对行政复议制度发展的思考

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1、对行政复议制度发展的思考行政复议是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度。建国初期我国即建立了行政复议制度。伴随着政治、?济的发展，我国的行政复议制度得到逐步发展完善。特别是改革开放以来，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展。1989年4月我国颁布行政诉讼法，规定了行政复议前置程序。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，国务院于1990年12月颁布了行政复议条例，在我国建立了统肥一的行政复议制度，为我国烨行政复议工作提供了最直接危的行政法规依据。1999棘年4月，中华人民共和国行政复议法颁布，标志着记我国独立的行政复议制度正喉式诞生。为了在新形

2、势下进一步发挥行政复议制度在构根建和谐社会中的重要作用，葱国务院于XX年5月制定了渚中华人民共和国行政复议法实施条例，把行政复议佳法规定的各项制度具体化，灞进一步增强行政复议制度的嚣可操作性。从散见于不同部门的有关复议规定到制定统一的法律，从行政法规级别缎上升到国家基本法律，我国的行政复议制度取得了巨大的发展成就。主要表现在以下几个方面：一、行政复檫议的功能定位更加合理和明枵确行政复议条例对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职翁权，防止和纠正违法或者不扦当的具体行政行为，保护公恧民、法人或者其他组织的合耶法权益。可见，“维护”行婶政机关依法行使职权是其首媵要目的。行政复议法对行政

3、复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠诤正违法的或者不当的具体行温政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位，“保障和监督行刘政机关依法行使职权”的地洄位明显降低。行政复议法田实施条例的立法宗旨为“吓进一步发挥行政复议制度在赶解决行政争议、建设法治政零府、构建社会主义和谐社会搽中的作用”，进一步明确了颈行政复议制度的化解矛盾、恼保护权利的首要和主要功能扑。从维护公权力到保护私权诰益，行政复议的功能定位更缉加合理和明确。二、行政始复议原则不断充实完善剪行政复议条例规定行政复邻议遵循合法、及时、准确和嘹便民的原则。行政复议法栗规定行政复议机关履行行渲政复议职责，应当遵循合法邶、

4、公正、公开、及时、便民熙的原则，坚持有错必纠，保赶障法律、法规的正确实施，逦增加了公正、公开原则和有六错必纠原则，并在具体规定颈中更深入体现了便民原则。实施条例进一步深化了公开原则，并确立了复议不嗵利变更禁止原则。1、公羚正原则。一是对派出机构提出复议的管辖机关，增加了飙本级地方人民政府，避免部贷门保护主义。对政府工作部娘门设立的派出机构根据法律哙、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不赝服申请的复议，行政复议膛条例规定由设立该派出机翘构的部门管辖。行政复议坤法规定向设立该派出机构块的部门或者该部门的本级地健方人民政府申请行政复议，卖赋予申请人选择权，减少部门保护主义的影响。二是国晤务

5、院对国务院部门或者省、鑫自治区、直辖市人民政府的鲈具体行政行为的复议可作出贶最终裁决。行政复议条例煅规定，对由省级行政机关傀作出的具体行政行为引起的町行政争议，由省级行政机关朐自己作为行政复议机关，对恸?具体行政行为进行审查，很难保证复议的公正性。行政复议法提高了行政走复议机关的级别，规定对国睿务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体簿行政行为的国务院部门或者育省、自治区、直辖市人民政虑府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民菘法院提起行政诉讼，也可以巳向国务院申请裁决，国务院寞作出最终裁决。这一规定将箪国务院作为行政复议的管辖疋机关，使省级行政机关的行

6、炒政活动直接受到国务院的监甸督，从而极大提高了行政复议的权威性和公正性。2、公开原则。行政复议法崮规定申请人、第三人可以呲查阅被申请人提出的书面答落复、作出具体行政行为的证内据、依据和其他有关材料，麋除涉及国家秘密、商业秘密狼或者个人隐私外，行政复议骀机关不得拒绝。扩大了申请丛人的知情权、查阅权和参与鹦权。行政复议条例和谬行政复议法都规定行政复堂议?则上采取书面审查，篑实施条例规定行政复议缡机构认为必要时，可以实地荞调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要绣时，可以采取听证的方式审理。引入听证模式，使对案件的审查更加公正、透明。3、便民原则得到更加充分闩的体现。

7、一是申请期限延长前，更方便行政相对人申请复议，保护自身合法权益。吒行政复议条例规定行政复议申请期限为15日，行纾政复议法将申请期限延长衍到60天。二是申请方式更加灵活。行政复议条例昴规定申请复议应当递交复议耶申请书，行政复议法规定行政复议可以书面申请，于也可以口头申请。口头申请处的，行政复议机关应当当场迢记录申请人的基本情况、行圳政复议请求、申请行政复议咝的主要事实、理由和时间。袈三是管辖机关更加方便行政剀相对人申请、参加复议。如棍：对县级以上地方各级人民竦政府工作部门的具体行政行褰为不服申请的复议，199鬟0年制定的行政复议条例须规定由上一级主管部门管辖，只有对上一级没有相应没主管部门和法律

8、、法规规定咛由人民政府管辖的由本级人民政府管辖。申请人没有选艴择权。1994年对该规定反进行了修订，规定由本级人民政府或者上一级主管部门掼管辖，但是法律、法规规定纨由本级人民政府管辖的从其渊规定；法律规定由上一级主横管部门管辖的从其规定。赋掖予申请人一定的选择权，但酵是由于法律多数规定由上一熠级主管部门管辖，所以申请人的选择非常有限。行政禽复议法规定由申请人选择，可以向该部门的本级人民渊政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政浔复议。这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议钰案件管辖机关进行自由选择癜。行政复议条例规定，皴复议机关发现受理的案件不属于自己管辖，应当移送有浯管辖权的复议

9、机关，规定比瘿较笼统。行政复议法规泔定，对派出机关、派出机构辑、授权组织、被撤销机关和吃两个以上机关共同作出的具体行政行为提出复议，在行澎政相对人不清楚应向哪一个霍行政机关申请复议时，可以狍直接向具体行政行为发生地郜的县级地方人民政府提出复悍议申请，由该县级地方人民泻政府自接到该行政复议申请舱之日起七日内依法转送有管但辖权的行政复议机关。该规定更方便申请人提出复议申菹请。行政复议条例对省沅、自治区人民政府设立的行深政公署、盟等派出机关所属甲的县级地方人民政府的具体行政行为不服向行政公署、盟还是省、自治区人民政府脶申请复议规定不明确，行政复议法明确规定，对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属

10、的县级地方耔人民政府的具体行政行为不畜服的，向该派出机关申请行虾政复议。赋予行政公署、盟偿行政复议权，方便了行政相荏对人申请复议。4、确立啪行政复议不利变更禁止原则九。为了鼓励公民、法人或者其他组织通过行政复议的方褙式依法解决行政争议，解除涧申请人“不敢告”的思想负捞担，实施条例规定了行敷政复议不利变更禁止原则，即行政复议机关在申请人的郦行政复议请求范围内，不得鳅作出对申请人更为不利的行鬣政复议决定。三、行政复羔议范围有了较大突破1、淅复议范围从法律规定到自我夥认定。根据行政复议条例旎的规定，行政复议申请的骚范围限于法律、法规明确规受定涉及人身权和财产权的具帼体行政行为，与行政诉讼的宕受案范围

11、大体相同。对其他填具体行政行为规定必须是“榭法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的”。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，行政复议法大幅度拓宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他陷组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，就尤可以向复议机关申请复议。萃同原来的复议申请范围相比阳，行政复议法明确增加嘭了对有关行政许可、行政确掠认、行政收费、行政合同、碍行政给付行为进行复议以及健对受教育权保护的规定，使行政相对人的合法权益受到帛更为全面的保护。2、行峒政相对人对抽象行政行为可启动审查权。行政复议条侮例规定，复议机关审查具檐体行政行为时，发现具体行锚政行为所依据的规

12、章或者具蕴有普遍约束力的决定、命令川与法律、法规或者其他规章赇和具有普遍约束力的决定、翳命令相抵触的，在其职权范骶围内依法予以撤销或者改变籁。虽然上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制曹定的不适当的决定、命令，拘但是这种审查的启动权不属注于行政相对人，而是由上级禄行政机关自己掌握，且执行光得很不理想。行政复议法恤规定，公民、法人或者其商他组织认为行政机关的具体渚行政行为所依据的国务院部块门的规定、县级以上地方各涪级人民政府及其工作部门的觉规定、乡人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申搞请行政复议时，可以一并向还行政复议机关提出对该规定苌的审查申请。行政复议法惘的这一规定，将对抽象行迅政行

13、为的审查启动权交给行宵政相对人，使行政相对人拥铃有了更广泛、更真实的权利救济。四、行政复议证据制度确立行政复议条例蝻没有规定证据制度，行政复议法对行政复议的证据制度作了较全面的规定。一是规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申嚼请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行莪政行为的证据、依据和其他有关材料”。二是规定了秕取证的时效问题，即“在行鳙政复议过程中，被申请人不办得自行向申请人和其他有关监组织或者个人收集证据”。三是规定了不承担举证责捞任的法律后果，即“被申请镖人不按照规定提出书面答复鲛、提交当初作出具体行政行湖为的证据、依据和其他有关珈材料的，视为该具

14、体行政行支为没有证据、依据，决定撤薪销该具体行政行为”。五这、行政复议程序规定更加完亘善、公正申请程序1、猬申请人申请、参加行政复议壳。实施条例增加了对合潍伙企业、不具备法人资格的罢其他组织及股份制企业的股镊东大会、股东代表大会、理须事会申请和参加复议的规定辞，并明确同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1猬至5名代表参加行政复议。岵2、第三人参加行政复议壕。行政复议条例规定同接申请复议的具体行政行为有缨利害关系的其他公民、法人探或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请雪参加复议。行政复议法凋取消了经复议机关批准的规溉定。实施条例将第三人芹参加行政复议细化为行政复巷议机构通知参加和第三

15、人申愠请参加两种情形。3、委皈托人代理行政复议。行政复议条例没有规定委托代滑理复议制度，行政复议法仂规定申请人、第三人可以稔委托代理人代为参加行政复侃议，建立了委托代理复议制蓓度。实施条例作了更为台详细的规定，明确申请人、甭第三人可以委托1至2名代飚理人参加行政复议。并对提刈交授权委托书、授权委托书载明内容、口头委托、解除僵或者变更委托等作出规定。嚎受理程序1、受理期限鍪。行政复议条例规定对咬复议申请的审查受理期限为屯10日，行政复议法将厘该期限缩短为5日。2、硒不予受理及书面通知。行男政复议条例规定复议申请锵不符合规定的，裁决不予受咙理并告知理由；行政复议法明确规定对复议申请不陋予受理应书面

16、告知申请人。3、申请材料不符合的处理协。政复议条例规定复议申请书未载明有关规定内容跻的，应当把复议申请书发还愍申请人，限期补正。过期不蹑补正的，视为未申请。行赡政复议法删除了有关“限舞期补正”和“过期不补正视鲼为未申请”的规定，明确对殆不予受理和不属于本机关受喔理的行政复议申请外，行政复议申请自行政复议机关负介责法制工作的机构收到之日梃起即为受理。实施条例嵝规定行政复议申请材料不齐玛全或者表述不清楚的，行政啦复议机构可以自收到该行政焚复议申请之日起5日内书面鳐通知申请人补正。补正通知恬应当载明需要补正的事项和纳合理的补正期限。无正当理霓由逾期不补正的，视为申请岩人放弃行政复议申请。该规、定在保

17、障行政相对人复议权利的同时，规范了对行政复埭议的受理审查。决定程序1、行政复议决定类型更加悒全面。行政复议条例规蹋定了维持、补正、履行、撤丙销、变更等类型，行政复目议法删除了补正，增加了涧确认违法类型。针对实践中淼有时会出现申请人认为行政立机关不履行法定职责申请行黝政复议，行政复议机关受理于后发现该行政机关没有相应厢法定职责或者在受理前已?枪履行法定职责的情况，也皎会出现行政复议机关受理行轴政复议申请后，发现该行政淌复议申请不符合行政复议法洞和实施条例规定的受理条件牮的情况，适用行政复议法俸规定的维持、撤销、变更倮、确认违法等行政复议决定都不合适，实施条例增加了驳回行政复议申请的行醅政复议决定

18、类型。2、行缒政复议的撤回更加规范。州行政复议条例规定，复议苔决定作出以前，经复议机关傈同意申请人可以撤回复议申糸请。申请人撤回复议申请，炻不得以同一的事实和理由再熳申请复议。行政复议法钮规定，行政复议决定作出前束，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以缋撤回，没有强调要?复议铘机关或复议机构同意，并删挚除了“申请人撤回复议申请缓，不得以同一的事实和理由再申请复议”的规定。实苟施条例规定申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行蕲政复议申请的，经行政复议契机构同意，可以撤回。申请喉人撤回行政复议申请的，不钲得再以同一事实和理由提出娉行政复议申请。但是，申请嫔人能够证明撤回行政复议申惆请违背其

19、真实意思表示的除玛外。该规定在维护申请人复议权利的同时，对行政复议嗖的撤回作出规范。3、行劳政复议的中止和终止情形。行政复议条例没有规定眈行政复议的中止和终止程序探，行政复议法仅对申请腠人撤回行政复议申请行政复缝议终止作了规定。实施条炭例明确规定了行政复议中骆止和终止的若千适用情形。撵4、建立行政复议调解制佝度。行政复议条例规定咩复议机关审理复议案件，不适用调解，行政复议法慌删除了该条规定。但行政复碑议实践中调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，蹴并且取得了良好的效果。为军此，实施条例规定对行蝙政机关行使法定裁量权作出茅的具体行政行为不服申请行政复议的案件或者当事人之温间的行政赔偿或者行政补

20、偿榇纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的?则进行醍调解。履行程序行政养复议法规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申腽请人不履行或者无正当理由茗拖延履行行政复议决定的，略行政复议机关或者有关上级辜行政机关应当责令其限期履行。而行政复议条例仅对申请人逾期不起诉又不履槠行复议决定的处理情况作出规定。六、对行政执法活动作出规范虽然行政复琼议条例、行政复议法剜和行政复议法实施条例是关于行政复议工作的法律啁规范，但其中有关条文也涉镇及到行政执法活动，应当得朝到遵守。1、行政相对人飕的行政复议知情权告知制度椭。为保障公民、法人或者其刊他组织的行政复议知情权，艘实施条例规定行政机关蝰作出的具体行政行为对公

21、民睡、法人或者其他组织的权利粘、义务可能产生不利影响的段，应当告知其申请行政复议杀的权利、行政复议机关和行阋政复议申请期限。2、规璺章不能授权。行政复议条例规定对法律、法规和规章授权的组织作出的具体行埃政行为不服申请的复议，由痛直接主管该组织的行政机关觯管辖。行政复议法规定死对法律、法规授权的组织的闽具体行政行为不服的，分别膈向直接管理该组织的地方人骰民政府、地方人民政府工作硪部门或者国务院部门申请行政复议。从行政复议法的规定看，规章不能授权。3、重新作出具体行政行为舛有期限。为了避免被申请人怆拖延作出具体行政行为，实施条例明确了行政复议把机关责令被申请人重新作出具体行政行为时，被申请人昝应当

22、在法律、法规、规章规韬定的期限内重新作出具体行肖政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具寮体行政行为的期限为60日膦。明确了被申请人重新作出础具体行政行为的期限。4巛、行政争议可以和解。为了恚有效化解行政纠纷，平衡利秣益，努力做到案结事了，实施条例规定公民、法人作或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不蠢服申请行政复议的，申请人糯与被申请人在行政复议决定蒎作出前可以自愿达成和解。此外，行政复议法和磨实施条例在其他方面对柑行政复议制度作了完善，如长针对行政复议条例有关汗法律责任的规定内容过于简单笼统，不便于法律责任的锼分担和确认，行政复议法郎关于法律责任的

23、规定，不麇但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在固的问题有针对性地具体规定挂了严格的法律责任，强化了屦对行政复议活动的监督。诧实施条例还对行政复议指导和监督专章作出规定，并建立了行政复议意见书、建每议书制度，规定行政复议机疡关可以向有关机关提出纠正相关行政违法行为或者做好翼善后工作的意见，行政复议机构可以向有关机关提出完谫善制度、改进行政执法的建榻议。由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变撞的制度变革过程中，民主和薹法制尚不健全，因此，我国镩行政复议制度在取得长足进截步的同时，也面临着一些亟待解决的问题，如：行政复洚议机构不统一、不独立；公珧民对复议机构信任程度不够甭；行政复议制度的功能难以鳝发挥；复议机关从事复议工抨作的人员不足，素质不高，专业化不强；等等。我国的癜行政复议制度需要在充分实鬃践的基础上进一步完善。