论社会治安综合治理之公众参与

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1、论社会治安综合治理之公众参与 大公民对政府事务的知情范围和知情度加以缓解，但却不可能完全避免。第四， 公众对具体行政行为的参与主要是当事人和其他利害关系入的参与而不可能是 全体公众的参与，这样，如果没有别的力量予以平衡，则有可能导致对一般社会 ”【荛】塞缨尔P亨廷顿：变化社会中的政治秩序北京三联书店1989年版，第141页公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。 至于公众对行政决策的参与，往往是通过公众代表参与的。因此，代表如何产生， 如何分配。对各方面利益的平衡和协调将产生至关重要的作用。如果代表产生不 合理。代表在各不同利益团体的分配比例不平衡，参与不仅不能

2、保障公正，而且 可能导致比没有参与的行政单方面决策可能形成的不公正更大的不公正 由于上述这些原因以及民主与法治的对立统一关系，法律(主要指行政法)对 公众参与制度和具体参与行为加以规范是必要且不可或缺的。 此外，由于公众参与可能增加政府的公务成本，影响政府的行政效率，可能 对政府机关及政府T作人员某些利益导致不利影响，特别是对那些意欲腐败的政 府机关及政府工作人员来说，公众参与更可能给他们带来种种不便或障碍，从而 他们不会欢迎公众参与，更不会主动推动公众参与。相反，只要有可能，他们会 以种种借口阻止公众参与。有鉴于此，为保证公众参与的顺利和有序进行。除需 以法律对公众参与加以规范外，以法律(丰

3、要是行政法)对公众参与加以保障同样 是必要和不可或缺的。” 法律主要应在下述方面加强对公众参与的规范和保障： 1、规定公众参与社会治安综合治理的范围、途径和方式 通过法律、法规、规章明确规定公众参与社会治安综合治理的范围、途径和 方式。无论是国家立法机关制定法律，还是行政立法机天或地方立法机关制定法 规、规章，凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可 能性的，都应在相应法律、法规、规章巾明确规定公众参与的范围(包括参与人的 范围和参与事项的范围)、参与的途径(如决策参与、执法参与、争议裁决参与、 监督参与等)、参与方式(如召开座谈会、论证会，昕证会，通过信件、电子邮件、 走

4、访提出意见、建议。直接提交行政决策、行政决定试拟稿等)。这样，就做到有 法可依、有法必依，用法律来调整、规范公众的公共政策参与。使公众的公共政策 参与经常化和秩序化，最终实现公众依法参与公共政策。可以在很大程度上避免公 众的非制度化、非理性的公共政策参与。9 2、规定公众参与社会治安综合治理的程序、方法 公众参与的程序是保证公众参与社区建设能够实施和操作的一套运行程序， 。此部分参考姜明安：公众参与与行政法治，载中国法学2004年第2期 ”此部分参考姜明安t公众参与与行政法治，。蓑中国法学)2004年第2期 28也就是公众参与社会治安综合治理所必须遵循的操作规则和具体规则。通过法律、 法规、规

5、章明确规定公众参与的程序、方法。可以保障公众参与的有效性与公正 性。法律，法规、规章明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序，方法 是非常必要的，例如，就社会治安综合治理决策听汪会这种参与形式而言，对于 参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会主持人产生的程序和方法、听 证会进行的程序、昕证会举证和辩论的方式、听证记录和记录要点的整理方式， 记录或记录要点的效力等问题，都必须在法律上予以明确。否则，公众参与就难 以有序进行，难以发挥有效作用，甚至产生种种负面问题。公众参与的扩大，保 证了社会各利益主体平等参与公共事务的决策，体现了管理的民主、科学、透明、 规范和效率，形成了专家论证、群

6、众建议、媒体监督的态势，可以把人为和不利 因素减少到最低程度，避免了以往社会治安综合治理中许多非科学的人为因素的 干扰。公众对政府的信任无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中 的阻力降低公共政策的执行成本，促进了政府职责的有效履行。 3、扩大公民对社会治安综合治理的知情范围和知情度 在现代社会，公众知情权已经成为一个民主社会的标志之一许多国家都制 定了信息公开法将传统公权力运作中的。保密为原则、公开为例外”变更为 。公开为原则、保密为例外”，除非基于国家安全、商业秘密、个人隐私等公共 利益考虑确有必要，否则一律不得免除公开与此同时，这些国家还赋予公民的 信息公开请求权，若其请求得不到

7、满足，还可诉诸法院，寻求司法救济。正是在 这样的背景下，越来越多的国家摈弃了“司法神秘主义”，转而最大程度地将有 关司法信息披露给公众信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有信息 公开，公民不了解政府有关社会治安治理工作的有关决策、社会治安形势以及社 会治安案件的发生状况等情况，于是对社会治安综合治理的相应决策、决定无法 进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场。 在这样的情况下，参与的公民虽然也会提出自己的意见、建议，但所基于的只能 是他自己掌握的有限的局部信息，而且可能是错误的信息。没有法定信息公开， 行政机关在公众参与时往往会临时向公众说明有关倩况。这种

8、说明有可能被行政 机关用来误导公众，其真实信息可能通过整理被增减、加工，从而是不可靠的。 因此，通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的 4、推进公民社会的发展 保障公民依法结社的权利，推进公民社会的发展。公众参与涉及本身合法权 益的公共事务有两种主要方式：以个体方式的参与和以社团方式的参与。4以个体 方式参与的效果远不及以社团方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限：而 具有某种共同利益的人一旦组成社团，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起 人们重视。特别是在行政决策参与中，个人没有社团做后盾，要对决策旌加影响 是很难的：相对于强大的

9、政府，没有组织的个人。人微言轻”，政府可能根本注 意不到你的声音。但是另一方而。中国社会团体发展尚处在初级阶段，社会团体 承接政府转移职能的能力先天不足。与政府有“血缘”关系的组织大多数本质上 还是依靠政府，组织体制、运行机制和活动模式仍带有浓厚的计划经济体制的烙 印。民间自发形成的组织普遍存在规模小、影响小、不规范、不自律等问题。从 整体看，不论是有形的人、财、物资源，还是无形的组织管理和牛存发展能力。 社会团体都不同程度地存在着匮乏窘迫的问题。在社会治安综合治理中，由于个 体在各种各样的案件中往往处于一种弱势地位，在其人身或财产权利受到侵害对， 其必然要寻求相应的保护，保护的途径可以足多样

10、的，如妇女可以找妇联、工人 可以找工会等等，这就会促进相关社会团体机制的完善，从而推动公民社会的发 展。 5、完善公民公开讨论机制 保障言论自由，加强新闻舆论对公众意见的反映，完善公民公开讨论机制。 公民通过报纸、广播、电视、互联网发表对政务及各种社会f句题的看法、意见、 展开公开性的讨论，是公众参与的重要途径和形式。当然各种舆论工具，特别 是互联网的公开讨论，会有一定风险：有人可能造谣生事，发表对政府、对他人不 负责任的诽谤性、攻击性言论，故意误导公众，制造事端。为此，法律一方面要 对言论自由加以保障，另一方面。也要对各种新闻舆论工具的运作加以规范：鼓励 公众积极参与对各种社会治安综合治理事

11、务的讨论；打击和抑制利用言论自由造 谣惑众，破坏社会稳定、侵犯他人合法权益的行为。 。关于社团和社团在公众参与中的作用请参阅沈岿：谁还在行使权力准政府组织个案研究(清华大学 出版杜2003年版)，黎军：行业组织的行政法问题研究)(北京大学出版社2002年版)，王建芹：第三种力 量一中国后市场经济论2003年博士生学位论文) 30实际上，改革过程是决策者与参与人(社会公众)共同博弈的过程，决策者与 参与人适应性地调整彼此的策略与行动构成了改革或社会经济转型的动力结构， 在这个过程中，改革策略与公众信念或意识形态的一致性是至关重要的，它往往是 决策者改革策略的基础。决簧者改革策略的选择应与参与人的

12、。公众意愿”一致。 因此，社会治安综合治理也理应如此。 第四节公众参与社会治安综合治理的具体落实 。狗拿耗子，多管闲事”。对否?中庸之道是中华文化的积淀，在此不作评论， 但是这种中庸之举，在这里却是大大要不得的。综合治理成功与否就在于是否多 管闲事，是否真正形成。老鼠过街人人喊打”的情势。狗拿耗子不是本份，确令 老鼠心颤。狗拿耗子不是为了屹喝，纯粹是拔刀相助，是自发的，自愿地，而非 强制，更加体现了主动性、灵活性，让耗子防不胜防，真正是露头就打。这样的 行为是需要提倡、鼓励的；有利于这种行为的机制是需要建立和完善的。综合治 理必须开展全民防范就是要放手发动群众，依靠社会力量，群防群治，防止违

13、法犯罪行为的发生。其中包括提高群众的防范意识，增强自我防范能力；通过调 解，防止民间纠纷激化；通过治安联防，实行社会区域防范。搞好安全防卫，在 企业事业单位推行内部安全防范责任制等。这样，点面结合，条块结合，健全社会 防范机制，严密社会面的控制，消除社会不安定因素，强化治安薄弱环节，使犯 罪分子无从得手、无处下手、下手必被捉，将犯罪消灭在萌芽状态。 现实期的社会治安战略，在视角前移、重视事先预防中，尤其重视及早预防， 早期防范。就是说不能等到出现问题时才去预防。而要尽早采取措施进行防范。 如对于容易引起社会治安问题的某些社会现象、社会过程，要研究其规律、原因、 过程、征兆，进行治安前期预测，做

14、到早期发现，早期防范：对容易引起社会治 安问题的人物，也早期采取教育管理措施，从早抓起，从小抓起，抓青少年问题， 抓家庭早期教育，从小培养青少年的道德法律意识。“ 1、建立全民参与的防范网络 警力有限，民力无穷。只要把人民发动起来了，就没有干不成的事情治安 综合治理除了充分运用政治的、经济的力量外，就必须充分运用人民的力量，要 。金其高t I论中国社会治安战略，袭为了上海长治久安综合治理理论研究)文范报出版社2001年版 第125页 31善于发动群众，采取简便易行的方法在社区开展防范工作。 (1)以网络为平台，架设小区论坛，加强邻里交流与沟通，建立良好和谐的 社区人文环境。在。两点一线”中积极

15、开创第三点，让社区活动逐渐成为业余生 活的重要组成部分，在活动中增强相互信任与沟通，形成良好的社区人际关系， 进而形成互助的良好氛围，在防范盗窃、入室抢劫等案件中，邻里能否积极互助 显得很重要。 (2)在社区防范中要积极发挥老人，尤其是老年党员的作用。老人的老年生 活如何开展的有声有色也很重要，不妨将身体素质好的老人们发动起来，组织起 来。组成业余社区治安巡逻员，一方而可以充实老年生活，另一方而能够充分发 挥老人的责任心，为社会治安继续做些贡献。 (3)充分发挥社区保安的作用。物qk部门除了提供社区服务外，现在在维护 社会治安上也发挥着越来越大的作用，要用好这支队伍。一是管理部门要切实指 导好

16、；二是存工作任务的具体分配中要有所侧重，逐步将其发展为丰要的社会治 安辅助力量；三是建立与公安派出所的联动机制。 2、与公众参与的其他相关问题 上面讲的主要足人防方面的工作，这里进一步探讨技防与物防的问题。 (1)建立社会治安监控煳络社会治安监控刚络已经开始被广泛应用，为及 时侦破案件提供了很好的技术支持，同时也扩展了其应用面。在维护社会治安和 谐、稳定中发挥着越来越大的作用。国外也有很好的案例和应用功效。据新华网 北京2007年9月26日专电报道，为维护公共秩序，英国境内安装了420万个监 控摄像头，平均每个英国人每天可能被拍到300多次。但是英国北部的米德尔斯 伯勒市却独辟蹊径，利用语音监

17、控设施来整治不文明行为。在交通拥堵的情况下， 语音监控系统也能用来疏导交通。据悉，米德尔斯伯勒市的街道上一共安装了158 个摄像头，日前已经在市中心繁华地段的7个摄像头上配备了扬声器。此后该市 还将向住宅区和郊区进一步推广这套系统。2在中国的部分地区尤其在大中已经开 始建设社区监控网络。如广州市天河区棠下派出所筹资104万元用于建设覆盖小 区各主要出入U、重点路段的治安监控体系，总计安装了53个摄像头。自安装监 控系统以来，该地区的街面发案降低了六成。如2005年8月27日凌晨6时30分 4(英国全境分布420万摄像头人均每天被拍300次，信息来源新华胃， 脚：f岫朗目眦伽，20口7O钆2饥1

18、02帅7239343血田l(访问日期：2007年9,El 21 E1)许。中山大道某公交车站附近发生了1宗1名女子被3名歹徒以扼颈方式实施抢 劫的案件，案件中事主被抢手提包1个。嫌疑人实施抢劫的整个过程，全部被棠 下派出所在该路段安装并切入到派出所的闭路电视监控系统一一记录。案发后5 分钟，3名嫌疑人就己全部被抓获归案。应该进一步将建设社区监控系统纳入到 规范化建设中，建设与维护资金亦要纳入财政预算。这必将对维护社区的治安秩 序提供强有力的支持。 (2)居民住宅区域的技防与物防建设设施建设。防患于未然是永不变的真理。 自然对于社会治安问题首要强调的也是防范问题，在具体的公安机关治安工作中 也明

19、确打防结合以防为主的原则。为了确保群众的生命财产安全加强居民住宅小 区的防范也就显得更加重要了做好小区的治安防范除了加强人防以外也应该 加强技术防范和物防工程建设。杜区同培安装周界报警系统。此系统与小区保 安值班室相联通，一旦有人翻越围墙就会立即报警，根据报警点，值班保安立即 前律查看，并随机处置，同时向警方报警。设置居民小区电子巡更点。巡更点 可以分为两类，一类是值班保安负责巡逻进行电子扫描：另一类是由当班巡逻民 警负责巡逻时的电子扫描。可以根据治安具体情况迸行设定，在巡逻时间上应该 足没有规则的开展。在巡逻必到点的设置上要周密分析案件发生情况，包括时段、 季节以及居民出行规律等等。居家安装

20、与社区保安值班室或地区派出所值班室 相联网的应急报警按钮。一旦有盗匪入侵，居民可以悄悄按动事先安装在床头或 客厅的报警按钮报警。以获得急救处置避免损失。物防方面主要是加装铁窗、 铁门(旋转门)等。有时候治安防范会与消防安全相抵触，这就要统筹安排。务 必做到两相宜。在确保进出方便以及保证消防需要的基础上，进出小区的门要尽 量减少：在底层和最高层的住宅可以考虑安装铁窗，在铁窗的设计上要考虑不能 成为攀爬的梯子，同时也要保持一定的美观。 (3)人员密集场所的技防建设问题。向技术要防范、对重点场所的技防强制 标准的应用要扩大。目前，对金融场所的开办要严格的安防规范，但是对其他行 业单位没有。为了能够起

21、到监督和预防的效果，应该将这种预防性强制标准延伸。 如对开办宾、旅馆、KTV、夜总会等场所应该在主要出入u和楼道内安装监控设备， 进行实时录像等。 1广州市公安局课题组著，大公安工作探索中国人民公安大学出版杜2006年版，第472页(4)技防设旋安装和维护保养的经费保障。为了能够有序的开展社区监控网 络的建设，使其充分发挥维护社区治安的效能，应该在试点的基础上逐步由政府 牵头进行统一规划、统一拨款、建立统一的指挥监控中心。实现三级建设、_级 调度、一级处警、二个延伸。 三级建设就是由市财政、区财政和街道(镇)三级负责，协调规划，统一建 设形成互通网络。建成市局指挥中心、分局指挥中心和(派出所)

22、社区分控中 心三个协调统一的指挥层次。 二级调度就是可以由市局向分局发出指令，分局再向派出所发出指令的两级 调度机制。市局指挥中心和分局指挥中心均能够通过监控图像信息系统进行跟踪、 实时的发现警情、处置警情、收集动态警情等 一级处警就是针对紧急警情，市局指挥中心可以根据权限对基层派出所执勤 民警进行直接的指挥调度，以提高处警时效，及时捕捉犯罪嫌疑人或进行紧急抢 险救灾等。 二个延伸就是向居民住宅小区延伸和向重要单位场所延伸。一是将社区监控 的触角伸向居民住宅小区，在其主要的出入道口，车库的出入口以及易发案地区 安装监控探头，并将图像信息引到社区分控中心：二足在重要单位场所主要出入 口安装监控探

23、头，如K下v、宾旅馆、典当行、大卖场等。三是大力提倡和鼓励“狗 拿耗子”的行为，坚决消除。各人自扫门前雪”的现象，要开展全民总动员，坚 决鼓励见义勇为的英雄行为，树立互帮互助的良好社会风尚。 众人拾柴火焰高，在社会治安防范工作巾，必须全民参与，只有这样才能够 让犯罪分子抱头鼠窜。但是，在现实社会中还是时不时会发生熟视无睹的情况 这与社会风气不正，以及英雄流血又流泪的无奈现状也有一定关系。可喜的是， 当前这种状况已有所改变。随着各地方省市将见义勇为行为纳入法制保障，相信 这种侠义行为必将在新时期为维护社会治安的和谐稳定发挥出更大的、应有的作 用。 第五节建立规范公众参与教育和培训制度 社会治安的

24、根本好转和全社会的进步，最根本的是取决于人的素质的提高。 对于社会治安综合治理来说，加强公民思想政治教育、道德教育及法制教育是治本之路。只有使公民树立正确的世界观和人生观，提高知法守法的意识和能力， 才有可能从根本上消除违法犯罪的意识。 政府要扩大宣传和教育力度，培养公众的参与意识，提高公众的参与能力早 在20世纪上半叶，美国政府就已经意识到了公众参与的重要性，于是国会专门设 立基金项目，由高校和某些政府机构专门承担了公众参与技能、技巧的培训和公 众参与意识的教育。中国有必要进行类似的参与培训和教育，一方面会提高公众 百度搜索“就爱阅读”,专业资料、生活学习,尽在就爱阅读网,您的在线图书馆!

25、论社会治安综合治理之公众参与 随着社会的进步和时代的发展，中国的社会治安新问题、新情况也不断增多， 综合反映的治安热点与难点比较突出，有的治安问题还比较严重。分析和研究社会 治安问题，并将解决好这些问题，纳入整个国家战略之中去思考、探讨，是当前理 论和实践界面临的一个重大课题。 本文就社会治安如何治理问题从公众参与的角度去加以分析。公众参与是指社 会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，是社会成员对公共管理中 各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。将其引入社会治安综合治理 机制中，会有意想不到的效果。因为公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和 成果的共享，它使每一个成员都

26、有机会向地方政府表达意见，以维护自己的利益， 都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。公众参与公共管理的目标 取向是社会和人自身的全面发展，社会成员将通过广泛参与，促进社会治安管理的各 级变革和演进，推动社会的稳定和和谐。公众参与社会治安管理在目前以及将来的 公共管理中占据主导地位，成为影响社会治安综合治理发展方向的决定性因素。 本文除导言外，正文分为三个部分。结构如下： 第一章从宏观和微观的角度分析了中国社会治安综合治理需要公众参与的必要 性，指出公众参与是市场经济条件下社会治安管理的客观要求，是解决社会治安问 题的关键，详细阐述了社会治安综合治理的各环节需要公众参与，并且探讨了现

27、实 中实现公众参与社会治安综合治理的意义。第二章对中国现阶段公众参与社会治安综合治理的现状进行了分析，包括对现 阶段社会治安综合治理的主要主体党、政府、社会团体和组织、公众个人等进 行了阐述，并对我国现阶段公众参与社会治安综合治理所存在的缺陷和不足进行了 详细的分析。 ， 第三章运用相关的理论和实践，就如何培养和提高公众参与社会治安综合治理 的意识、如何拓宽参与的渠道等五个方面进行了分析，并提出了就如何完善公众参 与社会治安综合治理的一些观点和建议，希望对当前中国的社会治安问题的解决有 所帮助。 【关键词J社会治安 综合治理 公众参与A study 011 the public partici

28、pation in the comprehensive renovation and supervising of public security Major：JM Dirtc嘶Oll；Criminology MScandidate：Gualthua Qi Supervisor：Qigao Jin With the high-speed development of society mad times，there is a growing increase in new situations and problems in Chin如pubtic security豫ho吣and diff蚓al

29、ties in public security that b瓢 synthetically reflected钿田prominent；somf of which锄t e咖becoming seriousIt has become 813 important iSSUe,which is concerned by both the fields of theory and弘瓤蛀c岛tO analyze and study the problems of pub5c clIri魄刹to lhink and investigate solutions for these problems as on

30、c of the national strategies This paper studies Oil the problems ofcomprehensiverenovation and supervising of public security from the view of public participation Public participation moans that social口11爿n慨。take part in all kinds of social bugill鹤S voluntary,and in m她and implementing decisians on

31、public management,which brings democracy into social management Introducing itnto the mechanism of comprehensive administration ofsec耐ty谢H bring out unpredictable restdtsPublic participation me龃s the sharing of social responsibilities and fiuim among social meln觚，which provides channel for the publi

32、c to express their opinions 仞10cal磬啊栩m印峰船protect their倒m be蛾and to perform their relents in making Sl蔸qal C0l砌OIY。interestsThe aim of public participation in public management isb嘞g位all-round development ofman and socictyThc c0gpcration ofsocial mcmbcrs will accclcratc the reform and evolution of ad

33、ministration of public。security,and also- motivate social stability and harmoniousIn both啊days and fI】慨 public participation is the leading dement in p曲I记management,and the critical factor of influencing the developing direction of comprehensive renovation and supervising ofpub“c security Besides th

34、e introduction,the main body of this paper is divided into The first part analyzes the necessity of public participation in Chinas comprehensive administration of social security from tim Vi毋V of macroscopic and microscopicIt points out that public participation is objective requirement and the key_

35、to solve problems of social security management in market economyThis part describes the need of participation of social members in chain of comprehensive admin咖ion ofpubhc security,and investigates the implications ofrealizing the public participation in comprehensive administration of social secur

36、ity in realityThe second part analyzes the current state of public participation in the comprehcnsivc renovation and supervising of public security of this period in China,including the description of main subjects in administration of public se瓴吐啊such as the party,govevnmen吧public organizationspers

37、onals andOIL And it also makes a detrgled analysis 011 the shortcomings and deficiencies of participation of social D：lembers in eomprchensivc administration ofpublic sccurity nowadays With the usage of related theories and practice,the last part reveals the problems of public participation in five

38、aspects：how to cultivate and advance the publics consciousness in taking part in the comprehensive administration of pubsecurity,how to broaden the channels for public pmicipation,and SO OIL And the author puts forward 9D血忙opinions and suggestions On perfection of public participation in the compreh

39、ensive T=口10v面on and supervising of public se：azrity,looking forward to being helpful in wiving the public security problems exi5；ting in China nowadays Key words：public security,comprehensive administration,public participation论文独创性声明 齐冠华 的学位论文 论社会治安综合治理之公众参与 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以 标注和

40、致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。 其他研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了 谢意。 作者签名 论文使用授权声明 期： 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密后遵守此规定。 ?名：础黜名出2 日期：。f一7fj论社会治安综合治理之公众参与 导言 随着改革开放的不断推进，尤其是中国特色社会主义

41、市场经济制度的逐步建 立，为中国的迅速崛起奠定了良好的经济基础，在国际上的地位也在稳步提升。 但是，犯罪高发也相伴而生，尤其在改革开放之初，并且以青少年犯罪矛盾特别 突出。1979年的一份报告显示，当时北京、天津、上海、西安、南宁、长春，吉 林7市第一季度己查获犯罪青少年中，在校生占47。青年工人占19。待业青 年占15，倒流回城知情占8，其他占11。1同时，伴随经济的发展，社会利 益进行着大规模的重新调整，随之而来的是各种社会矛盾的凸现，各种社会纷争 不断，给社会的和谐稳定带来巨大冲击。为了减少和控制犯罪高发，有效地预防 和打击犯罪，以及为了稳定社会治安秩序，保持良好的社会稳定局面，为确保中

42、 国特色社会主义的全面健康发展，中共中央早在20世纪80年代就提出了社会治 安综合治理的方针。 经过了二十余年的发展，社会治安综合治理取得了一定的效果，对维护社会 良好的治安秩序发挥了巨 2003年刑事案件分类统计表 大的作用。但是，也存在一 些不足，尚未充分发挥出社 会治安综合治理的全部效 能。社会治安形势仍然存在 大量问题，主要表现在：一 是敌对势力的渗透和破坏 活动，以及“法轮功”邪教 组织从未停止活动，始终企 图破坏社会稳定；二是案件 高发，尤其涉及人民群众财 刘崽怒主编：社会治安综合治理理论)上海社会科学院出版社2006年版，第2页产安全的案件尚未得到有效控制，如上图所示2，在200

43、3年仅盗窃一类侵财案件所 占比例就达669，给人民群众造成了极大的损害；又根据2004年和2005年公 安部公布的关于刑事案件的统计数据看(表一)3，2004年全国刑事案件总量为381 万起，月均31。75万起，破寰率为2717；2005年全国刑事案件总量为374。8 万起，月均3123万起，破案率为278；两年的数据变化不大，同时尚未考虑 案件统计的暗数问题，实际数据总量肯定还要高，破案率还要低。三是社会在经 济转型期间发生的社会利益再次分配与调整而引发的社会群体性矛盾也不断发 生，并且涉及人数及规模都有上升的趋势等等诸多问题都有可能引发社会的不稳 定。 表一： 2004年分月侦查和破获刑事

44、案件统计表 2005年分月侦查和破获刑事案件统计表 侦查刑事案件 破获刑事案件 侦查刑事案件 破获刑事案件 月份 月份 (万起) (万起) (万起) (万起) 1月 276 63 1月 307 81 2月 274 65 2月 229 53 3月 316 88 3月 287 81 4月 339 95 4月 34 99 5月 318 88 5月 322 91 6月 327 99 6月 329 10 7月 318 87 7月 319 87 8月 335 9，5 8月 336 93 9月 336 97 9月 335 99 10月 31-9 83 10月 31 85 11月 333 9 11月 322

45、89 12月 319 85 12月 312 84 面对如此严峻的社会治安形势，为了进一步推进社会治安综合治理工作，为 。(2003年刑事案件分类统计表)，数据来源为公安部门户网站查询，丛业；厶鱼空：婴：盥!：世(访问日期 2007年9月18日) 。(2004年分月侦查和破获刑事案件统计表)、(2005年分月侦查和破获刑事案件统计表)数据来源均为公安 部门尸阿站鹰询，丛业；Z塑：哑皇g垒!：婴(访问日期2007年9月18日) 2社会治安综合治理工作提供一点建议，本文就公众参与在社会治安综合治理必要 性以及方式等方面进行专门的探讨。 第一章公众参与：社会治安综合治理的必然选择 公众参与是指社会成员

46、自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，是 社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。公 众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个成员都有机 会向地方政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施 展和贡献自己的才能。公众参与公共管理的目标取向是社会和人自身的全面发展， 社会成员将通过广泛参与，促进社会治安管理的各级变革和演进，推动社会的稳 定和和谐。公众参与社会治安管理在目前以及将来的公共管理中占据主导地位， 成为影响社会治安综合治理发展方向的决定性因素。 第一节公众参与是市场经济条件下社会治安管理的客观要求 T对“人”的管理

47、由静止向动态转变 自由竞争和平等是市场经济的两个基本特征。市场经济体制下，人财、物 可以自由流通，相应的，原来的对。人”的管理模式也面临着巨大的挑战，已经 不能再适应新时期要求了。中国目前对人的管理主要是依靠户籍制度来实现的， 在中国户籍管理制度中，户籍管理者主要在公安系统、民政系统、农村基层组织 系统和统计系统之中。对于公安系统的户籍管理者来说，功能目标主要是提供权 威身份证明、建构公共秩序、维护社会治安。所以，公安系统的户籍管理者的基 本需求是：户籍管理能够服务于本辖区的治安管理和秩序的稳定，以较小的管理 成本获取身份证件管理收益的最大化。5但是，随着社会改革开放的不断推进，尤 其在社会主

48、义市场经济逐步确立并完善的基础上，作为在经济运行中最活跃的人 这个因素变化最大，人口大流动已经成为现实，仅仅依靠原有的户籍制度管理已 经不能够再满足其功能定位。流动人口的管理和各项配套工作一时跟不上，在很大 程度上处于无序的状态，便给社会治安管理工作带来了严重的冲击。在社会转型 。王琳：公共管理中的公众参与问厨分析，载广西社会科学2006年第2期 陆益龙：超越户口一一解读中国户籍制度，中国社会科学出版社2004年版，第212页期，社会人口自发实行流动是一种客观趋势，有助于促进社会经济发展，但也不 可避免地引发一些社会问题。当前，除了农村民工潮之外，某些人口也加入了人 口流动大军，给人口管理和治

49、安带来巨大困难。同时，随着对外开放的不断扩大， 外国人来中国经商办企业的越来越多，外国人管理也是一个现实问题。在大规模 的人口流动中，不可避免出现某些社会犯罪现象。 为了适应这种变化，完善对社会成员的有序管理就必须借用新的方法，必须 改变仅仅通过户籍来管人的单一办法，一方面加强新的机制建设(如身份证件的 信息化)，另一方面强化公众个人素质提高，做遵纪守法的模范公民。不管是技术 制度的建立，还是个体素质的提高，都需要全社会的投入与参与才会取得预期价 值，进而保持社会的稳定局面。 2、社会阶层由多元向多元转变 以市场经济为主导的经济体制，必然导致社会阶层的分化。在发展社会主义 市场经济条件下，社会

50、的利益分配格局正在发生变化，尽管这种转变起到了奖勤 罚懒，提高劳动效率的作用，但在这当中，也确实产生了严重的社会分配不公现 象和个人收入过分悬殊的现象。 中国社会科学院当代中国社会阶层研究课题组把中国的社会阶层划分为 10个阶层：国家与社会管理阶层、经理阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、 私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服 务人员阶层和城市无业、失业和半失业阶层。社会阶层的分化一方面导致新兴阶 层的不断出现，另一方面又导致各个阶层的收入差距有拉大的趋势。社会阶层的 分化就会引发阶层间的利益冲突，如果处置不当就可能会导致社会治安问题。像 外来人口群租问题，一

51、方面他们是社会的底层，属于弱势群体，在清除群租的同 时，社会也要考虑他们的现实居住问题；把这些人简单的驱赶到社会中是社会不 负责的表现，必会留下治安隐患。对于贫富差距的不断扩大，社会仇富心理的滋 长均可能引发社会治安问题。不同社会阶层有着自己不同的利益，要对社会治安 进行治理，必须考虑到各社会阶层的利益，让每个阶层的利益代表人参与社会治 安治理的各个环节中，避免出现更大的社会治安问题。因此，必须依靠人民集体 智慧，依靠党委政府的领导组织能力，让公众积极参与社会治安综合治理，这样 才能够确保社会的长治久安。 43、社会经济建设由闭关向开放转变 原来是关门搞建设，或者说门开的较小搞建设，如今是全开

52、全放。正如哲人 百度搜索“就爱阅读”,专业资料、生活学习,尽在就爱阅读网,您的在线图书馆! 所讲，窗户打开了，清新的空气进来了同时，苍蝇、蚊子也飞进来了。国门的 打开促进了中国经济的巨大发展，取得了世界瞩目的成绩，人民的生活也发生了 翻天覆地的变化。不过资本主义的一些不良之风也刮了进来，像拜金主义等。随 着国门的开放，中国也成为国际犯罪分子(集团)的生财之地，如国际贩毒的发 生等。随着国门的开放，走私犯罪也时有发生等等。所有以上等等情况，如果仅 仅依靠一个部门、单独个体进行独立经营根本就无法解决。一种力量再大，国家 手段再硬，也不能包打天下。坦克后面若没有步兵，其攻坚作用也微乎其微。可 见，光

53、靠吃皇粮的猫还不行6。所有这些社会治安问题的解决就毫无疑问的需要全 民的动员与参与，各个部门必须协同作战，人人参与，开展一场新时期的。人民 战争”。 第二节公众参与是解决社会治安问题的关键 当前，社会管理面临着经济利益多元化和体制转轨带来的新挑战。以笔者之 见，做好新形势下的社会治安综合管理工作，关键在于公众参与。 社会治安综合治理的本质就是为了维护社会稳定，是为社会公众提供综合性 的公共服务的一个重要组成部分。公共服务的对象是社会公众，政府所提供的公 共服务是否优质、到位，是由社会公众。说了算”，这就决定了社会治安综合治 理的各项活动和过程离不开公众参与。如果没有公众参与，社会治安综合治理就

54、 等于没有了“动力源”和“风向标”。只有让公众充分享有知情权、参与权和监 督权，并建立由政府官员、专家学者、市民代表组成的社会管理咨询架构，搭起 密切联系的桥梁，广泛吸纳社会各方意见，集思广益。群策群力，才能保证社会 管理符合社倩民意和发展的需要。 现代社会治安综合治理的内涵涉及公众的生存生计、生活环境、生产安全、 社会秩序等方方面面。只有坚持公众参与社会治安综合治理，形成有关政府机构 与广大市民亲和互动的局面，才能使社会管理的各项活动目标明确、方向一致， 从而确保给社会公众带来优美的生活环境、和谐的社会环境和稳定的公共秩序， 金其高；大治安之。猫鼠”论，载于中田人民公安大学学报，2006年第

55、l期 】让市民从中得到实惠，公众才会更自觉地摒弃陋习，更主动地配合、支持和参与 社会治安综合治理活动。反之，社会治安治理就会因难以调整、平衡各方利益而 阻力重重，甚至给公众生活生产带来诸多困扰。 能够产生巨大的整体效应是系统存在的最主要的科学依据。在分析问题、解 决问题时，仅仅重视各个单独部分的作用是不够的，还应该把重点放在整体效应 上，发挥合力作用，要放在组成因素的综合性、均衡性、协调性和一致性上。将 全社会的治安综治力量(包括政府和公众)组织起来，将各自分散的治安综治措 施的效应形成整体，将各类社会治安问题的治理统一安排，这样不仅有利于社会 治安治理工作的进行，而且能够实现治理的高效率。通

56、过公众参与进行社会治安 综合治理系统化治理是实现这一目标的有效办法。 1、公众参与能够充分发挥合力效应 创建稳定的社会环境，需要我们未雨绸缪对待各种社会治安问题，通过积极 地排查化解矛盾和纠纷，进而将其解决在萌芽状态。在社会治安综合治理工作中， 各级党委政府在决策中，要把稳定意识和群众观念放在第一位来考虑，把群众的 现实利益与长远利益一并考虑。政府部门在体察社情民意方面要加大气力，依法 行政，畅通人民群众的言论通道，使矛盾在产生之前得到排解。在政法部门发挥 主力军和骨干作用的同时，社会各界也要密切配合，发挥好每一个。平安细胞” 的作用。各职能部门应时刻关注社会热点难点问题，把维护社会稳定渗透到

57、自己 的本职工作中。各个社会个体也应从自身做起，完善治安防范体制。在有关机关 探索建立的社区警务机制基础上，下一步应适当发展壮大警民合力，将社区警务 机制建成有特色的制度体系和服务品牌。良好的社会秩序需要全民来维护，应该 强化公众。人人都是平安社会的主体，人人都有维护平安的责任”的意识，引导 公众进一步提高安全意识，自觉维护社会秩序，为创建平安社会奠定坚实的基础。 在平安社会维护者中，占人口较大比重的外来打工者不容忽视，除了为他们提供 良好的生存环境，宣传教育也是关键点之一，特别要加强法制宣传教育，其中包 括守法意识、平等意识的灌输等等。在分散的、各自为战的、不是充分发挥综合 系统的全民协同作

58、战中，往往会出现“l+12、公众参与能够实现合力的放大效应 所谓实现合力的放大效应，用通俗一点的话来说，就是要达到1+1)2的社会 效应。1+12的原理就是一个整体所具有的功能，可以比组成这个整体的各个部件 单独存在时功能的总和大。1+12的原理是现代人必须有的理念，且必须能付之于 实践的基础知识；怎样把离散的事物巧妙地组合起来，使之产生更大的作用。在 社会治安综合治理过程中，这种理念、这种想法对社会治安的治理以及社会的稳 定也起很大的作用。将全社会的力量组织起来，进行全民动员，将各种社会治安 治理手段都运用起来，分合双向，科学组合，不但能够解决“1+1=2”的问题，还 能够解决。1-4-12

59、”的问题。这是因为一旦社会治安治理形成系统，公众积极参 与起来，就会产生整体大于部分的效应。如在社区防范工作中，如果邻里相互守 望，一家可以看十家，十家中只要有一家有人就等同于家家有人。 第三节社会治安综合治理机制体系的各环节需要公众参与 社会治安综合治理运行机制体系，是指贯穿在运行全过程中的主要结构间的 律动作用联系的一种层次性的先后在逻辑上的体系。在社会治安综合治理系统内， 总系统与各具体子系统之间具有纵向关系，总系统的形成有赖于子系统的综合效 应，而子系统的形成又依赖于具体机制的支持，由此，便共同形成一个机制体系。 社会治安综合治理机制体系由五个系统构成，即：目标系统、决策系统、调控系

60、统、动力系统和信息系统。这五个系统也可以说是社会治安综合治理机制运行的 五个基本环节和层次，每个环节都离不开社会公众的积极参与。 1、社会治安综合治理机制运行的目标系统需要公众参与 任何制度的设计都有一个追求的价值目标，对于社会治安综合治理机制的运 行也不例外，也要达到一定的目标。社会治安综合治理的目标是要从根本上预防 和打击违法犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和 改革开放创造良好的社会治安环境。现阶段的主要目标是维护社会持续稳定，争 取重大恶性案件和多发性案件下降，治安秩序良好，社会丑恶现象减少，群众有安全感。在这个庞大复杂的系统中，各个子系统又有自己的目标，打击、

61、防范、 教育、管理、建设、改造子系统也有自己的目标。整个系统有一个总目标，其它 目标都是患目标的延伸，要为总目标服务。各项目标能否实现，关键就在于公众 的参与程度。社会治安综合治理机制运行的过程，实际就是不断调节和控制运行 的方向和目标，矫正被控系统与运行目标之间的偏差的过程。这一过程的实现也 必须要求公众的参与。社会治安综合治理目标是否达到则需一个标准加以衡量， 在这个标准当中，公众对当前社会治安治理状况的满意程度则是关键。现代社会 中，政府职能已经主要转为社会公共服务方面领域，服务效果的好坏，只有让公 众来进行评价，因此，让公众参与社会治安社会综合治理的目标系统是不可缺少 的。 2-社会治

62、安综合治理机制运行的决策系统需要公众参与 决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。科学决策是社 会治安综合治理由传统型、经验型向科学型转变的重大标志，是社会治安综合治 理机制正常稳定运行的保障。让公众参与社会治安综合治理的决策系统，能够集 思广益，使得决策更加民主化和科学化，尽量避免在社会治安综合治理当中出现 的失误，同时能能极大地调动公众的积极性，因为公众本身就是社会治安综合治 理的受益者，尤其是在关系到切身利益的时候，公众参与社会治安综合治理的力 量更是不可低估。 3、社会治安综合治理机制运行的调控系统需要公众参与 社会治安综合治理机制的调控即调节和控制社会治安综合治理机制的

63、运行目 标和方向，以实现预定的目标的过程。调控系统包括调控主体、受控对象、调控 的方法和手段、调控的规则。调控主体就是指社会治安综合治理的主体，即社会 治安综合治理的参加者。现阶段，社会治安综合治理的参加人数众多，各个阶层 都有，因而调控作用发挥也不尽相同。在大多数人的认识当中，社会治安综合治 理过程中的主要主体应该是由政府及其相关部门来承担，但殊不知，社会治安关 系到社会成员每个人的人身和财产安全，因此，公众也是社会治安综合治理的主 要主体，公众的参与也就具有必要性。受控对象是社会治安综合治理中遇到的各 种社会治安问题以及解决这些问题所制订和运行的机制，包括这些机制中的诸环 节、要素等。相应

64、的，调控方法一般有调节法、控制法、中期检测法、环节修正 8法等等。调控的规则一般由各主管部门根据不同的情况具体确定。总的规则应该 是全国人大常委会颁布的关于加强社会治安综合治理的决定和中共中央、国 务院作出的关于加强社会治安综合治理的决定以及其它各项规范性的规定。 可以说，调控系统的主体、方法以及规则的制订都离不开公众的参与。这种调控 机制的基本功能是将各个环节相接，使之与运行目标挂钩，使微观的综合治理活 动与宏观的综合治理运行相衔接，达到预定的目标。 4、社会治安综合治理机制运行的动力系统需要公众参与 任何机制的运行都需要有内在动力的推动，社会治安综合治理机制也不例外。 如前面所分析的社会治

65、安综合治理的目标系统来看，综合治理机制的动力就是综 合治理主体由保护自身利益、集体利益、国家利益而产生的对综合治理目标的追 求，形成的内在的推动力。这种内在动力由于主体的利益不同而不同，在综合治 理主体中既涉及到个人利益、企事业单位、集体利益，也存在体现全体人民共同 利益和长远利益的国家利益。实现综合治理主体自身利益产生的内在动力，同实 现国家利益的动力相结合，构成综合治理机制运行的总动力系统。这一系统作用 发挥的如何，主要取决于能否正确处理个人、集体、国家三者之间的关系，这也 、 是公众参与的必然选择。正确处理好这三者之间的关系，对社会治安综合治理有 着积极重要的影响。社会主义制度下的集体主义作为一种价值导向的基