评估与政策改变5课件

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1、评估与政策改变2010级行政管理 黄芬丽1PPT学习交流一、公共项目评估中的问题 政策过程的最后一步是评估公共政策选择和 执行结果，如有必要对现有的政策作出某些改变。评估对政府的项目和组织而言是一项重要的要求。如同其他组织一样，政府组织需要知道自身的绩效如何。（这里也充分显示了绩效对组织的重要性，就像老师在前面讲过的，任何组织存在必须有绩效，绩效是组织的原标准之一。但今天的中国政府在做很多事情的时候并没有真正的去看绩效，就像举办奥运会、大运会这些，只注意到能显示大国的形象，却没去衡量其绩效，没去真正的去考虑其劳民伤财的一面。）就评估一个公共项目的最简单的形式来说，它包括将项目分类，衡量完成目标

2、任务的程度，可能还包括一些使组织绩效更接近项目目标的建议。虽然这些看起来很简单，但事实上，要制定出衡量公共组织绩效的明确标准时很难的。试图评估总是会遇到障碍。（下面参考课本来看看）2PPT学习交流（1）指出和改变目标 1、目标陈述的一个来源应当是确立项目或组织立法，但立法用语常常是模糊不清的，以避免冒犯立法通过可能需要的联盟成员。其结果，对项目或组织确定现成的量化目标是很困难的。2、当一个组织面临一些互相矛盾的目标时，在最终决定政策选择上，它自身内在的政治动力要比任何立法的目标的陈述都重要。（这里就充分地体现了政策评估是一个高度政治化的过程，尤其是在一个法制不是很健全的国家，表现可能会更加明显

3、。）3、组织目标置换（这也是最重要的一点后面详细讲。目标的重要性、目标置换、目标置换与政策评估）(2)衡量 有些东西很难有明确的衡量标准，尤其是政治上目标的衡量，在评估公共部门的绩效时对活动的评价常常被对结果的衡量所代替（这里也体现了未来是不确定的，结果的细分可控，而未来的障碍不可控）3PPT学习交流 当然很多时候对活动进行衡量总是符合现成组织利益的：它可以使活动免遭非程序化标准的严格评估；行动等同于成功，其效果是可以预计政府财政支出水平的提升；不管是怀疑还是组织政治，政府则一直对衡量他们到底为公众提供了什么感兴趣（在美国这更多的又竞选的压力，而在中国可能更多的表现为一种民主泛化，就像近年来的

4、民生工程，可能最后只是成为那些贪官的保护伞）在衡量的过程中有几个因素阻止了对政府绩效的评估。1、许多项目收益的时间跨度；时间问题的另一方面是，一个项目产生的效果应该是持久的。2、项目评价中的时间问题也产生了一些重要的政治问题。负责制定政策的人往往时间不够，如果他们的项目要获得成功他们就必须迅速拿出成果，这样，政策过程更倾向于项目的短期获益而不是长远的成功。（这其实也是一种目标置换，组织把自己真正的目标给忘记了，而这主要是由于一些上级评价的压力，升迁的压力等）4PPT学习交流 3、评估公共项目效果时还会受参与评估的人即评估主体的影响（中国：中共中央办公厅，行政机关内部部门及其工作人员，独立的第三

5、方，这个用得不多。美国：委员会，民间评估组织，报界、电视界、私人团体、在野党、学者。从以上的分析我们很容易看出，中国主要是内部评估，美国主要是外部评估，发展独立的评估主体已经成为了学界的共识，但是在操作层面上的发展，我国仍然相当滞后，究其原因可以归结为内部人员的心理上不愿意接受政策评估，唯恐评估结果对其产生不利，所以宁取内部人员评估，不愿、不敢委托外部机构，特别是由于我国非政府组织发展的独立性不够，其资金大部分依靠政府拨款，这有可能使外部机构因受政策执行机构的压力而产生评估结果偏差。在美国就极少可能产生这种情况）4、另一问题是，大多数评估的组织基础无一例外的限制了询问范围，以致一个项目有很多无

6、法预料的结果没有在评估中得到体现。(这里也反映出项目有很多无法预料的结果或问题，这就要求我们在对项目进行预测时要多方位思考，还要考虑到更多的突发状况）5、“试点的反作用效果”影响结果的危险性。5PPT学习交流（3）目标 这里主要涉及到目标群体，对评估者来说，他不仅要知道这一项目想做什么，而且也要知道该项目想影响哪些人。这里主要考虑三方面的问题。1、对所有人都有显著影响的项目或许对特定的目标群体产生不了 理想的效果。2、一个项目可能通过“粉饰特定的服务人群”而产生一种成功的假象。3、界定目标人群既是一种理性政策分析的操练，也是一种政治操练 （4）效率和效力 由于衡量政府行为结果的困难，作为一个结

7、果，对政府绩效的大部分评估取决于对程序效率的评价，也就是，要评价的东西与其说生产了什么，不如说行政机构是如何去生产的。政府部门的效率也可以通过确定某些行为产生的速度或者每一决策是否通过了特定的正当程序来衡量，这里的重点是：当在这样的基础（即过程本身）上进行评估，而不是对过程打算产生的服务进行评估时，目标可能被移置。（目标置换）6PPT学习交流（5）价值与评估 分析家在评估过程中掺杂着自己的价值观；有关的组织会有他们自己共同的价值来指导对结果，或至少是他们自己的活动的评估；组织成员或外部服务提供者的职业也会产生一系列可能影响政策评价的价值。这些不同的价值体系彼此会产生冲突，或者与客户或与公众的价

8、值发生冲突。（政策评估者首先必须对评估者的基本目的和用以评估的价值观作出评估，如果评估者将自以为是的价值标准等同于社会公认的价值观并应运于政策评估，那么再完美的评估方法，仍然只是一种“伪评估”。（我国是一个发展中国家，公共政策的评估标准往往以经济发展的水平即GDP增长指数为标准，而忽略了经济和环境的和谐发展。）（6）政治 对项目是成功还是失败，分析家和政治官员可能会有截然不同的结论。一些评估并不是出于评估项目的目的，而是为了证实各种原因而作出的决策，目的非常简单，就是为公共开支做辩护，而不是对项目的质量问题提供”真实“的答案。这里也突出了专业的评估机构（如总会计局）在公共部门非常重要。（我国的

9、政策评估实践还处在初级阶段，大部分的政策评估工作还是局限于政策制定者对于政策执行者的考核以及政策制定者与执行者的自我评价，大多都是内部评估。而审计机关评估的独立性并没有得到很好的发展。）7PPT学习交流（7）日益增长的评估需求 以前的评估通常更加关注的是输入，而现在开始对输出也很关注，即更加关注检查政府组织的活动及其项目的效果，对输出的强调增加了联邦政府内部评估的需要；联邦政府的一些政策创意也需要评估。8PPT学习交流二、政策变革 评估之后，政策过程的下一步就是政策变革。政策很少在一段时间里保持不变。相反它们一直都在变化，这些变化有时是评估的直接结果，但更多的时候是出于适应社会经济与政治环境变

10、化，项目中管理者认识的变化，或者是对现有结构或想法的细化。当重新审议或评估某一政策或项目时有三种可能的结果：政策维持不变，政策终止，或政策更新。（1）政策维持不变，政治家想通过提倡新法案，而不是维持已有的项目来为自己杨名，没有一个项目或政策会在一开始就设计得如此完美，以致在付诸实施后不需要改进。（2）终止政策，终止许多公共政策也是不可能的。项目一旦启动就会有自己的生命，尽管公共项目、政策、组织不可能永远存在，但极少是被完全终止的。(涉及到既得利益者的问题）（3）政策更新，既然上面两种情况不太可能发生，剩下的政策更新一般是现有政策或项目最可能的结果。政策更新的形式：9PPT学习交流 1、线性更新

11、 2、合并 3、分解 4、非线性更新（二）政策更新的推力 1、政策更新而言，议程设置不像政策创制那样难，因为项目有组织的认可，以及还有一些能使问题得到重新考虑的特定客户。2、有些政策更新可能来组织内部的项目管理，而不是外部压力。与大多数注意规避风险的公共管官僚不同，一些项目管理者本身是风险承担者，他们可能乐意堵一下，让提议的变革给组织带来更大的利益，因而他们无需拘泥一套。3、一些客户群体可能希望把一个项目从大的组织分离出来，以便为他们的政治活动确立一个明确的目标。（三）政策更新的阻力 1、既得利益者的阻碍，政策更新时，议程设置的障碍较少，但是政策合法化和制定过程碰到的障碍则较多。不论什么类型的

12、政策改变，一旦进入制度领域，马上就会遇到来自既得利益方的阻力。10PPT学习交流 2、形成政策变革联盟需要仔细关注国会议员个人对特殊利益集团的承诺，关注正在进行的项目，由于政策已经形成并具合法性，因此任何政策调整与更新的努力需要运用政党分析、互惠和互投赞成票等机制，以推进更新。政策过程中这一阶段或许比政策创制更难。由于信息有限，说服立法者相信新政策的好处比较容易，但是在项目运行了一段时间后，立法者就可以得到更多的信息，此时说服他们更新 一个已经“足够好”的项目会变得非常困难。3、通过组织这样庞大的联盟来进行政策更新会冒这样的危险：终止政策可能是联盟同意的改变现状的唯一选择。4、执行政策更新有很

13、多困难，首先，将政策变革付诸实施并且最终决定谁能得到变革结果的一般是一线工作人员，如果政策变革不对现有政策作大的明确的修改，那么一线人员就可能会继续我行我素，从而破坏更新立法的意图。其次，组织和政策都不是孤立存在的，任何一个组织政策上的变动都可能削弱其他组织实现其自身目标的能力。5、随着政府从直接提供服务转向“新的治理”（即通过许多第三部门和间接机制来提供服务）把特定的结果与特定的项目结合起来的能力遭到了越来越多的挑战。这种网络比较复杂。11PPT学习交流 6、政策更新的执行几乎肯定令人失望的。12PPT学习交流三、总结与感想（1）绩效评估，绩效时组织存在的原标准之一，因此对绩效进行合理的评价

14、非常重要，但是前面我们已经看到，对公共组织进行绩效评价并非是容易的事，除了要有科学的评价方法之外，在评估中的价值观问题也很重要，常规的做法倾向于强调“怎样做”，即首先描述一下基本的经验方法，然后指出怎样正确的实施，但我们应该力求跳出这个框架，在公共政策的市政评估内容（主要看达到了预期目的）之外，更注重评估决策中的价值评判问题的分析框架，（以职业培训为例，政策评估不仅要决定一个项目是否在帮助人们加入劳动大军方面去的了成功，还要考虑该项目本身是否体现了这样的理念：社会理应对失业者提供帮助。（2）未来是不确定的，正如项目或组织都具有不确定一样，我们并不能指望现有的知识可以预测到未来发生的一切，一个项

15、目有很多无法预料的结果，任何政策都是在时间点上制定出来的，政策效果是在时间段上做出的，而个人理性要超越时间短是很有局限的，因此说任何政策效果评价是有局限的，而且政策在发展过程中也会出现一些预想不到的结果，也正因为有太多的不确定性，因此我们不可能避免风险，风险最多只能被替换，而这些主要可以从评估主体的科学化、评估方法、评估标准等一些方法13PPT学习交流 来改进。建立一套科学合理的评估模式对于中国的现状来说至关重要，我们应该发挥审计机关评估的优势，更多的采取外部评估的方法。（3）目标及目标置换（目标置换与非理性绩效评估）（上级对下级评价。经济人假设）通过多本章的阅读我们会联想到组织的绩效评估与组

16、织目标置换的关系。首先，我们看看目标对组织来说的意义：1、组织目标是组织存在的原标准之一，它是组织赖以存在的基础。2、组织目标具有导向功能 3、组织目标具有评价功能，既然组织目标是组织活动的终极目的，那么对于各项组织活动的效率和效果也必然由组织目标本身的实现程度来衡量和评价。4、具有激励功能。目标置换：这个是有美国管理学家约翰.卡那提出来的，就是把在达成目标的过程中“对于工作如何完成的关切，致使渐渐地让方法、技巧、程序的问题占据了一个人的心思，反而忘了整个目标的追求”。如书上209页地例子，组织雇员中的“目标置换”虽然他们被招募进来是基于公共服务的目标，但随着时间的流逝，他们的个人目标可能会更

17、关注个人的生存、权力和职位提升。同样，作为一个整体的组织的一些目标也会可能转向自身的维持和生存。据统计，在所有影响组织目标达成的因素中，“目标置换”占了67%以上。一般地目标置换有很多种情况：1、当组织成员的地位、组织规章制度本身成为目的时。14PPT学习交流 2、雇员之间非正式结构的发展，组织中的小集团现象，会出现“限制生产”的现象，（这也是老师上次解释过的，政府为什么有时不会做他们想做的）。3、目标过于抽象、笼统、宽泛、不明确等；目标过高；目标制定僵硬；出现了不可预料的事件分散了实施者的精力和注意力。4、对目标理解有偏差 从而我们可以看到目标置换的一个危害，这样会影响组织实际目标的实现，那

18、么我们做出来的再完美的评估也没有意义，但是反过来想想，在“目标置换”的产生中，非理性的绩效评估是其产生的一个重要原因。正式许多绩效考评的非理想因素诱发的政府的非规范行为，从而导致了政府组织的“目标置换”。绩效指标的盲目性、赶超性、片面性、封闭性、效果运用的惩罚性都引发了组织行为的非规范性。（在我国政府管理的过程中，能够获得上级制定绩效目标达成困难的压力下，必然产生机会主义行为冲动，从而发生目标置换现象，诱发政府非规范行为，有些地方政府的官僚具有强烈的动机为完成上级政府制定的绩效目标，超越规范行为的行政方式。（4）政策评估与政策变革都是一个高度政治化的过程（政治理性与科学理性）（书208、210

19、、219）15PPT学习交流 当一个组织面临一些互相矛盾的目标的时候，那么在最终的选择上，它自身的政治动力要比任何立法对目标的陈述都重要；指指出这些目标并将其付诸实施，需要在组织内采取更多的政治行动；一些评估并不是出于评估项目的目的，而是为了证实因各种原因而做出的决策。（这些都要求我们在进行评估时尽量的使这种政治理性降低，借助一些专业的科学技术，使得评估与变革更加科学合理）（5）政策变革的阻力及其作用 首先是利益既得者的阻碍，任何变革可能都会遭到一定的抵制，前面也讨论过政策变得一些阻力，这里不再重复，只是我们应该要明智地去克服一些阻力，为了适应内外部环境系统的急剧变化,组织会相应地发起变革。这

20、一旨在改进组织绩效的措施会对员工的工作表现产生影响。早期研究发现组织变革对员工工作表现有负面影响,而后期的相关研究则表明,这一影响更多是源自组织变革给员工心理造成的不确定性,而不是变革本身。因此,有计划、有步骤、信息畅通且有员工广泛参与的组织变革,会对员工的工作表现产生正向影响。（本书中228，如果提议的变革的含义对于一些行动者来说太过明显，那么他们可能会极力反对这些变革。一些根。16PPT学习交流 深蒂固的势力常常会成功地转移变革压力，没有这些重要的、熟练老道的政治力量，美国政府充其量只是一部简单地沿着它既定方向前进的巨大机器而已）（6）像一些工业发达国家他们更多的是采取这种渐进过程的政策变革，而不会像革命来得那么激烈，这里也充分体现了成熟政府的一种保守性，及其政策的一种连贯性。（美国，有时执政党的轮换几乎不会产生政策上的重大变革，这在里根总统执政前更明显。中国，更多的时候表现为领导人一套一套理念政策的代替）17PPT学习交流感谢您的关注谢谢18PPT学习交流此课件下载可自行编辑修改，供参考！此课件下载可自行编辑修改，供参考！感谢您的支持，我们努力做得更好！感谢您的支持，我们努力做得更好！19PPT学习交流