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1、行政成本再认识（一）行政成本的内涵和外延目前学界对于行政成本概念的界定尚未取得共识。不同学者从不同学 科、不同研究视角出发，对行政成本做出了不同的界定。有的学者把行政 成本界定为“政府（各级、各类国家机关）为了履行其职能而直接开销或 消耗包括人事费用、物事费用在内各种费用”。这一概念把行政成本限定 为广义的政府机构正常运行所需要的成本，旨在度量财政资源在政府和社 会之间的配置比例，故没有包括机会成本、社会成本等间接成本。有学者 认为“政府成本包括政府最终消费支出以及政府决策和行政行为引起的社 会经济和生态方面的成本”。该定义属于社会宏观成本范畴，不足在于将 政府用于社会公众的职能性支出也包括在
2、内，不利于成本的实际控制。还 有学者基于实证研究的角度，把行政成本界定为“相当于我国统计年鉴中 按功能分类的行政管理费（又称行政支出）的概念（但包括两种类型，一 种指预算内的行政管理费，另一种包括预算外的行政管理费在内）”。这 一概念主要是考虑成本的可量化性，故不包括会计上难以计量的隐性成 本。本文基于国家与社会关系的视野来审思中国行政成本问题。一切行政 成本最终都要由公众承担，因而公众需要了解全部的、真实的行政成本， 只有掌握了行政成本的整个范围、形成机理、全部责任者，才具备降控行 政成本的前提和基础。故本文所采纳的行政成本概念是一个整体的、综合 的指标体系，既包括可量化的会计成本，也包括难
3、以量化的机会成本、社 会成本、生态成本等；既包括有效成本，也包括无效成本；既包括显性成 本，也包括隐性成本；既包括直接成本，也包括间接损失。（二）行政成本控制的内在困境行政成本是一个相对指标，衡量行政成本要从投入与产出两方面着 手。行政产出包括有形的与无形的，直接的与间接的，眼前的与长远的， 是一种非市场产出，一般不进入市场交换领域，基本上不受产品或服务市 场的约束。行政产出往往是一些中间产出。各级政府组成了规模庞大、结 构复杂的生产体系，很难确定单个组织对最终产出的影响，因而也就很难 明确造成政府高成本的责任主体。另外，政府提供产品或服务的活动具有 高度垄断性，很难用私人市场的供需关系来衡量
4、其价值。一旦公共物品或 服务被垄断性地生产或提供，消费者不管需要不需要、满意不满意都必须 接受，而不能通过拒付价款或用脚投票的方式来约束政府。对于企业来说，收入是约束成本的重要因素。对于政府而言，用以支 付投入的行政收入与行政成本并没有直接关系，“维护非市场活动的收入 具有非价格来源：即来自政府的税收或来自捐赠或其它提供给政府的非价 格来源”。政府财政收入是以强制方式从社会中取得的，全民所有的产权 质造成了事实上的所有者缺位。仅就支出性质来看，政府变成了纯粹的消 费者，其消费是一种“无主消费”，导致对行政成本攀升的漠视。（三）行政成本是一个“度”的问题行政成本的底线在于不能超出政府的收入水平和
5、国民经济的负担水 平。政府作为公共管理主体，在满足公共需求、维护和实现公共利益的过 程中耗费一定的人力、物力、财力资源是必要的、必须的。设立机构、配 备人员、建设相应的办公场所和设施是必要的、必须的，机构臃肿、人员 膨胀、豪华办公楼是过度的；政府服务市场、服务社会是必须的，大包大 揽、越俎代庖是过度的；信息协调、会议协调是必要的、必须的，公文旅 行、文山会海是过度的。政府及其官员“经济人”的本性，决定了政府内 在具有努力扩大收入、增加支出的冲动，这就需要必要的监督和制约，把 行政成本保持在一个合理的限度内：既能满足履行职能的需要，又能促进 经济社会的发展。（四）行政成本的提出理顺了国家与社会的
6、关系成本是一个经济学术 语，来自于企业经营。成本理念被应用到行政领域，是中国政府在致力于 建立完善的社会主义市场经济体制的背景下加强自身建设的重要举措。在 计划经济体制下，我们存在一种“财政幻觉”，倾向于认为是“国家在养 人民”，造成了一种扭曲的国家和社会关系：行政的目的不是服务公众而 是管理公众，政府是管理的主体，而人民成了被管理的对象。行政成本概 念的提出强调社会公众的“出资人”、“委托人”地位，政府接受公众的“信托”为公众服务，是公众的代理人、“公仆”，这就从根本上理顺了 国家和社会的关系。在这种关系下，评价行政活动的效果，就不应该是上 级对下级的评价，不应该是行政系统内部的自我评价，而应该是公众的评 价、以公众满意度为标准的评价。行政成本概念的提出意味着两方面的变化。一是成本的投入是为了最 大化的产出。在既定的GDP份额内，公众选择把资源投入到行政领域是 为了获得优质的公共产品和公共服务、增加社会的净福利。这就要求政府 不仅要把钱用于公共目的，还要保证每一分钱的价值都实现效益最大化。 二是行政成本是可以控制、应该控制也是必须控制的。“代理人”必须按 照“委托人”的意愿，以尽可能低的成本提供量和质都符合委托人要求的 公共产品或服务。任何不经济、浪费以致腐败的行为都必须得到有效的约 束和控制。
行政成本再认识
