谈一事不再罚原则

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1、谈一事不再罚原则周杏梅认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反 行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。一事不再罚原则是近些年来行政法学界讨论较多、分歧也较大的一个问题。中华人民共和国行政处罚法（以下 简称行政处罚法）对这个问题也作了一些规定，但并没有弥合分歧，解决争论。本文试结合我国行政处罚法的 规定与以前的理论研究，谈谈自己的看法。一、理论界的不同观点理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：（注：资料来源参见杨解君：秩 序权力与法律控制-行政处罚法，四川大学出版社1995年版，第201211页。

2、）第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多 次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重 复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人 两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上;两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以 给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。第三种观点：认为一事不再罚系指对相对

3、人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施 处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个 行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效。”第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一 次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。综上所述，学者的争论主要在以下几个方面：（1）什么是同一违法行为；（2）对同一违法行为在什么样的情况下，可 以实施两次以上的行政处罚，在什么样的情况下，不得实施两次以上行政处

4、罚，或者都不得实施两次以上的行政处罚；（3 ） 不再罚中的“罚”的涵义和范围，其中主要是行政处罚和刑罚的关系问题。二、简单分析与笔者观点（一）同一个违法行为的含义对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违 反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实 施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。 理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个 违法行为在实施的主体上，

5、是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四， 同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导 致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法 当事人追加处罚。同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况（注：应松年：中国走向行政法治探索，中国方正出 版社1998年5月第1版，第333334页。）：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种 情况比较普遍;第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行

6、为违反了两个以上行 政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。可见，同一个违法行为 也并非是违反一个法律规范（注：皮纯协、余凌云：行政处罚法原理与动作，科学普及出版社1996年4月第1版， 第124页。）或一个行政管理关系的行为。（二）对同一个违法行为不得再罚如上所述，同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况。对于前两种情况，即一行为违反一规范，由一 个主体管辖，一行为违反一规范由两个以上主体管辖，适用一事不再罚，不得以任何理由处罚两次或多次。学术界的 看法比较一致。分歧比较大的是第三种情况，即“规范竞合行为”或者说“竞合违法行为”。对于同一个违法

7、事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为“规范竞合行为”。例如，某个 体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容三个行政法规范。对于这一行为 有学者主张可以给予不同处罚，否则“处罚太轻”，不足以制裁违法，不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序。也 有学者主张不能给予不同处罚，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容。笔者认 为，之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结 果。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想

8、。说 到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为 人只能受一次处罚（注：应松年：中国走向行政法治探索，中国方正出版社1998年5月第1版，第334页。）。一 事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个 主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。因此，笔者认为对于“竞合违法”同样适用不再罚的规则。（三）“不再罚”的含义“不再罚”即不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是这里“罚”的涵义和范围，尤其 是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的“罚”是指行

9、政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责 任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能“以 罚代刑”，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即 刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二 者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪（注：应松年、 马怀德：中华人民共和国行政处罚法学习辅导，第144145页。）。我国单行法律中大量存在“双重适用”的条 款;如我国食品卫生法第39条规

10、定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违 法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。 我国行政处罚法第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意 在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚 和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律 中的“双重适用条款”，分别由行政主体和人民法院同时适用。根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人

11、的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次 以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反 数规范）。只要当事人客观上只有一个违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了， 其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即“先罚有效，后罚无效”。一事不 再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责 任的同时适用。事不再罚在实践中应如何操作呢?有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是 一个机关-法院。在

12、行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组 织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许 不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的（注：应松年：中国走向行政法治探索，中国方 正出版社1998年5月第1版，第334页。）。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉 压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决 定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中“乱”与“滥”的现象的重要措

13、施。可见， 在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。（四）一事不再罚原则的例外1、重新作出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定;行政处罚被上级行政机 关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施罚主体可以并处两种处罚，如 可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。3、行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后， 处罚难以执

14、行，行政主体可以改施另外一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其 履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者， 可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部 门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的 行政处罚种类的，则

15、可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法 律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应 依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。三、对我国行政处罚法第24条规定的分析与评价我国行政处罚法第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定， 一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚（注：应松年、 马怀

16、德：中华人民共和国行政处罚法学习辅导，第135页。）。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范, 还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚 款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再 罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限 制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下, 仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需 要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨 意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多 头处罚问题一定要解决，所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推 敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载