当前残疾人就业面临的主要问题与政策选择

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1、当前残疾人就业面临的主要问题与政策选择 目前，就业问题是我国在经济社会发展进程中的热点和难点，因此也成为我国劳动科学研究 领域中的重中之重。特别是在就业渠道、就业形式、就业岗位的创造、积极的就业政策等方 面，已取得了较为成熟、系统的研究成果，且有相当部分的理论成果已经付诸实践，为我国 解决劳动者就业问题提供了有益的指导。但同时，我们也注意到，目前关于就业问题的研究 大多仅集中于健全人，而对残疾人的研究和关注甚少。残疾人同样是社会的成员，他们中的 相当部分也是劳动者，而且由于残疾人自身的特点，决定了他们在就业过程中更加需要国家 政策、制度的帮助，因此，本文拟对此作些探讨。一、残疾人就业问题的特殊

2、性 研究残疾人就业，首先要界定什么是残疾人。这在各国外关于保护和促进残疾人就业的法规 中，其界定角度和内容往往存在着差别。联合国在 1975 年公布的残疾人权利宣言中对“残疾人”作了如下界定“：任何由于先天 性或非先天性的身体或精神缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活或社会生活上一 切或部分必需品的人”。在国际劳工组织的1955 年残疾人职业康复建议书（第 99号）中 对“残疾人”的定义是：“一切体力或思维能力减退而确实很少有可能获得并保持一份适宜 工作的人”。1983 年由第 69 届国际劳工大会通过的国际劳工组织残疾人职业康复和就业 公约规定，残疾人是指：由于被正当承认的身体或精神上的

3、损伤致使其获得和保持适当的 工作并得以提升的前景大为降低的人。该定义不仅强调要获得和保持适当的工作，而且还强 调随着社会的进步和生产力水平的提高，能使其得以提升。即强调了残疾人的就业质量问题， 这比联合国的残疾人权利宣言和国际劳工组织的1955 年残疾人职业康复建议书的 界定都有所进步。中国残疾人保障法规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失 或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾包括视力残疾、听 力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾。尽管各国的定义不同，但从残疾人的上述界定中，我们可以看出残疾人具有下列共同特点：（1

4、）具有身体结构和功能障碍。由于身体或精神上某种组织、功能丧失或者不正常，在社 会生活中，存在许多困难，因此，需要社会和家庭的特别关注，并给予帮助以及保障。（2） 存在个体能力障碍，人力资本偏低。残疾人的人力资本偏低，主要表现为劳动能力和就业能 力的低下。由于自身的障碍以及社会教育体制的不健全，残疾人接受教育的机会较少，导致 他们在体质、智力、知识、技能及潜能上不能得到充分的开发，总体素质较低，劳动技能单 一，这使得他们在市场竞争中处于非常不利的地位。（3）存在社会能力障碍。由于残疾人自 身存在一定的障碍，以及因残疾导致的就业困难、生活贫困，加上社会上存在一些偏见，使 得残疾人在心理上往往易产生

5、自卑、焦虑、急躁和对社会不满等情绪，在社会生活及学习、 工作中有胆怯、缺乏信心、易有挫败感等心理问题，他们的心理压力一般高于正常人群，且 心理高度敏感。要指出的是，虽然残疾人因生理功能、心理状态的异常或丧失，使其体力或智力功能的发挥 受到了一定的限制，无法像健全人那样从事完全正常的劳动，但这不等于说残疾人不是劳动 者，不具有部分劳动能力，事实上，许多残疾人还有一种与残俱来的功能代偿。根据国际社 会流行的“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”的观点，只要我 们找到残疾人劳动能力的特长所在，残疾人就能成为劳动者。在社会上，有些人对残疾人的 劳动能力持怀疑态度，甚至将残疾人与“残

6、废人”等同起来，这是对残疾人就业的歧视。建 国之初，我国对残疾人采取的收养救济的保障方式虽然使残疾人的生活发生了质的变化，免 除了冻饿之苦，但这种方式无法使残疾人平等参与社会、回归社会主流，因此，要从被动的 财物保障转变为主动的就业保障。残疾人就业，是指达到法定劳动年龄，具有一定劳动能力、有劳动要求的残疾人获得劳动岗 位，并取得劳动报酬或经营收人。它包含三层含义：第一，不是每个残疾人都存在就业问题， 只有有劳动能力已在就业年龄段的残疾人才有劳动就业问题。第二，残疾人不是从事了任何 劳动都算就业，只有从事了被社会承认并能获得报酬或收人的劳动，才算就业。第三，不论 其从事什么性质的劳动，只要这种劳

7、动被社会承认又能获得报酬或收人，都算就业。在上述 三点上，残疾人就业和健全人就业是相同的。但是，由于残疾人受自身身体、精神方面的限 制，以及历史和社会经济发展水平的制约，残疾人在就业方面也存在一定的特殊性。这表现 在：1、残疾人的职业选择和工作类型要受其残疾类型和残疾程度的约束。不同的残疾类型（如 肢体残疾、听力语言残疾、精神残疾或者多重残疾）对残疾人的工作能力有着不同的影响， 比如视力残疾的人就不能从事那些对视力有要求的工作，语言听力残疾难以从事教师、口语 翻译；智力残疾不能从事脑力劳动和技术工作；肢体残疾基本不能从事强体力劳动，精神病 残疾不应从事管理等工作等；不同残疾的程度也对残疾人工作

8、的能力有重大影响。这都极大 地限制了残疾人的就业面，使残疾人难以在更为广泛的领域展示自己的才干，制约了残疾人 在就业上的灵活性和可选择性。2、残疾人就业的稳定性较差。由于残疾人文化水平较低（目前文盲率约占 66%），劳动技 能较为单一，往往只能从事一般的、单调的、不稳定的工作，且就业结构单一，就业可替代 性高。例如，盲人所从事的职业主要局限于盲人保健按摩，而劳动力市场中这一行业或工作 所容纳的劳动力也有限，并不断有健全人进入这一领域。用人单位稍有风吹草动，这些残疾 人便首当其冲受到影响。3、残疾人就业受到外部环境的影响较多。例如，残疾人经常要承受的外部环境影响有：社 会对残疾人和残疾人就业的歧

9、视性态度、接受教育和培训机会的不平等、有障碍的建筑等公 共设施、就业信息不灵、与就业相关的交通不便、缺少残疾人用品、用具及支助服务等，这 些都对残疾人就业和职业活动造成了一定程度的影响。4、严峻的就业形势使残疾人在就业中处于劣势。随着我国市场经济的深入和经济增长方式 的逐步转变，以及高新技术的快速发展，企业之间竞争的日益激烈，导致就业结构调整，劳 动密集型工作逐渐消失，劳动力总量供大于求的矛盾突出，这都使本身劳动能力不强的残疾 人群体在就业上处于更为不利的地位。5、残疾人就业要促进与保障并重。在就业和劳动过程中，通常要求用人单位在精神和物质 上给予更多的照顾，支出更多的资金，对残疾人的就业安全

10、给予保障。例如支付各种保险； 在企业提供无障碍环境；提供特殊的工作用具和交通工具等。6、残疾人就业需要更多的人情关怀和照顾。残疾人是在身心活动上有不同程度困难的群体， 这是由于残疾的存在和影响所造成的，应该给予特殊的关心和照顾，以利于克服这些困难的 影响，为他们能力的充分发挥创造必要的条件。三、三种就业模式及其效应评价1、残疾人集中就业模式。残疾人集中就业，使这些社会的“弱势”人群能够集中起来，从而集中地为残疾人提供劳动 所需的设备、工具和必要的福利设施，使残疾人工作的物理环境有良好的基础；残疾人福利 企业对残疾人的各项保障措施和福利待遇也比较成型，企业为残疾人提供的各项工作设施硬 件和福利待

11、遇软件都具有了一定的规模，为残疾人的工作提供了较完善的保障条件，同时也 具备了产生规模效应的基础，可以为企业节约一定的成本；残疾人因其生理和心理的特殊性， 容易产生自卑心理和其他心理障碍，不愿与外界交流，也缺乏相应的技巧，集中就业可以使 残疾人在一个相对比较熟悉和自然的环境中工作，残疾人彼此之间也更容易交流，少了一份 歧视，多了一份理解，心态上更加平和，易于鼓励残疾人努力专心工作，为残疾人的心理提 供了平等的环境。总之，残疾人集中就业为残疾人提供了较为有利的条件，是残疾人就业的 “保护伞”。在残疾人心目中是残疾人就业的理想途径。而且残疾人集中就业也便于对残疾 职工的统一管理。有不少福利企业的产

12、品还创出了自己的品牌，拥有相当高的知名度。如北 京的“大宝”化妆品、“101”系列产品等，都有很好的销量。但随着市场经济体制的建立， 残疾人通过福利企业集中就业这一安置残疾人就业的传统渠道，其地位及作用急速下降，其 局限性日益显露出来。表现在：（1）福利企业急剧萎缩，安置残疾人的数量下降。长期以来城镇福利企业里的残疾人都习 惯于捧着“铁饭碗”吃“大锅饭”。20 世纪 80 年代中期以来随着市场经济逐步取代计划经 济，残疾人赖以为生的福利企业因此受到了外界强烈的冲击。行业之间、企业之间竞争日益 加剧，日臻完善的市场机制对计划色彩浓厚的福利企业的挤压也在同步放大，效益下滑与生 产不景气正在严重制约

13、着整个福利生产向前发展，福利企业在激烈的市场竞争中不断处于劣 势，使社会福利企业面临越来越严重的考验。目前，福利企业不仅无法吸纳大量新成长的残 疾人劳动力，还要排放一大批下岗、失业残疾人，其改革与发展面临着很多困难，无法满足 残疾人就业的需求。据统计，全国福利企业残疾职工人数已从高峰时的90 万降至目前的不 足 70 万人，形成了全国福利企业经济规模保持稳定而就业人数锐减的局面。例如上海市福 利企业已由1996年的4200多家减少到2002年4月的3198家，残疾人就业人数也由92000 多人减少为62000多人。济南市福利企业由1999年的300多家、安置残疾人6000多人，下 降到现在的1

14、38家、在岗残疾人职工仅有2048人。江苏省福利企业安排残疾人职工也由高 峰时的 24.8 万人降到现在的 21 万人。（2）福利企业先天存在不足，制约了集中就业的发展。福利企业是在政府保护下成长起来 的，普遍存在着整体素质较低、体制不活、粗放式经营、设备简陋、技术陈旧、资金鹰乏、 产品落后、管理人员和生产人员素质偏低、管理意识落后、缺乏科学的管理方法和手段等问 题。有的基础工作薄弱，规章制度不健全，经济责任制不完善，没有切实的经营战略和长远 目标；有的商品经济意识和市场观念不强，在新产品开发、新技术应用、技术改造、人员培 训等方面措施不得力。这些问题在市场经济体制下突显出来，成为制约福利企业

15、在新形势下 生存和发展的重要障碍之一，福利企业在市场竞争中，成为了企业中的“弱势群体”。由于 企业效益不景气，福利企业残疾职工的工资普遍偏低。如济南市福利企业残疾职工的年平均 工资为4500元左右，相当于健全职工年平均工资的一半左右，只能达到济南市规定的最低 工资标准。上海市福利企业残疾职工平均工资为6500 元左右，而上海市职工的年平均工资 按上海市劳动局的统计为15000元。（3）兴办福利企业投资主体和经营范围受限，影响集中就业发展。按照 1994年国家税务总 局下发关于民政福利企业征收流转税的通知，只有民政、乡镇、街道举办的福利企业才 认定为福利企业，享受退税政策，其他主体投资兴办的福利

16、企业一律不予享受退税政策。实 际上，不论是福利经济占较大比重的苏南、浙江、山东，还是西部地区，普遍存在福利企业 的改制现象。而福利企业改制在深化企业改革的形势下已是大势所趋，相关限制性政策严重 滞后。例如，青岛市福利企业改制面达到 90%。福利企业通过改制，由市局直属的福利企 业改制成企业或社会所办，企业增强了活力，残疾职工工资提高了，合法权益得到了保护。 此外，福利企业只允许从事工业性生产，不允许进人经营性、服务性领域，也限制了集中就 业的发展。（4）福利企业的退税政策不完善。首先是福利企业中的“四残”职工认定政策不协调。根 据民政部、劳动部、卫生部、中国残疾人联合会社会福利企业招用残疾职工

17、的暂行规定， 残疾职工应包括：视力残疾者；肢体残疾者；听力、语言残疾者；智力残疾者。但是，近两 年来，国家税务总局在对残疾职工认定上只限于“四残”，（盲、聋、哑及肢体残疾），将智 力残疾排除在外，使许多得不到退税的福利企业纷纷解除与智力残疾职工的劳动关系。如青 岛市黄岛区2003 年上半年就由于福利企业辞退智力残疾职工而引发了大批残疾职工上访、 围攻区政府的恶性事件。其次，福利企业的退税政策没有与残疾人的安排和利益挂钩，不利 于调动企业安置残疾人的积极性。由于分散就业方式只能满足素质较高，身体条件较好的残疾人就业的需要而无法满足所有残 疾人的就业需求，经过几十年的发展，福利企业也已经形成一定的

18、规模，因此，集中就业仍 然是一种重要的就业模式。当前，应注意吸收国外有益经验，搞好福利企业。如瑞典、芬兰 等北欧国家和一些东欧国家也采取国家投资兴办残疾人工厂，集中安置残疾人就业形式，并 通过立法在税收、信贷、物资、产业等政策上给予优惠照顾。瑞典政府为安置残疾人就业， 在 20 世纪 70 年代成立了萨姆豪尔集团公司，该公司除了领导层是健全人外，其余都是残疾 人。这种残疾人就业集团化、规模化的方式就可以借鉴和吸收，为我国残疾人就业的发展做 出贡献。2、残疾人分散按比例就业模式所谓分散按比例安排残疾人就业，就是国家和地方政府以法令形式规定社会各单位必须按一 定比例安排残疾人就业，或者以缴纳残疾人

19、就业保障金的方式履行法律责任，其实质就是把 残疾人就业作为全社会的责任，动员全社会的力量来安排残疾人就业。因此，它克服了单一 依靠举办福利企业集中安置残疾人就业的局限性，能适应市场经济的要求。可以说，集中就 业是残疾人事业处于收养救济阶段的高级就业形式，而分散按比例就业则是残疾人事业处于 平等参与阶段的较高级就业形式。按比例安置残疾人就业也是多数国家采用的一种比较通行的政策，以日、英、法等国家为代 表，通过国家立法，规定政府机关和企事业单位必须按一定比例安置残疾人就业。另外，一 些国家还对雇用残疾人企业的最低规模做了规定，比如美国、奥地利等规定20 人以上的企 业必须雇用残疾人。实行分散按比例

20、安排残疾人就业，不仅可以提高残疾人的就业率，而且有助于增强残疾人平 等参与社会的积极性和创造性。但目前，我国的按比例安排残疾人就业工作发展也存在着一 些问题亟待解决，主要有以下几个方面：（1）残疾人分散按比例就业的有关法律法规不够完善。第一，残疾人就业法规与相关法律、 法规和规章，如警察法、教育法以及铁路、邮政、金融等系统的部门规章之间协调性不够。 法规之间的冲突，影响了按比例就业工作在相关行业、单位的实施；第二，现行法规、规章 没有赋予残联及残疾人就业服务机构的执法主体资格，也没有确定其他执法主体，因此，有 关政策在执行时难以到位，力度不够，目前主要靠各级残联的积极协调与争取，政府责任体 系

21、没有建立起来，就业管理缺少行政权威，职业指导和就业服务专业手段不足；第三，法律 对残疾人就业的属地管辖问题缺乏具体的界定，各地残联之间团跨地区用人单位的管辖权常 常发生争议，给按比例安排残疾人就业工作的开展带来了阻碍。（2）残疾人就业保障金收缴存在一定问题。第一，现有法规、规章规定安排残疾人就业达 不到规定比例的单位应向残疾人劳动就业服务机构缴纳残疾人就业保障金，并将就业保障金 的计收依据规定为本地区上年度工资水平。在实际执行时，经常出现职工收入低于社会平均 工资水平的用人单位以有违公平为由拒绝缴纳保障金，而职工收入高于社会平均工资水平的 用人单位却更愿意用缴纳保障金的方式来代替安置残疾人，这

22、使得按比例安排残疾人就业的 难度加大，达不到政策设计的原有目的。因此，计收标准应进行调整，确定一个调节数值， 并统一规定亏损单位减缴保障金的额度和档次，保证法规的可持续性。第二，法规中规定， 残疾人就业保障金，机关、团体和事业单位在单位预算经费包干结余或收支结余中列支，企 业和城乡集体经济组织在管理费用中列支。这样，在实施过程中，有的用人单位经济状况不 佳，结余经费极为有限，付不起就业保障金；有的用人单位则以没有结余经费为由拒付就业 保障金，使就业保障金的收缴遇到困难。第三，有些地方在就业保障金的管理和使用上普遍 存在有钱不敢花的现象，反映在资金使用上限制在五项用途，严格不准突破，使一些应当做

23、 的工作做不了。同时，就业保障金的使用情况也缺乏向社会和残疾人公开，加强社会监督。 第四，就业保障金在扶持残疾人集体开业、个体从业和扶持贫困残疾人从事种养业的力度有 待加强，多数地方没有建立良好的资金运作机制，基层不敢投入、不会投入，无法做到把就 业保障金用好、用活。（3）对按比例安排残疾人就业工作的宣传力度和重视不够。不少人认为，现在连健全人就 业都难，出现大量下岗失业职工，还谈什么残疾人就业？有的人则认为按比例安排残疾人就 业干预了企业的用人自主权，征收残疾人就业保障金是“乱收费”，加重了企业负担。还有 的人把残疾人看作“包袱”，迫于形势和安置残疾人就业政策的压力，消极对待安排残疾人 就业

24、，使残疾人就业工作得不到有利的支持。例如有些企业采取残疾人不用工作，每月发给 残疾人一两百元的“悬空上班”工资的做法。这种“挂靠就业”虽然可以完成按比例安排残 疾人就业的任务，不缴纳残疾人就业保障金，且节约了大笔工资开支。但由于这部分残疾人 尚未真正就业，他们的就业和生活问题并没有得到真正解决，影响了残疾人按比例就业工作 的切实开展。因此，应加大对残疾人就业工作的宣传力度，使全社会都重视残疾人就业工作。（4）按比例就业推行力度不够，安置就业的少。很多单位、企业考虑到安置残疾职工后的 医疗支出、劳保福利、住房等问题，在生产安排和生活管理等好面都有困难、因此宁愿交保 障金也不愿长期安置残疾人就业。

25、如上海市参与实施残疾人按比例就业工作的单位 10042 个，其中不足比例且收取残疾人就业保障金的单位就有2198 个。占实施单位的21.9%，还 有一些地方政府以保护投资环境、减轻企业负担为由，不支持强制实施，致使按比例就业阻 力重重，安排人数远未达到法定比例，弱智、精神残疾人安排就业十分困难。另外，按比例 就业在覆盖范围上不同用人单位、不同所有制企业之间承担社会义务不均等，存在差别对待 问题。如苏州、无锡等地对外资企业、私营企业不施行按比例就业。在安排对象上仅限于城 镇人口，不适应农村劳动力加速向非农领域转移的发展趋势，阻碍了就业工作的开展。3、个体就业和灵活就业模式。目前，全国残疾人个体就

26、业的规模超过集中就业和按比例就业。在一些省市个体就业在城镇 残疾人就业中占有较大的比重。据调查。安徽全省17.6 万就业残疾人中个体就业者达12.6 万人。在私营经济较发达的浙江省涌现出一大批残疾人创业者，残疾人私营业主资产在百万 元以上的有260户，资产在千万元以上的有40 多户。从总体上看，残疾人从事个体经营有更多的困难。由于市场需求变化快，个体就业的周期性、 多变性、不稳定性矛盾日益突出，残疾人应变市场变化的能力较差，技能水平不高，再加上 缺资金、短场地，大多从事传统经营项目，缺乏市场竞争力。因此，经营收益低，参加社会 保障的能力差，保障率极低。国家制定的优惠政策缺乏刚性规定，有关部门执

27、行中带有随意 性，优惠政策往往得不到落实。残疾人的灵活就业是指个人或通过一定的组织组织起来参与社区的便民利民服务以及社区 公益性劳动。所从事的主要岗位包括保洁、保绿、保安、车棚管理、报刊收发、电梯修理、 废品回收等工作，主要有两种形式。一是残疾人自己寻找经营服务项目进入社区；二是根据 安排就业困难人员需要，由政府有关部门帮助建立劳动组织，如社区公益性劳动组织等。灵 活就业门槛较低，是一种适合残疾人特点的就业形式。这种形式在大中城市发展较快。它可 以借助社区建设，整合社区内的资源和政策优势，利用劳动部门的托底政策，多方联手，努 力使大量残疾人在社区公益性劳动岗位得到安排。残疾人在社区公益性劳动岗位工作，一方 面为实行全面保障奠定了基础，同时也为部分残疾人从社区岗位走向分散就业或集中就业创 造了条件，起到蓄水池的作用，有利于残疾人就业整体水平的提高。但残疾人灵活就业也存 在一些问题：（1）开办小揽企件和从事个体经营面临不利的经营政策环境。在税收、信贷、 场地、服务方面都存在障碍和困难；（2）社会保障制度与促进灵活就业的要求严重不相适应； （3）灵活就业的合法权益得不到保障；（4）城镇社区建设滞后，就业岗位尚未合理开发。