论行政规划变更的法律规制(1)

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1、论行政规划变更的法律规制(1) 关键词: 行政规划变更/公共利益/比例原则/信赖保护原则 内容提要: 当下中国的行政规划似乎是在一个法治的“真空”内运行，规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信赖保护，也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。这种现象的存在严重背离了我们建设法治政府的要求，也极大的损害了民众对政府的信任和尊重。因此，有必要对行政规划变更中所存在的主要问题进行反思，从而在实体和程序两方面对行政规划的变更予以法律规制。 当人类进入现代社会，社会生活愈加复杂，社会分工便日益细化，人们之间的社会关系和利益也因此而变得冲突和矛盾不断。对于现代社会而言，建立一个强有力的组织加强

2、协调以维护其内部的稳定和促使其不断向前发展成为一个迫切的要求，而在今天看来，只有政府才可以担当如此重任。然而，需要注意的是， “现代国家的行政不比农业或早期工业时代一样,许多国家政策的实行都必须慎谋而后动,因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应所以必须事先作周详的规划”。1因此，通过行政规划来实施对社会的管理已经成为不可避免的趋势，而合理有效的行政规划不仅可以统筹行政主体自身以及其组成部门之间的行动，使其所控制和支配的社会各种资源得到最为有效的利用，而且可以在其拟定过程中听取各方意见，有利于现存的和未来潜在的问题的解决。2从定义上来看，笔者认为将行政规划界定

3、为 “行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标,对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的计划” 似乎更为合理一些。其本质应是一种行政主体对当下以及未来人们彼此之间以及人类同自然之间利益的衡平。诚如德国学者所界定的那样其“是为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程,是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的,甚至相互冲突的利益的过程。”3然而，拘于人类理性的局限和不足，对于自身行为所可能产生的结果和意义，人们是无法完全准确预见的。4应该承认，这种理性的局限和不足同样存在于政府机构。而其产生的结果之一，便是政府需要

4、对被“证明”是“失败”的行政规划进行变更。这甚至可以说是行政规划正常的“生理现象”。5因此，我们需要经常面对行政规划的变更，以及因这种变更而带来的种种可能的后果，包括那些我们并不十分乐意见到的结果。当然，这并不意味着我们对政府随意、任性地变更自己的规划予以承认，更不意味我们对这种随意和任性应该忍受而无所怨言。我们要做和能做的是对这种变更进行法律规制。这无疑也是一个真正追求民主法治的国度，一个正在建立“法治国家”的政府所应尽的职责和义务。一、行政规划变更所存在的问题以及其可能的后果当下的行政规划变更所存在的问题多多，种种问题似乎表明其是游离在一个不受规制的法治化的“国度”之外，其中主要和需待解决

5、的问题在于：1行政规划没有法律依据随意地变更，而这种变更又多以公共利益为幌子在市场经济的早期，人们普遍认为“最好的政府，就是管得最少的政府”，作为社会的“守夜人”，政府仅需负责人民安全、维护社会秩序等。然而，随着社会的发展和日益复杂，政府开始主动或者被动地全面干涉社会事务,变成了“从摇篮到坟墓”的全能政府。应当说这种变化是必然而不可避免的。不过，在这过程中，政府任性的随意而为的危险也大大增加，为此大陆法系国家在授予行政机关以广泛的社会管理权和自由裁量权时，同时确立和发展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信赖保护原则。法律至上

6、原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据，对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。6可惜的是，这两个原则在当下中国并没有得到实施，以致于在现实中“没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例”。7而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了，而通过这种规划得来的结果，又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例，“就时常发生一些遵从领导意

7、志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”8这种随意地变更之所以产生，在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和维护者（政府）当作了利益人自身（民众）的结果，以为只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而损害民众利益之实的事件。毫无疑问，政府如此行为的结果是相当有害且具有“破坏性”的，既破坏了其自身工作的连续性和稳定性，使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态，也使得民众对政府的信赖不断丧失。2行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善，严重侵

8、犯利益相关人的权利行政规划的终极目的是更好地促进社会的发展，其行为大多关涉大众福祉和公共利益，其一旦以法定程序确定下来，便会对一定区域和范围内的公民产生不可忽视的影响。然而，当下中国的行政规划无论是制定程序，还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影，当然，也听不到他们表达自身利益的声音。9于是，一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参与，甚至毫不知晓的情况下作出。那么，这种规划的合法性和正当性到底缘于何处呢？难道仅仅因为政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇开其“被代理人”人民而任意行为吗？需要注意的是，对于行政机关作出的行政规划，由于其涉及当下以及未来某一段时期内政府对社会

9、资源和利益的调控和分配，基于对政府的信任和对其特殊地位的考虑，民众对其是不可能不加理会的。通常情况下，民众会按照行政规划所确定的方案和路线来调整自己的行为。例如，当行政规划把城市的一个区域规划为开发区时，很多民众可能便会争先恐后地到该地投资。然而，在一个不是相当长的时间内，政府便废止了原来的规划而重新做出另外的规划，而这种规划的变更只是因为领导人的更替或者执政理念的转变（这种情况在当下中国也并不少见）。或许，可以有这样或者那样的理由来充分证明政府规划变更的必要性。然而，民众按照行政规划所进行的投资和建设，所消耗的物力和财力难道就这样随着规划的变更而付之东流而吗？如果说市场经济条件下，理性的“经

10、济人”必须面对决策中的风险和承担因这种风险而来的损失，那么这种因规划变更而带来的风险和损失是不是应该由民众来承担？3行政规划变更的救济和补偿制度缺失，致使利益相关人的合法权利得不到保障可以确定无疑的是，在很多情况下，行政规划的变更会给相当一部分相对人造成不利的后果，尽管并不总是这样。然而，对于行政规划变更不服的救济，我们几乎无法从现行法律中找到有效的法律依据。按照当前行政法的理论和分类，行政规划及其变更行为是抽象行政行为。根据行政复议法的规定，这种变更可以在复议过程中一并审查，然而这种行政机关内部的救济方式所能起到的作用并不如意。10而根据行政诉讼法的规定，抽象行政行为不属于人民法院行政诉讼的

11、受案范围。因此，因行政规划受到损害的权利基本上处于无救济状态。对行政规划的变更进行合理的法律规制应该是行政规划制度中的一个极为重要组成部分，其重要性就在于对已经按照法定程序和充分听取公众意见的规划予以有效的“保护”，这既是对民众利益的一种保护，也是对先前的行政行为的公信力和确定力的尊重，毫无疑问，这也是诚信政府、责任政府的内在要求。因此，我们所架构的行政规划变更的具体制度和程序也应当以此为价值和逻辑起点。11本文将从实体和程序两个路向进行展开，并着眼于建立合理、有效的规制制度。二、对行政规划变更的实体规制1信赖保护原则按照现代行政法理念，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作

12、出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿。即当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，即使出于公共利益的需要必须变更、撤废该行政行为时，也应给予相对人正当的补偿。作为对相对人权利的莫大干预，行政规划变更必须置于信赖保护

13、原则的规制之下，即行政机关必须信守已经作出的行政规划决定，不得随意变更。2公共利益（Public Interest春暖花开1 ）的考量对行政规划变更进行实体规制，考量和认定其变更是否符合公共利益，无疑应当是一个不容回避的问题因为即便是基于信赖保护原则的要求，政府也可以“公共利益”为由而变更行政规划。从世界范围来看，法治发达国家在行政规划变更的具体制度和程序的规定上可能存在着差异，但都毫无例外地把“公共利益” 的认定作为行政规划变更的重要前提。而在已有的关于行政规划的论述中，各国学者们都认同这样一个观点，即行政规划是关涉整个社会或者社会的某一部分（行业）的重大利益的行为，因此在其变更程序中强调其应当符合公共利益的要求是必要的。之所以有这样的要求就在于，先前的行政规划之所以被确定就在于其是符合公共利益的，那么如果这个规划需要变更而不是基于公共利益，就不能赢得其自身的正当性和合法性。当然，在这里需要承认的是，社会在不断发展，公共利益的内容也随之不断发生变化和调整，这使得重新界定和考量何为“公共利益”，成为了必要，也有了可能。共3页: 1 2 3 下一页 论文出处(作者):