我国的失业群集与选择

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1、我国的失业群集与政策选择 杨伟国原载中国人民大学学报2006年第3期p47-54英文标题Unemployment Clusters and Policy Options in China标题注释本文系中国人民大学青年科研项目“我国的失业群集与政策选择”的最终成果。感谢程诗同学协助整理数据和文献。作者简介杨伟国（1969），安徽青阳人，经济学博士，中国人民大学劳动人事学院副教授，主要研究就业理论与就业政策、人事管理经济学。北京100872YANG Weiguo ，School of Labor and Human Resources ，Renmin Universityof China，Beij

2、ing 100872内容提要我国的经济体制改革带来的劳动和市场重组，导致了失业群集现象的出现。失业群集体现为空间群集、时间群集、行业群集和个体群集等不同形式。我国失业群集是市场结构的变迁、经济制度的转型以及就业政策的抑制等因素交互作用的结果。失业群集治理的关键在于建立和实施包括积极的就业政策在内的“综合就业政策体系”，其核心是建立战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策等三大政策支柱。在这个领域，我国一直并已经进行了非常有益的探索，各大支柱之间的集成化也在逐步加强。英文摘要The restructuring of labor market ，which is broughtabout b

3、y the economic reform in China ，has given rise to the unemploymentclusters.Unemployment clustres include different forms of space cluster，time cluster，industry cluster and individual cluster.Chinas unemploymentcluster is the result of interactions between the transformation of marketstructure ，the t

4、ransition of economic institutions and the repressionof employment policies.The key resolution for unemployment clusters liesin the establishment and implementation of a“Total Emploment Policy System（TEPS）”with the involvement of Active Employment Policy，of whichthe core issue isto esatblish three p

5、illar policies ：the strategic employmentpolicy，the market-oriented emploment policy and the protective employmentpolicy.In this area，China has been making constructive explorationsall through and the integration of each pillar poliy is also in the processof further strengthening.关键词失业群集/政策选择/综合就业政策体

6、系unemployment clusters/policyoptions/Total Employment Policy System改革开放以来，中国经济取得了令世界瞩目的快速增长，并为我国的就业增长创造了良好条件。但经济改革也带来了劳动力市场的不断重组，失业形势日益严峻，并出现了失业群集现象。“失业群集”这一概念首先由Overman 和Puga于2002年提出。1所谓失业群集，是指失业集中的恶化、扩展与叠合，体现为空间群集、时间群集、行业群集和个体群集等不同形式。失业群集的形成机制相对于失业集中而言更为复杂。国外对于失业的研究多关注于特定的个体或群体，如长期失业者、青年失业者、女性失业者等

7、等。国内对失业问题的研究多集中于具体问题和典型事实，依靠经典的就业与失业理论对这些典型事实进行分析。但是，国内外研究的一个共同点是尚未对因经济结构变革和经济制度转型而引起的新的失业群集现象予以系统的关注和分析。本文通过对我国失业群集现象的归纳及对其成因的分析，试图更好地理解我国在市场结构和经济制度转型过程中出现的失业问题，并初步刻画我国“综合就业政策体系”（TEPS）的结构与内涵。一、失业群集及其成因（一）时间群集失业的时间群集指的是在一段时间内失业率快速上升或持续处于较高水平的一种失业群集现象。我国失业的时间群集集中体现于20世纪90年代中期之后。根据国家统计局中国劳动统计年鉴2004年的数

8、据，90年代初，我国登记失业人数不足400万人，1995年达到500万人，而2004年则突破了800万人，特别是2000年后，我国失业人数持续超过600万人。我国的调查失业率与估计失业率也同样从20世纪90年代初起迅速上升，2002年分别达到6.1和7.3。2我国失业群集在时间上的发展主要是由于国企改革所带来的就业重组。自1997年开始的中国第三轮产业结构调整使很多国有企业面临困境，“减员增效”成为国有企业改革的重点，未达到退休年龄的国企分流职工通过买断工龄、下岗、提前退休或者内部退养的方式进入劳动力市场。同时，随着国有企业“减员增效”力度的加大和培育劳动力市场调节机制的加强，国有企业的下岗人

9、员开始走向市场化。1998年，中国政府开始建立再就业服务中心组织体系，试图将国有企业富余人员从下岗到失业进行“双轨并轨单轨”的逐步市场化进程。2000年底实行下岗与失业双轨并行，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心。自2001年起至2003年底实行并轨运行，下岗人员不再进入再就业中心，而是采用符合市场规律的失业方式承接新增的经济性裁员。从2004年开始，实行单轨运行，所有下岗人员全部纳入失业保险，下岗人员全部纳入失业人员统计。因此，从2001年开始，在中国的官方统计中，下岗人员的存量随着再就业人员的增加而减少，而新增的下岗人员原则上都纳入失业体系，失业人员的数量不断增加。因此，在市场和政策

10、的双重作用下，中国在20世纪90年代后期出现失业的时间群集特点，并且随着下岗人员并入失业人员，从2001年起失业现象更加严重。从形成机理来看，失业的时间群集既基于这一时期较高的自然失业率，又与国家财政政策的逆就业倾向有关。蔡昉等人估算了中国19782002年的自然失业率，发现中国一直具有较高的自然失业率。3它与中国劳动力市场的特殊情况是紧密相关的。一方面，自国有企业改革开放以来，在产业结构调整和市场竞争中失去生存能力的企业经过破产、兼并、售卖释放出大量的失业人员，而这些失业和下岗人员由于年龄普遍偏大、技能水平偏低，在劳动力市场上处于就业的劣势地位，结构性失业与技能性失业在失业总量中占了很大的比

11、重。另一方面，由于中国劳动力市场还处于初步建立和不断完善阶段，工资水平无法及时随市场供求变化进行调整，市场机制还难以发挥作用，再加上限制劳动力流动的制度性因素，使得摩擦性失业居高不下。与此同时，中国在国内外双重紧缩性因素使经济增长形势十分严峻的情况下，为避免经济增长陷入收缩期，中央决定实施以增发国债、增加财政支出为主要内容的积极的财政政策，希望以反经济周期的宏观调控来带动有效需求增加，冲抵经济周期的消极影响。19982003年，国家连续使用积极的财政政策，发行国债累计超过10700亿元。但蔡昉等人通过构造行业就业密集度指数计算表明，积极财政政策所引导的重点投资领域，恰恰是就业密集程度低的行业（

12、见图1），也就是说，积极的财政政策存在着逆就业倾向。3资料来源：蔡昉等：就业弹性、自然失业和宏观经济政策，载经济研究，2004（9）：24.（二）空间群集失业的空间群集是指失业人群集中于某一或某些特定的地区，即失业现象的区域性集中。中国失业的空间群集主要表现在东北、西北和中部地区，东北地区尤为严重。蔡昉根据第五次人口普查1。抽样数据计算发现，我国城镇失业率为12.516.0的有4个省，其中东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）全部包括在内；城镇失业率为8.512.5的有8个省，主要集中在西北和中部地区，如新疆、青海、内蒙古以及江西、湖南、湖北等省（区）。4地区性的失业群集现象是需求驱动型的，即由于地区

13、行业的劳动力需求不足或减少而造成的。首先，地区的经济发展状况不均衡引起了失业的地区群集。东北、西部和中部地区的共同特征是经济不发达。然而中国的地区经济发展不均衡又是由市场因素和制度性因素共同引起的。在重工业优先发展的战略下，东北地区成为传统工业的聚集地，经济依靠传统老工业，产业结构单一，国有大型企业集中。肩负着就业与稳定双重责任的国企有着提供高福利的激励，这造成了劳动力成本偏高。而在经济结构调整和竞争国际化当中，原来的支柱产业处于衰退阶段，一些失去了比较优势的国有企业通过兼并、重组、售卖等方式释放出大量的下岗与失业人员。而另一些生存下来的国有企业，一方面由于资本密集型的特点而缺乏就业吸纳能力，

14、另一方面又因为工资与福利的刚性而不得不承担偏高的劳动力成本，劳动需求受到限制。同时，新兴的产业发展缓慢，因此经济发展受到影响，吸纳投资困难。另外，东北地区的资源枯竭型城市比较多，如辽宁省是我国的老工业基地，2000年第五次人口普查显示，辽宁省的失业率高达17.68，以矿业资源为主导产业的城市由于资源枯竭，资源行业及其相关行业企业关停破产、停产半停产，使得下岗失业人员绝对数和比例数高。据调查，辽宁4个资源枯竭型城市到2002年底，下岗失业人员数占从业人员的比例分别为北票47、阜新36、本溪17，均远远高于城镇登记失业率和第五次人口普查的失业率。西北地区远离海洋，深居大陆腹地，农业是其支柱产业，但

15、是由于历史性的制度原因，农产品价格的扭曲使得农业失去投资激励，水资源利用效率低下，土地沙漠化严重，自然资源没有得到合理利用，农业技术改进缓慢，对劳动力的吸纳程度低。其次，西北地区有14的城市是依托石油、天然气和矿产资源的开发利用而发展起来的，由于信息闭塞，非公有制经济成分所占的比重较小，劳动力受教育水平也较低，因此，西北地区的非农产业对劳动力的吸纳也受到限制。5中部地区在地缘上、经济上都处于中国东部与西部地带的结合部，资源依赖型经济占的比重较高，地区间产业结构相似度高，资源禀赋不如西部，而产业层次又低于东部，这限制了中部地区的劳动力需求。另一方面，改革开放初期，国家对沿海地区的优惠政策拉开了东

16、部与其他地区的经济发展差距，“西部大开发战略”又使得西部地区得到重点政策扶持，而中部地区却一直难以得到政策支持，这也造成了中部地区就业吸纳能力偏低。而劳动力流动的制度性障碍又推动了中部地区的失业群集化。经济发展除了直接通过劳动力需求变化引起东北、西北和中部地区失业群集，还通过作用于劳动力市场的发育影响就业。蔡昉等人通过考察地区经济增长差异的制度性因素发现，微观经营机制的改革并没有对东部与中西部地区的差异有很显著的贡献。而资本和劳动的重新配置导致的经济增长效应却存在着地区间的显著差异，东部地区和中西部地区的劳动力具有不同的机会，导致劳动力转移的地区差异，这种差异对于中西部地区有不利的影响。6也就

17、是说，劳动力市场的扭曲是造成地区经济差异的重要原因，而地区经济差异又造成了劳动力市场发育水平的差异。（三）行业群集失业的行业群集是指失业的行业特征。2003年城镇失业人员的行业构成表明，制造业、批发和零售业、居民服务和其他服务业的失业人员在全国城镇失业人员中所占的比重最高，依次为57.6、15.6、9.2，总计占全国城镇失业人员的82.4。我国失业的行业群集特征是基于城镇登记失业统计数据得出的；然而，即使将下岗人员统计数据加入其中，制造业的失业人数仍然是最高的（见表1）。资料来源：根据中国劳动统计年鉴（2003）和中国工会统计年鉴（2000）整理。如果按照行业细分，并且将下岗人员也计入失业统计

18、中，则城镇失业的行业群集在纺织、煤炭、机械冶金、林业等行业表现得最为突出。在四大行业中，纺织业的下岗比例很高，在1997年末全国1152万名城镇下岗职工中，纺织业就占了15.5，其数量占纺织业职工总数的31。从1998年到2000年的3年间，又分流下岗120万人。大规模的下岗失业现象集中在纺织、煤炭、机械冶金和林业，是有深刻的市场原因与制度背景的。从产品市场来看，纺织行业和机械冶金行业属于传统行业，产品供大于求，一方面必须进行总量控制，另一方面必须进行技术更新和设备更新，这样势必造成大量的下岗失业职工。煤炭和林业属于资源性产业，由于可持续发展的要求，再加上可采伐、采掘的资源已近枯竭，政府也不得

19、不采取措施调整产业结构。所以，传统行业大规模下岗失业职工的产生首先是由市场性因素决定的。其次，从制度因素来看，产业结构调整，再加上限采、限伐等又直接加速了这些行业失业下岗分流的进程。（四）个体群集失业的个体群集是指失业人员的人口统计学特征高度集中的现象。中国的失业群体最普遍的人口统计学特征是：年龄小，文化程度低。中国2004年公布的中国就业状况与政策白皮书表明，35岁以下的失业人员已经占到总失业人数的70。根据中国劳动统计年鉴的分析，城镇失业人员构成中，初中、高中文化程度的人员在2003年达到85。这两类人的交集构成了中国的新失业群体在西方的概念中称之为NEET（not in educatio

20、n，employment and training）群体，主要是指1519岁的不在受教育，没有工作，也没有参加培训的青年群体。我国新失业群体的出现与失业形势的恶化，既与这个群体的劳动力市场经验有关，也与这个群体的增量就业特征有关，还与我国这一时期的就业政策以解决国有企业下岗职工的再就业为重点有关。初次进入劳动力市场的年轻人缺乏企业所需要的基本技能与工作经验，他们自然成为企业应对外部环境的“就业调节器”。企业劳动力需求首先要考虑增量就业，同时，企业也在不断地计算现有人员工作时间与新增人员替代选择的成本收益关系，这也会降低增量就业。从政策层面看，20世纪90年代中期以来，国家实施积极的就业政策，主

21、要对象不是这个群体，从而相应地更加恶化了他们的就业境况。（五）失业群集的叠合失业群集并不单纯表现为行业或者个体的群集，事实上，失业群集往往会产生失业群集的叠合。当失业群集产生叠合后，就形成了最为严重的失业现象。中国的失业时间群集、空间群集、行业群集和个体群集等都是在不同程度上叠合的。出现严重的失业空间群集的地区往往是原来计划经济贯彻最为彻底、市场发育最不充分的地区，采掘业和制造业所占比重大，由此导致国有企业职工身份转换过程中的体制性矛盾在这些地区也格外突出。就业岗位不足和体制性矛盾交织在一起，构成了对这些区域经济发展和社会稳定的严重威胁。例如在煤炭行业，失业群集表现为行业失业群集，但同时由于资

22、源分布具有地域性特点，在形成行业失业群集的同时，也必然表现为失业的空间群集。相对而言，在这些行业衰退的同时，与之相关的一些企业和产业也受到冲击，形成失业的时间群集。而在时间群集、空间群集和行业群集叠合之中，又存在着个体群集现象。例如在传统工业聚集的东北地区，1999年黑龙江、辽宁和吉林三省下岗职工人数占全国总数的30.7，下岗职工普遍的特征是年龄偏大、知识水平和技能水平偏低（见表2）。全国下岗职工总数中35岁以上的人员占49.2，中专、高中以下教育程度的下岗职工占全国总数的70.1。知识技能水平偏低并且年龄偏大的下岗职工在就业中处于不利的地位，又造成了长期失业，而再就业困难又意味着会加重这些地

23、区的失业状况。二、失业群集治理的政策选择我国失业群集是市场结构的变迁、经济制度的转型以及就业政策的抑制等因素交互作用的结果。失业群集治理的关键在于建立和实施包含积极的就业政策在内的“综合就业政策体系（TEPS）”，其核心是建立战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策三大政策支柱，优化国内创业政策，改进创业机理；强化经济政策之间的兼容性和劳动力市场的正向激励，提升劳动力市场的效率；保障就业权利，确定适度标准，防止和抑制就业。在这个领域，我国已经进行了非常有益的探索，各大支柱之间的集成化也在进一步加强。（一）战略性就业政策就业是民生之本，创业是就业之源。战略性就业政策的核心是创业激励，它包括

24、六项基本要素：财产的法律与政治保护、激活企业家精神、市场准入、行政成本、融资便利、税收政策。私有财产及其法律与政治保护对于经济增长不可或缺，其关键在于为创业激励准备恒久动力。7因而国家必须从法律和政治角度建立现代产权制度，保护私有财产。在这一点上，我国宪法已经明确规定：公民的合法的私有财产不可侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。激活企业家精神的核心在于促进自由企业制度，鼓励民营企业的发展。8从就业角度看，民营经济解决了中国很多就业问题，而且由于民营企业的大量存在，它所带动的间接就业效应更大。920世纪90年代以来，中国的就业增长主要是通过中小企业、民营企业以及非正规经济，通过逐

25、渐发育起来的劳动力市场机制所创造的。由此，持之以恒地鼓励、支持和引导非公有制经济发展已是必然，从政策操作层面看，需要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除发展非公有制经济的体制性障碍。在非金融产业的市场准入方面，在全社会80多个行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，允许民间资本进入的只有41种；而在金融市场准人方面，中国金融业始终没有对民间资本开放市场，没有系统地建立起一个非国有经济的投融资机制。10因此，政府需要进一步放宽市场准入条件，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面

26、，与其他企业享受同等待遇；废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。在降低创业的行政成本方面，国家应该关注更多的企业形式、更少的资本限制、更简便的注册程序、更短的注册时间。在融资便利方面，林毅夫、李永军认为，我国计划经济时期所建立的以大银行为主的高度集中的金融体制，不适合为中小企业服务11，因此，大力发展和完善中小金融机构是解决我国中小企业融资难问题的根本出路。徐洪水认为，中小企业存在着刚性的金融缺口，主要源于中小企业群体信用的短缺、政府的努力不对称、国有银行收益不对称和激励不对称以及资金的过度需求。12为此，政府可以选择的政策包括：积极推

27、进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资；建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品；规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设；积极拓展债券市场，完善和规范发行程序，扩大公司债券发行规模；大力发展机构投资者，拓宽合规资金入市渠道；鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造；在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。在税收政策优化方面，鉴于税收体制仍然有碍于创业激励，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收制度改革是必然的政策取向，此外，统一各类企业税收制度也需要尽快列入政府的议事日程。（二）市场性就业政策我国失业群集治理的市场性就业政

28、策的主线是改变行政管制，强化政府作为市场机制的“扶持之手”的功能，通过劳动力供给激励、劳动力需求激励、劳动力市场过程激励来改进劳动力市场效率。劳动力供给激励的核心是提升劳动力的就业能力。就业能力是指劳动者在劳动力市场上自由流动，通过持续就业而实现潜能的能力。对个人而言，就业能力取决于他们所拥有的知识、技能与态度等资产，他们使用和配置这些资产的方式与向雇主展示这些资产的方式以及他们寻找工作的特定环境（个人环境与劳动力市场环境）。13提升就业能力已成为全球就业政策的共同选择。在我国面临经济社会的多重转型中，提升就业能力，强化有效劳动力供给已成为我国就业政策的着力点。为此，构建现代国民教育体系和终身

29、教育体系，建设学习型社会，全面推进素质教育，强化职业教育和技能培训，增强国民的就业能力、创新能力、创业能力，是提升劳动力就业能力的重点。从劳动力需求激励方面看，就业政策应更多地关注扩大就业需求。鉴于我国所具有的劳动力资源优势，国家积极发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业，特别是就业容量大的私营、个体经济和中小企业。2002年8月，我国颁布了中小企业促进法，进一步规范和推动了中小企业的发展。而鉴于第三产业对就业的吸纳功能日益增大，2002年，中国政府制定了大力发展第三产业、拓展传统服务业领域的就业渠道、努力发展旅游业等增加就业岗位的扶持政策。但显而易见的是，我们不仅需要继续把扩大就业

30、放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境，鼓励企业创造更多的就业岗位，而且从政策关注的角度出发，政府在产业类型上，要注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，要特别注重扶持中小企业；在经济类型上，要注重发展非公有制经济。最重要的是，各项政策要在国家总体的就业战略下相互衔接、相互支撑，而不是条块分割。中国的失业群集现象，一方面是由劳动力市场自身的发育和调节造成的，另一方面是由大量的制度性因素造成的。制度性因素也是造成劳动力市场发育不完善的一个重要原因，因此，中国的劳动力市场改革和就业体制改革，最根本的任务是如何促进劳动力市场的发育，发挥就业政策在促进劳动力市场完善方

31、面的作用。而这又要求改变行政管制，改进劳动力市场效率，矫正制度性扭曲，提供市场过程激励。改进劳动力市场过程的关键是强化就业服务，提升就业灵活性。在强化就业服务政策方面，20世纪90年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，建立公共就业服务制度。政府还鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。灵活就业不仅是学界的基本共识，也是包括中国在内的全球就业增长的基本特点。在我国，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。政府应该规范和鼓励劳动者通过灵活多样的方式实现就业，积极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助。（三）保护

32、性就业政策保护性就业政策关注就业权利保护，它包含四项基本要素：就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利、不能就业时的社会保障权利以及就业权利保护与自我负责的平衡。从保护性就业政策的基本特征看，中国越来越关注对全体劳动者的保护，越来越关注劳动者各项权利的保护，即中国的保护性就业政策开始转向普遍保护。这既是一个现代国家的标志，同时也需要避免它可能带来的依赖性。在就业前的平等就业机会权利保护方面，城市劳动力市场还存在着农民工和城市工人的隔离。因此，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，是保护平等就业权利的前提。具体就农民工就业权利保护而言，国家需要保障进城就业农民的合法权益

33、，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续；推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。从权利内容来看，中国法律规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。中国政府通过加大执法监督力度，督促企业认真落实法律法规中有关平等就业的规定，纠正劳动力市场上的各种歧视行为，禁止在媒体上刊登或播出歧视性的招聘广告。在就业中的就业条件公平权利保护方面，我国新修订的公司法规定，监事会应当包括股东代表和适当比例的职工代表，职工代表的比例不得低于13.这是我国首次以法律的形式确认职工在企业治理中的“话语权”。当把职工排斥在企业治理结构之外时

34、，职工的权益很难得到有效的保证。14在农民工方面，政府发布的很多就业权益保障措施也适用于农民工，如劳动时间长度限制、节假日待遇、最低工资规定、要求参加就业及失业保障等，但劳动权益保护条例对农民工几乎形同虚设。15因此，国家要求各地区和有关部门采取有力措施，明确牵头部门落实管理责任，加强督促检查。特别是要健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。在职业安全领域，我国于1999年颁布了职业安全卫生管理体系标准，2003年，国务院颁布了工伤保险条例。在社会保障权利保护方面，国家对失业者或不能就业者提供社会保障。我国宪法规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。从我国目前的实际情况

35、出发，需要进一步完善企业职工基本养老保险制度，将城镇从业人员纳入基本养老保险；健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系；继续推行职工工伤和生育保险；鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。在平衡自我负责与社会保护方面，基于现实的经济基础和发达国家的经验与教训，保护性就业政策也必须关注平衡自我负责与社会保护，特别是在社会保障领域。我国保护性就业政策的基本立场是采取广覆盖、低水平的政策。过度的社会保护已被认为是欧洲高失业的主要原因；国内也已发现社会保护标准对就业政策效果产生负面影响的证据。从国

36、家发改委宏观经济研究院对部分城市的实地调研和北京市社区调研结果中可以证实，目前部分城市由于低保及其他社会救助标准较高，已影响到促进再就业政策的实施效果。16三、结论中国的失业在总量增长的情况下，已经呈现出失业的时间群集、地区群集、行业群集和个体群集的特点，并且失业群集存在着叠合的现象。中国的失业群集现象是由市场因素和独特的历史性、制度性因素引起的，因此，治理失业总量与失业群集现象的就业政策选择，应该从市场与制度两方面着眼，建立综合性就业政策体系，通过“看得见的手”与“看不见的手”协同合作，激励就业、减少失业。任何经济政策按照理论上的要求而发挥作用，它所要求的条件都是很强的。就业政策也不例外。中

37、国的就业政策正在形成一个综合体系，这个体系既包括同时也超越了积极的就业政策。综合性就业政策体系通过建立战略性就业政策激活创业，通过建立积极性就业政策强化劳动力市场的正向激励，提升劳动力市场配置效率，通过建立保护性就业政策保障就业权利，以“看得见的手”来弥补市场机制的不足。收稿日期：20060222注释：该指数特定行业的劳动资本比与平均劳动资本比的比值。莫荣等人自2003年6月以来，分别到辽宁省的北票、抚顺、阜新和本溪市，云南省的东川和个旧市进行调研。20世纪80年代中期，中国建立了失业保险制度，为失业人员提供失业救济和失业医疗补助，开展失业人员管理和服务，并充分发挥失业保险促进就业和再就业的作

38、用。1999年1月，中国政府发布失业保险条例，进一步完善了失业保险制度。据劳动和社会保障部统计，2003年底，全国参加失业保险的人数为10373万人，年末领取失业失业保险金的人数为415万人。参考文献1Henry G.Overman and Diego Puga.Unemployment Clusters acrossEuropes Regions and ConutriesJ.Economic Policy ，2002，（34）。2蔡昉.如何实现经济增长与就业增长的同步Z.在中国人民大学的演讲，2005.3蔡昉.就业弹性、自然失业和宏观经济政策J.经济研究，2004，（9）：1825.4蔡昉

39、，王美艳。中国城镇劳动参与率的变化及其政策含义J.中国社会科学，2004，（4）：73.5秦娟。简析西北五省区城镇化J.人口与经济，2005，（1）：5357.6蔡昉，王德文，都阳，王美艳。技术效率、配置效率与劳动力市场扭曲J.经济学动态，2002，（8）3237.7张维迎。企业理论与中国企业改革M.北京：北京大学出版社，1999.8张维迎。企业产权改革和我国后发优势的转变J.经济学动态，2005，（2）：35.9厉以宁。关于民营经济的几个问题J.经济学动态，2004，（8）：1516.10刘义圣。民间资本市场准入的障碍与超越J.经济学动态，2003，（9）：2022.11林毅夫，李永军。中小

40、金融机构发展与中小企业融资J.经济研究，2001，（1）。12徐洪水。金融缺口和交易成本最小化：中小企业融资难题的趋同研究与政策路径理论分析与宁波个案实证研究J.金融研究，2001，（11）。13Hillage，J.E.Pollard.Employability ：Developing a Frameworkfor Policy Analysis R.DFEE Research Raport RR85，1998.14杨瑞龙。论职工参与企业治理的经济学逻辑J.经济学动态，2005，（5）：2427.15逢军。城市农民工收入与就业矛盾及政策调整J.经济学动态，2005，（5）：6063.16国家发改委宏观经济研究院课题组。再就业政策效果的评价与建议J.经济学动态，2004，（8）：4144.