的转变中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、以人为本的科学发展观。以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化项目目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法。经济社会发展面临的约束条件发生了改变资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。在“十二五”规划纲要中，耕地保有量、单位工业增加值用水量、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放量、森林增长（覆盖率和蓄积量）均是约束性指标。一、基本背景和管理

3、理念一、基本背景和管理理念2 2、投资管理体制改革和管理理念的转变、投资管理体制改革和管理理念的转变 完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求。在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险对企业、对各级政府均适用的基本原则。一、基本背景和管理理念一、基本背景和管理理念2 2、投资管理体制改革和管理理念的转变、投资管理体制改革和管理理念的转变 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的

4、投资建设者对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制。政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。一、基本背景和管理理念一、基本背景和管理理念3 3、投资项目管理制度和方法的转变、投资项目管理制度和方法的转变 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批制、核准制和备案制。针对不同的投资主体采用不同的管理流程三类管理制度下项目申报的流程不同。采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约束

5、、土地合理利用、环境保护、资源和能源节约等对投资项目的外部性影响进行控制。一、基本背景和管理理念一、基本背景和管理理念3 3、投资项目管理制度和方法的转变、投资项目管理制度和方法的转变 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度。总体上，现行投资管理采用的是分级、分类以及总体上，现行投资管理采用的是分级、分类以及内外部结合的思路和理念。内外部结合的思路和理念。一、基本背景和

6、管理理念一、基本背景和管理理念4 4、投资项目评价方法体系进一步完善、投资项目评价方法体系进一步完善投资项目评价方法体系包括六种方法，分别针对投资项目评价方法体系包括六种方法，分别针对一个项目的不同方面展开分析、评价：一个项目的不同方面展开分析、评价：技术评价方法 财务评价方法 经济评价方法 环境影响评价方法 社会影响评价方法 社会评价方法各种评价方法的简单比较各种评价方法的简单比较评价方法评价方法评价内容评价内容评价指标评价指标基本思路基本思路财务评价财务评价建设项目经济评价方法与参数投资项目的财务盈利和清偿能力、确定项目的财务可行性财务内部收益率(FIRR)投资回收期财务净现值(FNPV)

7、投资利润率计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求收益最大化经济评价经济评价方法与参数投资项目对国民经济的净贡献、确定项目的经济合理性经济内部收益率EIRR经济净现值(ENPV)费用效益比计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性环境影响评价环境影响评价环境影响评环境影响评价法价法项目建设对自然环境造成的影响各项环境指标，污染物排放及污染治理措施分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合社会影响评价社会影响评价项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标强调项目对社会发展的贡献和影响。但

8、未考虑被影响人口的反应及其对项目的影响社会评价社会评价项目建设与外部社会环境间的相互适应性，社会风险、可行性、持续性定性描述指标为主，定量指标为辅。强调公平、参与、持续性、机构发展、性别、贫困等方面问题经济、社会的发展以人为中心。强调项目对人的影响及人对项目的反应项目与外部环境的互动作用、项目与社会协调发展4 4、投资项目评价方法体系进一步完善、投资项目评价方法体系进一步完善“全方位全方位”评价方法体系评价方法体系我国现行投资项目评价方法体系包括了财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价。各种评价方法，共同构成了一个全方位的评价体系，即利用现行的评价方法，可以对一个投资项目的工

9、程技术、财务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性、项目面临的社会风险等各个方面进行评价。4 4、投资项目评价方法体系进一步完善、投资项目评价方法体系进一步完善“全过程全过程”评价方法体系评价方法体系评价方法体系的构成还包括全过程的评价方法体系，即对一个完整的项目周期的每一个阶段进行评价。项目前期项目可行性论证、初步设计论证；准备阶段项目开工前各种条件的准备项目实施阶段项目监督、评价；项目生产运营阶段项目后评价。实践中，全过程的项目评价工作集中在项目周期的初始阶段，即项目前期和准备阶段的项目论证，而项目周期的后续阶段的评价工作，相对滞后。国资委2005年颁布了中央企业固

10、定资产投资项目后评价工作指南，2008年底国家发改委颁布了（中央政府投资项目后评价管理办法（试行）。4 4、投资项目评价方法体系进一步完善、投资项目评价方法体系进一步完善我国投资项目评价方法体系的我国投资项目评价方法体系的不足不足相关法律法规以及规范的缺失致使评价方法体系不完整尤其是评价方法的分类、细化“以物质为中心”构成了现行评价方法的核心内容过于强调项目的物质产出水平项目本质的单向性认识构成了现行评价方法的出发点只从项目的角度看项目、评价项目，缺乏受影响群体的看法和评价同一评价方法体系适用于不同属性的项目不分投资主体、项目类型，缺乏针对特定项目的个性评价全过程评价体系尚未完全建立虽有稽察、

11、审计等，但相互脱节不足存在，但在不断完善之中不足存在，但在不断完善之中4 4、投资项目评价方法体系进一步完善、投资项目评价方法体系进一步完善投资项目评价方法体系的未来发展投资项目评价方法体系的未来发展（1）发展观决定了投资项目评价方法的基本定位。“以人为本”的双向性原则是项目评价的基本要求。投资项目是实现发展的手段，不是目的。（2）发展方式的转变决定了项目评价重心的调整。从关注项目本身到关注项目的外部性影响，从以人为本的角度出发看待投资产生的作用和影响 更加关注投资活动对自然和生态环境、资源和能源利用带来的影响。（3）政府投资项目和企业投资项目分别采用不同的评价方法政府投资项目重视公共产品和服

12、务的供给，公益性、基础性、非盈利企业投资项目重视市场需求与财务收益，经营性、盈利能力、偿债能力二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展1 1、项目前期管理改革的主要内容、项目前期管理改革的主要内容 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期

13、管理的改革发展2 2、三类项目管理制度、三类项目管理制度第一，审批制第一，审批制 适用对象适用对象：政府投资建设的项目使用政府性资金项目 目的作用目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式 管理依据管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展 审批管理权限审批管理权限：原则上按照资金来源进行分级管理，即财权与事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资核准目录内的项

14、目需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批 审批内容审批内容：项目建设的必要性、合理性及外部影响（从内到外）核心是满足公共需求，避免社会风险核心是满足公共需求，避免社会风险 审批环节审批环节：项目建议书（咨询评估）、可行性研究报告（咨询评估）、初步设计（专业部门审查技术方案、项目审批部门审批概算）、资金申请报告（投资补助、转贷、贴息）二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展 审批制管理办法审批制管理办法：国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（

15、暂行）（发改投资20051392号）2005年7月27日 关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知（发改投资20041927号）政府投资条例（征求意见稿）二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第二，核准制第二，核准制 适用对象适用对象：企业投资的重大项目和限制类项目 目的作用目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全政府对项目提出的外部管理要求 管理依据管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），200

16、4年7月16日；政府核准的投资项目目录 核准管理权限核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级管理权限，但要求逐级申报逐级申报。二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展 核准内容核准内容：投资项目的外部性影响满足政府要求，详见项目申请报告通用文本 核准管理办法核准管理办法：企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日；外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日；境外投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日；国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或

17、核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第三，备案制第三，备案制 适用对象适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。管理依据管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日 备案管理权限备案管理权限：属地管理（项目所在地投资主管部门负责管理）备案内容备案内容：满足规划、产业政策、行业准入标准以及节能要求 管理办法管理办法：国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的

18、通知（发改投资20042656号），2004年11月25日二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展3 3、综合化、多元化决策模式综合化、多元化决策模式 投资体制改革前的决策模式是一种僵化、投资体制改革前的决策模式是一种僵化、单一的决策模式：单一的决策模式：不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批计划经济体制的管理模式 以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式“家长制”的管理模式，体制内分权二、投资项目前期管理的改革发展

19、二、投资项目前期管理的改革发展投资体制改革决定投资体制改革决定 出台后，向综合化、多元出台后，向综合化、多元化决策管理模式发展：化决策管理模式发展：第一，明确规划对投资项目的指导和约束作用第一，明确规划对投资项目的指导和约束作用国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号），2005年10月22日；国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号），2007年4月14日；国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发2010年12月21日，国务院以国发201046号文发布了全国主体功全

20、国主体功能区规划能区规划构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局三级三类的国民经济的社会发展规划体系，行政层级和对象功能二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作用第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作用关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定（国发200540号），2005年12月2日国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知（发改办产业2006596号），2006年3月22日；对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委中西

21、部地区外商投资优势产业目录（2008年修订）产业结构调整指导目录（产业结构调整指导目录（20112011年本）年本）（国家发展和改革委员会第（国家发展和改革委员会第9 9号令），号令），20112011年年6 6月月1 1日正式实施日正式实施外商投资产业指导目录（2011年修订）（国家发改委和商务部令第57号），2011年12月24日二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第三，严格控制土地供应、合理用地第三，严格控制土地供应、合理用地限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）（国土资发2006296号），2006年12月12日，国家发改委和国土资源

22、部联合颁布；限制用地项目目录（2006年本增补本）和禁止用地项目目录（2006年本增补本）（国土资发2009154号），2009年国土资源部颁布；建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令 第42号），2008年11月29日颁布，2009年1月1日实行土地预审管理权限与审批、核准和备案管理权限同级，实行分级预审管理制度。二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第四，坚持环境影响评价一票否决制第四，坚持环境影响评价一票否决制法律体系完备，中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境影响评价法、中华人民共和国水污染防治法以及环保部出台的环境保护政策体系；建设项目环境影

23、响评价文件分级审批规定（环境保护部，部令第5号），2009年1月16日；建设对环境有影响的项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，其环境影响评价文件均应按照本规定确定分级审批权限；建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定；环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目的目录、环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目的目录，由环境保护部制定、调整并发布。二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第五，坚持能源节约和资源综合利用第五，坚持能源节约和资源综合利用中华人民共和国节约

24、能源法（2008年4月1日实施）；国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知（国发201126号），2011年8月31日；固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法，国家发改委，2010年；关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查要求的通知，工信部，；固定资产投资项目节能评估工作指南（2010 年本），国家节能中心。国家鼓励的资源综合利用认定管理办法（发改环资20061864号）；资源勘探和开采许可证制度。二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第六，以行业准入标准限定投资准入第六，以行业准入标准限定投资准入 制定并发布各种行业准入标准，是宏观调控在项目管理中的具体

25、表现方式之一，也是产业政策和宏观调控政策的重要组成部分；行业准入标准分布于土地、环保、节能、技术以及安全等多个方面，相关的政策中，如产业结构调整指导目录和政府核准的投资项目目录等文件，均可见行业准入标准的规定；单独制定的行业准入标准，主要针对资源开发、加工行业和对环境有重大影响的黑色、有色、化工、印染等行业；二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第六，以行业准入标准限定投资准入第六，以行业准入标准限定投资准入铁合金行业准入条件、电石行业准入条件、焦化行业准入条件，国家发改委2004年第76号公告，并于2007年、2008年进行修订；铜冶炼行业准入条件国家发改委2006年第

26、40号公告；电解金属锰企业行业准入条件，国家发改委2006年第49号公告；钨、锡、锑行业准入条件国家发改委2006年第94号公告；船舶生产企业生产条件基本要求及评价方法，2007年10月1日实施；铅锌行业准入条件，国家发改委2007年3月发布；氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件，2007年第74号公告；印染行业准入条件，2008年发布；二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第七，项目评价、评估、申报规范管理第七，项目评价、评估、申报规范管理2007年5月28日，国家发改委颁布国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资20071169号），对核准项目申请报告

27、进行了规范，涉及到内容和深度的要求。国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知发改办投资20082369号 2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公布了关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲两个工程咨询技术规范文件二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第七，项目评价、评估、申报规范管理第七，项目评价、评估、申报规范管理国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批（核准）时核准招标内容的意见的通知（发改办法规2005824号）境外投资项目申请报告示范大纲国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前

28、期工作和加强实施监管的通知（发改办外资20081969号）国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知（发改外资20081773号）国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知（发改外资20081269号）二、投资项目前期管理的改革发展二、投资项目前期管理的改革发展第八，项目申报管理程序要求第八，项目申报管理程序要求 二七年十一月十七日，国务院办公厅发布了国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发200764号），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中体现了2004年国务院关于投资体制改革的决定颁布实

29、施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法不断深化改革的主要特征和要求。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程投资项目获得批准并开工建设需满足以下条件：投资项目获得批准并开工建设需满足以下条件：（1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；（2）已经完成审批、核准或备案手续；（3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；（4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；（5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级

30、审批的规定完成环境影响评价审批；（6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；（7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；（8）符合国家法律法规的其他相关要求。投资项目前期实行联动管理投资项目前期实行联动管理 各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制各相关部门各司其职，分兵把守；不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程实行审批制的政府投资项目：实行审批制的政府投资项目：发展改

31、革等项目审批部门项目建议书审批城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地预审和环境影响评价审批发展改革等项目审批部门可行性研究报告审批，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门规划许可、正式用地手续建设主管部门开工许可实行核准制的企业投资项目：实行核准制的企业投资项目：城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地预审和环评审批发展改革等项目核准部门项目申请报告，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门规划许可正式用地手续建设主管部门开工许可 实行备案制的企业投资项目：实行备案制的企业投资项目：发展改革等备案管理部门备案城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地和环评审批建设主管部门开工许

32、可（3）各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行环环相扣加强项目统计和信息管理加强项目统计和信息管理各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目管理文件相互送达，同时抄送同级统计部门统计部门加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各相关部门各部门之间利用网络信息技术，逐步建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享各级发展改革部门在信息互通制度的基础上，为总投资5000万元以上的拟建项目建立管理档案，包括项目基本

33、情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定期向上级发展改革部门报送项目信息重大项目信息库，为未来进行准备三、政府核准的投资项目目录三、政府核准的投资项目目录1 1、核准目录的基本作用、核准目录的基本作用 通过核准目录，对企业投资的重大项目和限制类项目进行界定；通过核准目录，强化政府对特定行业的投资管理；通过核准目录，对各级政府干预、控制企业投资项目的范围进行界定，约束各级政府盲目干涉企业投资项目的行为；通过核准目录，强化政府对产业结构、经济布局乃至宏观经济的调控和管理；通过核准目录，明确划分中央政府和地方政府各自的核准管理权限。三、政府核准的投资项目目录三、政府核准的投资项目目录2 2

34、、核准管理权限的划分及下放、核准管理权限的划分及下放 投资主管部门是核准管理的责任主体；按照财权与事权对应、统一的原则，中央与地方合理划分核准管理权限；各级地方政府均拥有核准管理权限，由省级政府进行分配、下放，但目录规定“由省级政府投资主管部门核准”的，核准管理权限不得下放；特别重要的项目需经国务院核准，如轨道交通项目；行业主管部门在核准管理中发挥行业管理的作用。三、政府核准的投资项目目录三、政府核准的投资项目目录3 3、核准目录的调整和修订、核准目录的调整和修订 政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减目录

35、规定的范围。目录实行动态调整，根据情况变化，适时进行调整；现行版本为2004年版本，作为国务院关于投资体制改革的决定附件。三、政府核准的投资项目目录三、政府核准的投资项目目录4 4、核准目录与产业结构调整指导目录的关系、核准目录与产业结构调整指导目录的关系 适用范围不同，核准目录用于特定项目的政府行政管理，而产业结构调整指导目录适用于所有项目；适用的投资主体不同，核准目录适用于企业投资的重大项目和限制类项目，而产业结构调整指导目录适用于所有投资主体投资的项目，包括政府投资项目；核准目录的规定侧重于对项目的外部性影响进行管理，而产业结构调整指导目录侧重于产业结构优化调整、行业准入标准、项目市场前

36、景等方面；核准目录中的项目必须符合产业结构调整指导目录的要求，淘汰类项目不会进入核准目录。四、项目申请报告通用文本四、项目申请报告通用文本1 1、项目申请报告通用文本的作用、项目申请报告通用文本的作用 按照规范化管理的要求，明确企业投资项目需要核准时向政府申请行政许可的标准格式和内容要求；按照规范化管理的要求，限定政府行政管理的范围和内容，防止相关行政部门或各级地方政府滥用权力；按照企业内部决策和政府外部控制的双重管理模式，明确政府对企业投资项目外部性影响的管理要求；通过通用文本的编制，帮助企业分析项目面临的外部环境和条件，降低企业投资风险，提高项目成功度。2 2、项目申请报告通用文本的构成、

37、项目申请报告通用文本的构成项目申请报告的标准化内容和结构要求：项目申请报告的标准化内容和结构要求：申报单位及项目概况 发展规划、产业政策和行业准入分析 资源开发及综合利用分析 节能方案分析 建设用地、征地拆迁及移民安置分析 环境和生态影响分析 经济影响分析 社会影响分析除第一部分外，其余七个部分均是政府外部性管理要求。除第一部分外，其余七个部分均是政府外部性管理要求。3 3、项目申请报告通用文本的内容要求、项目申请报告通用文本的内容要求“申报单位及项目概况申报单位及项目概况”要求要求 全面了解和掌握项目申报单位及拟建项目的基本情况，是项目核准机关对拟建项目进行分析评价以决定是否予以核准的前提和

38、基础。如果不能充分了解有关情况，就难以做出正确的核准决定。对项目申报单位及拟建项目基本情况的介绍，在项目申请报告的编写中占有非常重要的地位。项目申报的基础性工作，实质上是可行性研究报告的浓缩。因此，不论政府行政管理程序中是否要求上报可行性研究报告，企业出于自身决策和政府管理的需要，均要委托独立第三方进行可研报告的编制。“申报单位及项目概况申报单位及项目概况”要求要求通过对项目申报单位的主营业务、经营年限、资产负债、股东构成、主要投资项目情况和现有生产能力等内容的阐述，为项目核准机关分析判断项目申报单位是否具备承担拟建项目的资格、是否符合有关的市场准入条件等提供依据。重大项目和限制类项目的项目法

39、人，必须满足一系列的资格要求，如移动通信终端设备投资项目有9项资格条件要求。通过对项目的建设背景、建设地点、主要建设内容和规模、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、投资规模和资金筹措方案等内容的阐述，为项目核准机关对拟建项目的相关核准事项进行分析、评价奠定基础和前提。项目建设必须满足一系列的外部条件要求，此处的内容与后续的分析要一致。“发展规划、产业政策和行业准入分析发展规划、产业政策和行业准入分析”要求要求发展规划、产业政策和行业准入标准等，是加强和改善宏观调控的重要手段，是核准企业投资项目的重要依据。主要目的，是从发展规划、产业政策及行业准入的角度，论证项目建设的目标及功能定位是否

40、合理，是否符合与项目相关的各类规划要求，是否符合相关法律法规、宏观调控政策、产业政策等规定，是否满足行业准入标准、优化重大布局等要求。规划、产业政策和行业准入标准是国家宏观调控措施在项目管理方面的具体落实。在发展规划方面，应阐述国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市总体规划、城镇体系规划、行业发展规划等各类规划中与拟建项目密切相关的内容，对拟建项目是否符合相关规划的要求、项目建设目标与规划内容是否衔接和协调等进行分析论证。项目建设要满足各层次规划的要求，尤其是主体功能区规划的要求。“发展规划、产业政策和行业准入分析发展规划、产业政策和行业准入分析”要求要求在产业政策方面，阐述与拟建项目相关

41、的产业结构调整、产业发展方向、产业空间布局、产业技术政策等内容，分析拟建项目的工程技术方案、产品方案等是否符合有关产业政策、法律法规的要求，如贯彻国家技术装备政策提高自主创新能力的情况等。产业政策是指导项目建设的方向性文件，背后隐藏的是市场需求。在行业准入方面，阐述与拟建项目相关的行业准入政策、准入标准等内容，分析评价项目建设单位和拟建项目是否符合相关规定。行业准入标准是最低标准，代表着技术进步的水平，如电力项目准入标准的不断提高。“资源开发及综合利用分析资源开发及综合利用分析”要求要求合理开发并有效利用资源，是贯彻落实科学发展观的重要内容。对于开发和利用重要资源的企业投资项目，要从建设节约型

42、社会、发展循环经济等角度，对资源开发、利用的合理性和有效性进行分析论证。将资源开发和综合利用方向提高到科学发展的高度，强调可持续发展。对于需要占用重要资源的建设项目，应阐述项目需要占用的资源品种和数量，提出资源供应方案；通过单位生产能力主要资源消耗量、资源循环再生利用率等指标的国内外先进水平对比分析，评价拟建项目资源利用效率的先进性和合理性；分析评价资源综合利用方案是否符合发展循环经济、建设节约型社会的要求；分析资源利用是否会对地表（下）水等其它资源造成不利影响，以提高资源利用综合效率。着重考虑资源的可获得性及利用水平，循环、节约、再利用。“资源开发及综合利用分析资源开发及综合利用分析”要求要

43、求 在资源利用分析中，应对资源节约措施进行分析评价。主要阐述项目方案中作为原材料的各类金属矿、非金属矿及水资源节约的主要措施方案，并对其进行分析评价。有关节能的分析评价设专章单独阐述。突出资源节约措施的重要性，背后是经济发展方式的转变要求。资源的对外依存度持续上升，如铁矿石。节约是维持可持续发展的主要措施之一。“节能方案分析节能方案分析”要求要求能源是制约我国经济社会发展的重要因素。解决能源问题的根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率。为缓解能源约束，减轻环境压力，保障经济安全，实现可持续发展，必须按照科学发展观的要求，对企业投资涉及能源消耗的重大项目

44、,应重视从节能的角度进行核准，企业上报的项目申请报告应包括节能方案分析的相关内容。我国已是能源消耗大国，能源对外依存度持续上升，如石油对外依存度超过50%。能源安全与国家安全紧密相关。用能标准和节能规范，应阐述项目所属行业及地区对节能降耗的相关规定，项目方案应遵循的国家和地方有关合理用能标准，以及节能设计规范。评价所采用的标准及规范是否充分考虑到行业及项目所在地区的特殊要求，是否全面和适宜。用能标准和节能规范逐步提高，并纳入政府履行职责的考核范围，如万元生产总值能耗指标降低要求。“节能方案分析节能方案分析”要求要求能耗状况和能耗指标分析。应阐述项目所在地的能源供应状况，项目方案所采用的工艺技术

45、、设备方案和工程方案对各类能源的消耗种类和数量，是否按照规范标准进行设计。应根据项目特点，选择计算单位产品产量能耗、万元产值能耗、单位建筑面积能耗、主要工序能耗等指标，并与国际国内先进水平进行对比分析，就是否符合国家规定的能耗准入标准进行阐述。节能要求在项目方案中的具体体现。对生产工业技术有要求。节能措施和节能效果分析。应根据国家有关节能工程实施方案及其他相关政策法规要求，分析项目方案在节能降耗方面存在的主要障碍，在优化用能结构、满足相关技术政策、设计标准及产业政策等方面所采取的节能降耗具体措施，并对节能效果进行分析论证。节能措施要与国家节能要求对接，节能效果的获得需要综合性措施的落实。“建设

46、用地、征地拆迁及移民安置分析建设用地、征地拆迁及移民安置分析”要求要求土地是极其宝贵的稀缺资源，节约土地是我国的基本国策。项目选址和土地利用应严格贯彻国家有关土地管理的法律法规，切实做到依法、科学、合理、节约用地。因项目建设而导致的征地拆迁和移民安置人口，是项目建设中易受损害的社会群体。为有效使用土地资源，保障受征地拆迁影响的公众利益，应制定项目建设用地、征地拆迁及移民安置规划方案，并进行分析评价。最严格的土地管理要求，18亿亩耕地的红线不得超越。征地拆迁和移民安置，将对社会产生严重的影响，并进一步影响项目的建设，双向性互动关系会导致社会风险。项目选址和用地方案，应阐述项目建设地点、场址土地权

47、属类别、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况、取得土地方式等内容，为项目用地的合理性分析和制定征地拆迁及移民安置规划方案提供背景依据。项目用地方案、征地拆迁和移民安置方案越细越好，以避免矛盾和冲突。“建设用地、征地拆迁及移民安置分析建设用地、征地拆迁及移民安置分析”要求要求土地利用合理性分析，应分析评价项目建设用地是否符合土地利用规划要求，占地规模是否合理，是否符合保护耕地的要求，耕地占用补充方案是否可行，是否符合因地制宜、集约用地、少占耕地、减少拆迁移民的原则，是否符合有关土地管理的政策法规的要求。满足土地利用规划要求，节约用地，少扰民，降低负面影响，保证项目顺利实施。如果需要进行征地拆迁，

48、则应根据项目建设方案和土地利用方案，进行征地拆迁影响的相关调查分析，依法制定征地拆迁和移民安置规划方案。要简述征地拆迁和移民安置规划方案提出的主要依据，说明征地拆迁的范围及其确定的依据、原则和标准；提出项目影响人口和实物指标的调查结果，分析实物指标的合理性；说明移民生产安置、搬迁安置、收入恢复和就业重建规划方案的主要内容，并对方案的可行性进行分析评价；说明征地拆迁和移民安置补偿费用编制的依据和相关补偿政策；阐述地方政府对移民安置规划、补偿标准的意见。征地拆迁和移民安置要满足政策要求，更要满足移民合理要求。相关政策以地方实施细则为准。“环境和生态影响分析环境和生态影响分析”要求要求 为保护生态环

49、境和自然文化遗产，维护公共利益，对于可能对环境产生重要影响的企业投资项目，应从防治污染、保护生态环境等角度进行环境和生态影响的分析评价，确保生态环境和自然文化遗产在项目建设和运营过程中得到有效保护，并避免出现由于项目建设实施而引发的地质灾害等问题。宏观和多元的角度看问题，不仅仅是项目周边的环境和生态，而且着眼于地质灾害的防治，社会安全问题 环境和生态现状。应通过阐述项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生态环境条件、特殊环境条件及环境容量状况等基本情况，为拟建项目的环境和生态影响分析提供依据。核心是环境容量问题，与当地的主体功能区规划相结合“环境和生态影响分析环境和生态影响分析”要求要求 拟

50、建项目对生态环境的影响。应分析拟建项目在工程建设和投入运营过程中对环境可能产生的破坏因素以及对环境的影响程度，包括废气、废水、固体废弃物、噪声、粉尘和其他废弃物的排放数量，水土流失情况，对地形、地貌、植被及整个流域和区域环境及生态系统的综合影响等。强调全过程的环境保护，三废，综合影响 生态环境保护措施的分析。应从减少污染排放、防止水土流失、强化污染治理、促进清洁生产、保持生态环境可持续能力的角度，按照国家有关环境保护、水土保持的政策法规要求，对项目实施可能造成的生态环境损害提出保护措施，对环境影响治理和水土保持方案的工程可行性和治理效果进行分析评价。具体的生态环境保护措施的分析“环境和生态影响

51、分析环境和生态影响分析”要求要求 对于建设在地质灾害易发区内或可能诱发地质灾害的项目，应结合工程技术方案及场址布局情况，分析项目建设诱发地质灾害的可能性及规避对策。关注地质灾害的影响以及对地质灾害的诱发，双向性 对于历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等特殊环境，应分析项目建设可能产生的影响，研究论证影响因素、影响程度，提出保护措施，并论证保护措施的可行性。自然环境、生态问题扩大到文化、社会范畴“经济影响分析经济影响分析”要求要求 财务评价，主要是进行财务盈利能力和债务清偿能力分析。经济影响分析，则是对投资项目所耗费的社会资源及其产生的经济效果进行论证，分析项目对行业发展、区域和宏观经济

52、的影响，从而判断拟建项目的经济合理性。强调经济影响分析的宏观性，而不是财务评价 对于产出物不具备实物形态且明显涉及公众利益的无形产品项目，如公共基础设施项目，以及具有明显外部性影响的有形产品项目，如污染严重的工业产品项目，应进行经济费用效益或费用效果分析，对社会为项目的建设实施和运营所付出的各类费用以及项目所产生的各种效益，进行全面地识别和评价。强调项目的间接效益和影响，但力求量化计算“经济影响分析经济影响分析”要求要求 对于在行业内具有重要地位、影响行业未来发展的重大投资项目，应进行行业影响分析，评价拟建项目对所在行业及关联产业发展的影响，包括产业结构调整、行业技术进步、行业竞争格局等主要内

53、容，特别要对是否可能形成行业垄断进行分析评价。强调重大项目对行业发展的影响 对区域经济可能产生重大影响的项目，应进行区域经济影响分析，重点分析项目对区域经济发展、产业空间布局、当地财政收支、社会收入分配、市场竞争结构等方面的影响，为分析投资项目与区域经济发展的关联性及融合程度提供依据。强调重大项目对区域经济的影响“经济影响分析经济影响分析”要求要求 对于投资规模巨大、可能对国民经济产生重大影响的基础设施、科技创新、战略性资源开发等项目，应从国民经济整体发展角度，进行宏观经济影响分析，如对国家产业结构调整和升级、重大产业布局、重要产业的国际竞争力以及区域之间协调发展的影响分析等。强调重大项目对宏

54、观经济的整体影响，如大飞机项目 对于涉及国家经济安全的重大项目，应从维护国家利益、保证国家产业发展及经济运行免受侵害的角度，结合资源、技术、资金、市场等方面的分析，进行投资项目的经济安全分析。主要针对外资项目“社会影响分析社会影响分析”要求要求 对于因征地拆迁等可能产生重要社会影响的项目，以及扶贫、区域综合开发、文化教育、公共卫生等具有明显社会发展目标的项目，应从维护公共利益、构建和谐社会、落实以人为本的科学发展观等角度，进行社会影响分析评价 征地拆迁是引发社会影响的重要因素，但不是唯一因素。每一个项目都是社会发展项目。社会影响效果分析，应阐述与项目建设实施相关的社会经济调查内容及主要结论，分

55、析项目所产生的社会影响效果的种类、范围、涉及的主要社会组织和群体等。重点阐述：社会影响区域范围的界定；影响区域内受项目影响的机构和人群的识别；分析项目可能导致的各种社会影响效果。所谓“社会影响”指的是对当地社会现状的“改变量”，识别利益群体及其所受影响是关键“社会影响分析社会影响分析”要求要求社会适应性分析，应确定项目的主要利益相关者，分析利益相关者的需求，研究目标人群对项目建设内容的认可和接受程度，评价各利益相关者的重要性和影响力，阐述各利益相关者参与项目方案确定、实施管理和监测评价的措施方案，以提高当地居民等利益相关者对项目的支持程度，确保拟建项目能够为当地社会环境、人文条件所接纳，提高拟

56、建项目与当地社会环境的相互适应性。相互适应性取决于各个利益群体与项目之间的利益平衡关系，以及相互作用的水平和结果社会风险及对策分析，应在确认项目有负面社会影响的情况下，提出协调项目与当地的社会关系，避免项目投资建设或运营管理过程中可能存在的冲突和各种潜在社会风险，解决相关社会问题，减轻负面社会影响的措施方案。利益不平衡，社会风险出现 4 4、申请报告与可研报告的区别、申请报告与可研报告的区别 核准项目申请报告与项目可行性研究报告有着本质的核准项目申请报告与项目可行性研究报告有着本质的差别，需求主体分别是政府和企业。总体上，包括五个方差别，需求主体分别是政府和企业。总体上，包括五个方面的区别：面

57、的区别：（1）目的不同（2）角度不同（3）内容不同（4）时序不同（5）法律效力不同（1 1）目的不同）目的不同 可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等 项目申请报告不是对项目可行性的研究，而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府的许可（2 2）角度不同）角度不同可行性研究报告 从企业角度 微观的角度；企业内部角度1.技术经济角度进行论证项目申请报告 从公共利益的代言人政府角度 宏观的角度 外部性角度1.经济、社会、资源、环境等综合角度（3 3）内容不同）内容

58、不同 企业可行性研究报告包括市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究 项目申请报告从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证（4 4）时序不同）时序不同可行性研究报告与项目申请报告是两个完全不同性质的文件，不是在可行性研究报告基础上的简单补充；可行性研究报告的编写先于项目申请报告：对于一个理性的投资主体，在进行投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究；项目获得企业内部决策机构如董事会批准后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府行政许可；项目申请报告是在企业可行性

59、研究报告基础上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重复；必要时，可以将企业可行性研究报告作为项目申请报告的附件。（5 5）法律效力不同）法律效力不同 可行性研究报告用于企业内部投资决策，对董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束 项目申请报告具有政府行政的强制力，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的约束五、中央预算内投资补助和贴息项目管理五、中央预算内投资补助和贴息项目管理管理依据 中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法（国家发改委令第31号，2005年6月8日）中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法（财建2005355号）中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务

60、管理暂行办法（财建2005354号）适用项目类型：公益性和公共基础设施投资项目；保护和改善生态环境的投资项目；促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；推进科技进步和高新技术产业化的投资项目；符合国家有关规定的其他项目。审批权限划分：国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个地方政府投资项目的

61、中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。资金申请报告的主要内容：项目单位的基本情况和财务状况；项目的基本情况，包括建设背景、建设内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设条件落实情况等；申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据 项目招标内容（适用于申请投资补助或贴息资金500万元及以上的投资项目）；国家发展改革委要求提供的其他内容。资金申请报告应附文件：政府投资项目的可行性研究报告批准文件；企业投资项目的核准或备案的批准文件；城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；国土资源部门出具的项目用地预审意见；环保部门出

62、具的环境影响评价文件的审批意见；申请贴息的项目须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议；项目单位对资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；国家发展改革委要求提供的其他文件。六、咨询评估管理办法六、咨询评估管理办法1 1、投资咨询评估的依据、目的和要求、投资咨询评估的依据、目的和要求国务院关于投资体制改革的决定国务院关于投资体制改革的决定提出：提出：（1 1）健全政府投资项目决策机制健全政府投资项目决策机制 进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评

63、估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议（2 2）规范企业投资行为）规范企业投资行为 按照国务院关于投资体制改革的决定，投资管理中，政府要“规范企业投资行为”，对重大项目和限制类项目实行核准管理制度。对企业投资行为的外部、公共管理对企业投资行为的外部、公共管理 核准管理过程中，政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。履行政府公共管理的职

64、能履行政府公共管理的职能 因此，各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。多个多个侧面进行管理侧面进行管理2 2、投资咨询评估的相关政策、投资咨询评估的相关政策 国家发展改革委关于印发委托投资咨询评估管理办法（2009年修订）的通知，发改投资2009802号，2009年3月 国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法（2009年修订），2009年3月 关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求 企业投资项目咨询评估报告编写大纲 注意这些政策要求与企业投资项目

65、申请报告通用文本注意这些政策要求与企业投资项目申请报告通用文本之间的关系之间的关系 没有针对政府投资项目的咨询评估报告的编写提出明没有针对政府投资项目的咨询评估报告的编写提出明确要求确要求 国家发展改革委办公厅关于申请成为承担国家发展改革委咨询评估任务评估机构有关事项的通知，发改办投资2009725号，2009年4月 承担国家发展改革委委托投资咨询评估任务的 咨询机构名单（2009）对政府投资项目的咨询评估要求更加严格，审批对政府投资项目的咨询评估要求更加严格，审批与核准存在从内到外全过程管理和外部控制的差异与核准存在从内到外全过程管理和外部控制的差异政府投资项目和企业投资项目的基本属性是不同

66、政府投资项目和企业投资项目的基本属性是不同的，二者的管理要求不同，咨询评估也有差异。的，二者的管理要求不同，咨询评估也有差异。3 3、投资咨询评估的制度安排、投资咨询评估的制度安排（1 1）投资咨询评估的对象）投资咨询评估的对象 包括发展建设规划和投资项目包括发展建设规划和投资项目 对中央政府而言，包括：对中央政府而言，包括：国家发展改革委审批或核报国务院审批的发展建设规划；国家发展改革委审批或核报国务院审批政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告；国家发展改革委核准或核报国务院核准的企业投资项目申请报告；国家发展改革委委托的其他事项。对地方政府而言，参照中央政府管理办法执行，同样针对对地方政府而言，参照中央政府管理办法执行，同样针对规划和投资项目开展咨询评估。规划和投资项目开展咨询评估。投资体制改革之后，中央政府和地方政府在财权、事权方面的合理划分，管理责任与财权事权保持一致。（2 2）咨询评估的管理体制）咨询评估的管理体制 投资主管部门是投资咨询评估的管理主体，负责投资咨询评估的组织、管理和任务委托安排。各级政府投资主管部门均有相应的责任。具有相应资质、资格的工程咨询机构是投资咨询