建立健全我国反洗钱法律制度体系的思考——兼评人民银行新近颁布的反洗钱“一规两办法”

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1、建立健全我国反洗钱法律制度体系的思考兼评人民银行新近公布的反洗钱“一规两方法第22卷第1期2004年1月河北法学HebeiLaWScienceJan.,2004建立健全我国反洗钱法律制度体系的思考兼评人民银行新近公布的反洗钱一规刘泽华两方法(西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710063)摘要:国际社会反洗钱实践证明.建立健全一照套有效的反洗钱法律制度体系是防止洗钱者利用各种手段,方式进行洗钱和打击一国及跨国洗钱的根本途径.针对我国反洗钱法律制度存在的问题和缺乏,分析了人民银行新近公布实施的反洗钱一规两法的内容得失,系统地提出了完善我国反洗钱法律制度体系的措施和建议.关键词:反洗钱;法律制度

2、;体系中圈分类号:DF625文献标识码:A文章编号:10023933(2004)010104-06OnConstructingtheLegalSystemonAnti-moneyLaunderingmThenewlypromulgatedregulationsbyPBCLIUZe.hua(SchoolofEconomiesandFinance.XianjiaotongUniversity,Xian710063China)Abstract:TheexperiencesabroadofAntimoneyLaunderinghavestronglyprovedtheimportanceandeffe

3、ctivenessoflegalsystexnonpreventingtransnationalMoneyLaundering.OnanalyzingthelimitationsofChineselegalsystemonAntimoneyLaundering,especiallythenewlypromulgatedregulationsbyPBC,thisarticlegivesadvicesonimprovingthelegalsys.ternonanti?moneylaunderinginourcountry.KeywocdStanti?moneylaundering;legalfra

4、mework;system随着经济全球化和自由化的迅速开展.形形色色的洗钱活动日益猖獗,国际社会日益加强预防和合作打击洗钱犯罪成为一种趋势.反洗钱已成为我国打击严重经济犯罪,整顿经济金融秩序以及参加世界贸易组织后提高金融机构竞争力的一个重要内容.国际社会反洗钱实践证明,建立健全一整套有效的反洗钱法律制度体系是防止洗钱者利用各种手段,方式进行洗钱和打击一国及跨国洗钱的根本途径.今年1月13日到15日,中国人民银行连续公布了(金融机构反洗钱规定?,(人民币大额和可疑支付交易报告管理方法>和(金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理方法>(以下简称一规两方法),并同时自3月1日起施行.一规

5、两方法的实施,说明我国反洗钱法律制度体系进一步完善,商业银行等金融机构承当的反洗钱责任和义务开始步人法制化轨道.但通过研究我国反洗钱法律制度体系现状,我们认为,为切实起到预防和打击洗钱犯罪,我国反洗钱法律制度体系还需进一步健全完善.一,我国反洗钱开展与反洗钱法律制度体系框架1988年12月19日联合国制定通过了(联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约>(以下简称(联合国禁毒公约>),首次规定了转移或转让贩毒收益和隐瞒或隐匿贩毒收益的洗毒钱行为为犯罪行为.我国政府于12月20日签署了该公约.为履行这一国际公约.1990年12月28日全国七届人大常委会通过了(关于禁毒的决定>,

6、规定掩饰,隐瞒出售毒品获得财物的非法性质和来源的构成犯罪.该决定虽然没有将此犯罪行为从法律条文上直接规定为洗钱罪,但实质上这是我国第一次对洗钱问题进行法律规制.随着毒品犯罪,黑社会性质的社会犯罪,走私犯罪和恐怖活动犯罪在我国蔓延,为了预防和打击这些犯罪带来的洗钱行为,并在国际反洗钱立法开展的推动下,1997年中国人民银行,公安部等部门联合向全国人大法工委递交了在新(刑法?中参加洗钱罪的建议书.3月14日全国八届人大修订通过了新(刑法>,在第191条第一次明确规定了洗钱犯罪的罪状及法定刑.在新刑法修订的前后一个时期,国务院和中国人民银行,国家外汇管理局公布实施了(现金管理暂行条例>(

7、1988收稿日期:20030531作者简介:刘泽华(1969.).男,湖北红安人.法律硕士.中国工商银行总行法律事务部处长.西安交通大学经济与金融学院金融学博士研究生.研究方向:商业银行改革,金融机构与反洗钱.?104?年),个人存款账户实名制?(2000年),银行账户管理办法>(1994年),境内外汇账户管理规定>(1997年),大额现金支付登记备案规定>(1997年)等一系列法规和规章,标准了金融交易行为,为反洗钱提供了有利条件.近年来,我国政府加强了反洗钱国际合作,一直重视反洗钱工作,认真履行反洗钱国际义务.近两年共协助外国警方调查涉及洗钱犯罪线索7O多起,涉及17个国

8、家.中国人民银行先后与包括金融行动特别工作组在内的五个反洗钱,反恐怖融资代表团进行磋商,并在我国参加金融行动特别工作组,亚太反洗钱小组等反洗钱国际组织等方面取得了一定进展.9?11事件后,根据联合国1373号决议和应美国政府的请求,为配合打击恐怖主义和制止为恐怖主义组织融资,中国人民银行先后向全国银行系统转发了14批涉嫌恐怖组织和个人的银行资金账户名单,要求对其密切关注,认真核查,并将情况及时通报联合国和美国.2002年7月5日,中国人民银行宣布成立支付交易监测处和反洗钱工作处,并成立了有关司局参加的反洗钱工作领导小组.同时,公安部经济犯罪侦察局也成立了反洗钱处.2002年9月11日,我国银行

9、业首次召开反洗钱专门会议,会议讨论了反洗钱的一规两方法草案,研究部署了今后一个时期银行业反洗钱工作.这次会议对于全面推动我国金融机构特别是银行业的反洗钱工作,有效预防打击洗钱等犯罪活动,产生了重大而深远的影响.今年1月13日到15日,中国人民银行以一天一令的速度,连续公布了反洗钱的一规两方法.一规两方法旨在防止违法犯罪分子利用金融机构从事洗钱活动,并明确了金融机构开展反洗钱工作的相关制度,标志着我国反洗钱法律制度体系框架初步搭建.目前,我国反洗钱法律制度体系框架包括以下几个层次:法律层次.主要是1997年修订的新刑法?.1990年12月全国七届人大常委会关于禁毒的决定?对掩饰,隐瞒出售毒品获得

10、财物的非法性质和来源的构成犯罪的内容已被新刑法>第191条洗钱罪吸收.规定洗钱罪的上游犯罪为毒品犯罪,黑社会性质的犯罪,走私犯罪和恐怖活动犯罪等四种.明确规定洗钱罪,是明知是以上四种犯罪的违法所得及其产生的收益,为掩饰,隐瞒其来源和性质,通过各种方式掩饰,隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的行为.从法律上首次以列举方式规定了洗钱的手段为:提供资金账户;协助将财产转换为现金或者金融票据;协助将资金汇往境外;以其他方法掩饰,隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的洗钱行为.行政法规层次.主要有国务院现金管理暂行条例>和个人存款账户实名制规定?.现金管理暂行条例?规定开户单位收支和使

11、用现金,必须接受开户银行监督,并且只能在一定范围内使用,开户银行应按规定向人民银行报告现金管理情况.特别是个人存款账户实名制规定?对使用法定身份证件开户作出了明确规定,在一定程度上堵塞了犯罪分子和犯罪组织使用匿名,假名,利用银行账户洗钱的通道.规章层次.主要涉及中国人民银行和国家外汇管理局制定的银行账户管理方法>,境内外汇账户管理规定>,<境外外汇账户管理规定?,<关于大额现金支付管理的通知?,大额现金支付登记备案规定>,关于携带外汇进出境管理的规定>以及反洗钱的一规两方法.尤其是一规两方法的公布和实施,借鉴了国际反洗钱制度有关经验,确立了我国金融机构反洗钱

12、的工作原那么和制度,人民银行和国家外汇管理局的职责,金融机构反洗钱法律责任等.首先,确立了金融机构反洗钱工作的三项原那么,即:(一)合法审慎原那么,是指金融机构应当依法并且审慎地识别可疑交易,做到不枉不纵,不得从事不正当竞争阻碍反洗钱义务的履行.(二)保密原那么,是指金融机构及其工作人员应当保守反洗钱工作秘密,不得违反规定将有关反洗钱工作信息泄露给客户和其他人员.(三)与司法机关,行政执法机关全面合作原那么,是指金融机构应当依法协助,配合司法机关和行政执法机关打击洗钱活动,依照法律,行政法规等有关规定协助司法机关,海关,税务等部门查询,冻结,扣划客户存款.其次,要求金融机构制定反洗钱内控制度和

13、设立组织机构并建立金融机构反洗钱的四项主要制度,即:(一)了解客户制度,是指金融机构在与客户建立业务关系或与其进行交易时,应当根据法定的有效身份证件或其他可靠的身份识别资料,确定和记录其客户的身份.(二)大额交易报告制度,是指凡支付金额在规定金额以上的交易,不管是否异常都要向中国人民银行或者国家外汇管理局报告的制度.(三)可疑交易报告制度,是指当金融机构按照中国人民银行规定的有关指标,或者疑心与其进行交易客户的款项可能来自犯罪活动时,必须迅速向中国人民银行或者国家外汇管理局报告的制度.(四)保存记录制度,是指要求金融机构在一定期限内保存客户的账户资料和交易记录.第三,规定了人民银行和国家外汇管

14、理局的职责.明确人民银行是我国银行业反洗钱工作的领导和监督管理机构,国家外汇管理局负责制定大额,可疑外汇资金交易报告标准,并对大额,可疑外汇资金交易报告工作进行监督管理.第四,规定了金融机构应当承当的反洗钱义务以及违反义务应承当的责任.要求金融机构应当设立反洗钱组织和岗位,配备专人;监督检查分支机构反洗钱执行情况;认真履行金融机构反洗钱的四项主要制度;开展必要的反洗钱培训和教育等.为确保金融机构履行各项义务,对金融机构和人员违反义务规定了警告,罚款,取消任职资格等行政责任.二,我国反洗钱法律制度体系存在的问题与缺乏我国反洗钱法律制度体系框架已初步搭建,但与国际反洗钱法律制度体系相比,我国反洗钱

15、法律制度在国际上处于比拟薄弱和落后的地位,仍存在以下问题和缺乏:1.重惩罚洗钱的刑事立法,轻预防洗钱的立法,缺乏一部统一的反洗钱法律.刑法,现金管理暂行条例)和个一1O5一人存款账户实名制规定?分别以法律和行政法规初步构建了我国反洗钱立法的根本框架,但相比而言,在惩治洗钱的刷事立法方面,从1990年的<关于禁毒的决定?到1997年新<刑法?,在罪名,罪状和法定刑上,都有很大的开展和完善.然而在预防洗钱的法律或行政性法规方面,迄今为止无一部专门针对洗钱的统一<反洗钱法?或?反洗钱条例?,?商业银行法?,<信托法?,<证券法?,<保险法?作为标准有关金融机构经营

16、行为的主体法律,却没有洗钱的概念和金融机构预防洗钱的任何条款,不能说不是一个重大立法缺陷即便是已公布的?现金管理暂行条例?和?个人存款账冉实名制规定?,其一些规定只是与预防洗钱有关联或有影响.而不是专门针对或直接针对预防洗钱而设定的.今年1月人民银行发布的反洗钱一规两方法,性质上属于行政规章,还不属于法律,法标准畴,层次较低,效力不高.这样导致我国反洗钱法律,法规缺位,与规章之间缺乏衔接.2.对打击洗钱犯罪的立法有待完善.我国97年新?刑法?第191条将洗钱罪的上游犯罪限制为毒品犯罪,黑让会性质的犯罪,走私犯罪和恐怖活动犯罪等四种,已不适应惩治当前洗钱犯罪的需要,也不符合国际反洗钱刑事法律要求

17、.目前我国存在居高不下的贪污贿赂,逃税,诈骗,浸占国有资产犯罪发案率与其犯罪非法所得极易得到清洗有关,因此有必要扩大洗钱罪对象范围;人民银行反洗钱一规两方法规定金融机构对客户大额转账,现金支付交易和可疑支付交易要及时报告给人民银行或国家外汇管理局,并规定金融机构和接受报告的机关不得向金融机构客户或他人泄露,但在我国刑法层面上还没有得到反映.而各国反洗钱立法来看,均将泄露报告信息的行为作为犯罪在立法上予以规定,以保证反洗钱侦破顺利进行和确保客户合法权益不受侵犯.3人民银行反洗钱一规两法仍存在缺乏.主要体现在以下四个方面.一是反洗钱一规两方法适用范围不一.没有涵盖整个金融机构.从一规两方法的逻辑关

18、系来看,?金融机构反洗钱规定?是<人民币大额和可疑支付交易报告管理方法?和<金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理方法?的纲,后者是前者的细化.然而从适用范围看,?金融机构反洗钱规定?是名不副实的,因为它只适用于中国人民银行批准设立的金融机构,并没有包括保险和证券,基金管理公司.主要包括:银行类金融机构,信用合作社,邮政储汇机构,企业集团财务公司,信托投资公司和金融租赁公司,外资独资银行,中外合资银行,外国银行分行和外资独资财务公司,合资财务公司等.<人民币大额和可疑支付交易报告管理方法?适用于经中国人民银行批准在我国境内设立的金融机构,却只包括政策性银行,商业银行,城乡信用

19、合作社及其联合社和邮政储汇机构.而?金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理方法?那么适用于我国境内经营外汇业务的所有金融机构,包括证券公司,保险公司,基金公司等金融机构.这说明我国金融监管机构缺乏全局性的反洗钱制度统筹安排,没有形成银行,保险和证券机构反洗钱的三套马车,金融机构反洗钱造成银行业包打天下的局面.二是了解客户制度超出金融机构实际识别能力.了解客户是金融机构预防洗钱行为的根底工作.<人民币大额和可疑支付交易报告管理方法?第9条要求金融机构对存款人申请开立银行结算账户时提交的开户资料应审查其真实性,对客户身份证件等开户资料真伪要作出审查.但金融机构能审查出其实质性真实性吗?实际上

20、,由于我国制假贩假泛滥,法定身份证件防假技术低,身份证件和公司营业证件极易伪造,有的造假技术非常高明,识别非常困难.必须借助先进仪器,金融机构一般无法确定客户的真实身份.目前银行业一般认为,只要做到审查形式真实性就可以.但我们认为,仅仅做到审查形式真实对反洗钱来讲是不够的,容易被金融机构有意无意放松审查开户资料的真伪,给洗钱分子开绿灯.金融机构必须了解你的客户.了解客户英文为knowyourcustomer,know是了解,知道的意思,形式真实达不到了解或知道的要求.巴塞尔银行监管委员会?关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明?,也特别强调银行应当作合理的努力以确认所有请求金融机构提供效劳的客

21、户的身份.国外法律一般也要求金融机构必须通过合理措施核实客户的真实身份,以免与身份不明者进行金融效劳三是金融机构执行大额,可疑交易报告制度缺乏法律根底,与我国?商业银行法?确定的金融机构为客户保密原那么相冲突.我们认为,大额,可疑交易报告制度对金融机构反洗钱工作非常必要的,但是上述制度的制定超出了人民银行制定规章制度的权限,也就是说缺乏法律依据.大额,可疑交易报告制度的实质是将金融机构的客户交易信息(如存款数额,资金流向,交易对象等)不能是否有犯罪嫌疑,在客户不知悉或未经客户同意的情况下,按人民银行一规两方法规定,由金融机构报告给人民银行和国家外汇管理部门,最后视交易性质报公安司法部门.如前所

22、述,我国至今没有制定统一的反洗钱法律,有关金融主体法也没有涉及反洗钱内容,法律还没有规定为了反洗钱,金融机构可以不经客户同意向有关部门报告客户大额,可疑交易信息.可以说,人民银行,国家外汇管理部门和公安司法部门获得这些客户信息是没有法律依据的.相反,我国<宪法?,?商业银行法?,<储蓄管理条例?,<个人存款账户实名制规定?等法律,行政法规规定,个人和单位存款只要是合法的,不仅其所有权受法律保护,而且金融机构还负有为储户保密的义务.金融机构及其工作人员不得违反上述对客户权利的保护性规定.否那么,金融机构要受到相应的处分.因此,要切实预防和制止洗钱,必须从法律的层面上打破金融机构

23、为客户保密原那么的严格要求.从国外立法看,许多国家为反洗钱首先从立法上确定了为客户严守秘密的例外原那么.如美国1970年通过的?银行保密法?,打破了长期以来英美法上所确立的银行为客户严守秘密的原那么,要求银行等金融机构在反洗钱时有向政府披露客户信息的义务.迫于欧盟等国际社会反洗钱压力,瑞士于1988年修改法律放弃了一直引以为豪的严格的银行为客户保密原那么.四是实施本钱较高,金融机构反洗钱鼓励机制尚需研究.依据人民银行反洗钱一规两法要求,金融机构须建立四项反洗钱制度,制定内部反洗钱工作操作规程,成立反洗钱组织,各分支机构和营业机构设立反洗钱岗位,建立岗位责任制,由专人负责大额和可疑资金交易的记录

24、,分析和报告,报告程序和要求比拟复杂,金融机构受人民银行和国家外汇管理局的多头管理,还要承当协助有权部门查询,冻结和扣划义务.已有银行界人士认为,以效益为中心是商业银行的经营宗旨,而银行履行反洗钱义务,需要占人,占机,占柜台,本钱消耗极大,如果反洗钱所获款项全部上缴国库,银行积极性将会受挫.金融机构反洗钱只有本钱,没有收益,相反不履行反洗钱职责会受到相应处分,建议应有所经济补偿.有学者认为,反洗钱斗争既属国家目标,当然应由国家来消化由此产生的本钱.人民银行实际上将本应由国家来消化的本钱尽数加在金融机构头上.针对此种看法,美国金融管理学会国际总裁BrettKing先生认为,洗钱不是一国内患,而是

25、全球公害,在美国对非法资产转移的监控,是每个相关部门的根本法律义务,反洗钱助人助己,本来就密不可分.我们认为,打击洗钱等违法犯罪活动是每个公民,法人或其他组织的根本义务,洗钱不仅侵害国家利益,而且也会损坏社会公众对银行等金融机构的信心,对金融机构信誉构成侵害.黑钱在金融机构快速流动,容易引发支付危机.因此,金融机构反洗钱是利人利己的行为,不能要求国家给予经济补偿.但一昧强调消极法律后果,而对积极法律后果缺乏具体的实施机制,重惩罚轻鼓励,不考虑制度实施成本,会使反洗钱制度落不到实处.如何减轻金融机构反洗钱的负担和本钱,增强其积极性是一个值得探讨的问题.当然,反洗钱不应仅是金融机构尤其是银行业的责

26、任,应从立法上扩展到所有政府,中介组织,企业,事业单位和个人.4.没有与金融改革同步进行的思路,导致金融机构体制外利用地下钱庄洗钱活动大量发生.地下钱庄最早出现在广东省珠三角,主要业务是为民间非法提供资金融通,炒卖外汇.但是地下钱庄也常被用于洗钱活动,尤其是在内地和香港之间转移黑钱,中国内地每年通过地下钱庄洗出去的黑钱至少高达2000亿人民币,相当于国内生产总值的2%,几乎相当于225亿美元的全年对外贸易顺差.地下钱庄洗钱目前已成为我国除通过金融机构外洗钱活动的第二渠道,不仅地下经济组织和非法经济活动的大量资金流人地下钱庄,城市黑势力和一些腐败官员也把非法所得交给地下钱庄运营和转出境外.200

27、2年在汕头暴露出的涉嫌千亿元资金的大案中,地下钱庄为洗钱提供了极大的便利u地下钱庄洗钱正在严重侵蚀我国的经济根底.据测算,我国每年因此受到的财税损失高达近千亿元.地下钱庄的存在有多种原因,但最根本的原因是我们现有金融体系形成于方案经济时期,它是以国有银行和国有大中型企业为核心来构筑的,因此很少考虑为民营企业提供金融效劳.中小企业,民营企业融资难,没有根本上从金融改革上解决,Nztit的民间资本没有适合的金融投资市场,地下钱庄乘机产生,以迎合这种合法金融体系满足不了的强大市场需求.要防止利用地下钱庄洗钱,必须遏制地下钱庄;遏制地下钱庄,必须标准民间融资,进行金融改革.5.我国预防洗钱法律制度根底

28、性工作存在薄弱环节.随着金融全球化,网络化,一体化,现代金融体系已成为洗钱的主要渠道,而一些金融机构特别是领导对反洗钱的重要性认识缺乏,各级员工反洗钱意识和警惕性不高;金融机构行业协会如银行业协会尚未制定银行业反洗钱指引,不能有效指导金融机构具体实施反洗钱有关规定,金融机构针对反洗钱的内控制度建设有待加强;我国对金融工作人员的反洗钱教育和培训尚处于空白,缺乏一大批有经验的反洗钱专业人士,不能及时识别和防范洗钱活动;个别金融机构从局部利益出发,超范围吸收存款,公款私存,违规将来路不明的资金转人储蓄账户或直接支付大额现金,随意放宽账户设立条件和金融交易审查标准,搞违规竞争,不执行金融机构内部制度,

29、给洗钱活动提供了可乘之机;金融机构反洗钱手段落后,还没有尽快开发和建立一套反洗钱的软件和系统,尚未建成与支付清算系统对接的支付交易监测系统,不能对大额和可疑交易及时进行监测,记录,靠人工监测可疑交易;金融监管人员缺乏,业务素质低,监管方法单一,缺乏反洗钱的专项监管措施,降低了反洗钱的效果.6.反洗钱法律制度体系中缺乏一套全面的反洗钱系统.预防和打击不仅是金融机构的事情,而且需要牵涉到包括金融,公安,财政,税务,工商,海关,外汇管理,外交,司法诸多方面,预防和打击洗钱是一项综合系统工程,因而需要多方配合,综合治理.从这个意义上讲,我国反洗钱法律体系现在尚未建立一套广泛的反洗钱系统.目前存在两个突

30、出问题:一是现金管理法律制度不适应当前反洗钱开展要求.从实质内容上看,人民银行反洗钱一规两方法整体上只是整合了以前国务院和人民银行,国家外汇管理局制定的与反洗钱有关联的行政法规和规章,并未从根本上提出有效的洗钱预防措施,主要强调了对大额异常资金走向的监测,分析和报告,较为单一地在金融系统结算环节上作文章,与国际反洗钱法律制度要求还有一段距离.如违法犯罪分子的违法所得或犯罪收益,其初次形态往往表现为现金,洗钱的目的就是对非法获得的现金来源进行掩饰或隐瞒,因此要遏制洗钱关键在切断违法犯罪分子获得现金来源的通道,标准现金管理,尽量不用现金或少用现金.但我国?现金管理暂行条例?公布至今已十年有余,随着

31、经济总量的不断扩大及经济货币化程度的不断提高,现金管理出现了新的问题.由于?现金管理暂行条例?对于自然人存取现金没有限制,导致利用现金从事行贿受贿,洗钱等违法犯罪活动增多;现金来源是否合法没有相应证明,导致金融机构无法识别来源,大量脏钱被清洗.如果不尽快修订<现金管理暂行条例?,采取有效配套措施,人民银行反洗钱一规两法实施效果将大打折扣.二是没有建立统一的独立的国家反洗钱情报收集和分107析的专门机构和机制.按照人民银行<金融机构反洗钱规定?,中国人民银行和国家外汇管理局负责分析研究金融机构报送的大额和可疑交易报告,对认为涉嫌犯罪的按规定程序报送司法机关.我们认为,由人民银行或国家

32、外汇管理局来单独分析研究有其局限性,因为如果牵涉到本外币的洗钱活动在同一金融机构或同业,而由人民银行和国家外汇管理局两个部门分开研究分析,那么会人为割断洗钱活动的本来联系.再者,洗钱活动游离于商业银行,保险,证券市场和其他商业组织,中介组织之间,单靠人民银行或国家外汇管理局单独来分析研究不出洗钱的本来面目的.因此有必要成立一个统一的独立的国家反洗钱情报收集和分析的专门机构和机制.金融行动特别工作组在其四十条建议中也建议每一个国家成立一个独立的金融情报机构.如美国专门成立了金融犯罪执法网络,由财政部设立,它与全美个大银行与其他金融机构以及各金融监管机构的数据库连网.它能使调查人员找出任何看似毫无

33、联系的工商企业与银行账户之间的内在联系.该数据库设计完善,能在5分钟给出某个人的全部金融信息,可以通过计算和整理,勾画出一个与最初疑心对象有牵连的个人,企业与银行账户之间的关系链,从而为调查提出线索和方向.澳大利亚经联邦议会批准也设立了类似机构澳大利亚交易报告与分析中心.三,建立健全我国反洗钱法律制度体系的建议针对我国反洗钱法律制度体系存在的问题和缺乏,我们认为应借鉴国际反洗钱法律制度经验和结合我国实际情况,采取以下对策和措施来完善我国反洗钱法律制度体系,以切实预防和打击洗钱活动:1.加快反洗钱法制建设.尽快制定单行统一的<反洗钱法?,建立以<反洗钱法?为核心,以刑法,行政法规,行

34、政规章为补充的多层次,完善的反洗钱法律法规体系.目前,当务之急是制定统一的<反洗钱法?.在2002年两会期间,着名经济学家吴树青提交了<建议尽快制定(反洗钱法)?的议案,建议全国人大要尽快将制定<反洗钱法?列人立法日程.<反洗钱法?要从法律上进一步明确反洗钱的定义和对象范围,确立反洗钱机关,模式,性质,职能以及金融机构设立专门的反洗钱组织,明确商业银行在反洗钱上为客户保密例外原那么和金融机构,非金融机构及个人反洗钱义务,法律责任等.<反洗钱法?应当覆盖银行,投资,证券,保险等不同的金融领域和从事金融业务的各类主体以及所有的商业主体,中介组织及个人.同时,要修改&l

35、t;人民银行法?,<商业银行法?,<证券法?,<保险法?等相关法律,增加反洗钱的内容.2.修改完善惩治洗钱犯罪的刑事立法.一是刑法要扩大洗钱罪对象范围,即洗钱罪的上游犯罪不仅包括毒品犯罪,黑社会性质的犯罪,走私犯罪和恐怖活动犯罪等四种,还应包括贪污贿赂,逃税,诈骗,侵占国有资产等所有犯罪,切实起到打击犯罪的目的.而且规定洗钱罪还应从我国的实际出发,并参考国外有关规定,把惩治洗钱罪和惩治窝藏罪,包庇罪,窝赃罪,巨额财产来源不明罪和境外存款一108一隐瞒不报罪结合起来,使我国刑法更加严密,彻底从经济上切断堵死犯罪分子转移,隐藏,使用和挥霍的途径,使其犯罪所得不敢存人银行,又不敢使

36、用挥霍或隐藏,从而通过打击洗钱犯罪,有效打击和防范以图财谋利或恐怖活动为目的的犯罪.二是对泄露反洗钱的有关报告信息的行为应当定罪.金融机构上报给金融监管的大额和可疑交易报告的信息是金融监管部门和公安司法部门获得和分析洗钱的重要线索,应当作为一种特殊的秘密而非一般的商业秘密,如果泄露那么会给反洗钱案件的调查和侦破造成难以估量的损失,同时将客户信息不适当地泄露给他人,侵犯了客户的商业秘密,也动摇了金融机构客户对金融机构的信心.因此,对泄露反洗钱的有关报告信息的行为应当在刑法上定为犯罪.3.进一步完善人民银行反洗钱一规两方法,统一金融机构预防洗钱制度.一是我国金融监管部门要统筹安排金融机构反洗钱规章

37、制度.目前,中国保监会和中国证监会要借鉴人民银行一规两法有效做法,尽快分别制定关于保险机构,证券机构反洗钱的规定,预防和制止不法分子利用保险机构和证券机构洗钱,真正形成银行,保险和证券机构反洗钱的三套马车,彻底打破金融机构反洗钱银行业包打天下的局面.二是严格按照巴塞尔银行监管委员会<关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明?要求,通过适当途径使金融机构明确了解你的客户的真正含义,即银行应当作合理的努力以确认所有请求金融机构提供效劳的客户的身份,既不加重金融机构审查客户身份的义务,又在金融机构合理能力和范围内有效审查客户身份,切实预防不明身份者进行洗钱.三是在当前统一的反洗钱法还不能很快出台

38、的情况下,为保证金融机构执行大额,可疑交易报告制度和人民银行接受该报告有充分的法律根底,建议利用设立国家银行业监督委员会,必须修改<人民银行法?和<商业银行法?之际,尽快将有关反洗钱内容加进去,从法律上确定在反洗钱上为客户严守秘密的例外原那么,在法律的层面上打破金融机构为客户保密原那么的严格要求.四是切实减轻金融机构在反洗钱工作中的负担,以便金融机构更加积极加强反洗钱工作.目前商业银行普遍反映实行大额交易和可疑交易报告本钱太高,负担过重.从国际金融界实行交易报告制度的标准实践看,有三种立法模式,第一种是大额交易报告制度,规定但凡到达或者超过一定数额的金融交易,无论是否与洗钱有关都要

39、报告主管部门.这种制度实行起来,本钱过高,监管部门人手有限,难以逐件查核.美国是最早实行这种制度的国家,但是美国从技术上可以解决存在的问题.第二种是可疑交易报告制度,由金融机构从交易中发现,研究有可疑交易的才提出报告,可以降低报告代价,也便于监管部门仔细核查,但该制度要求金融机构工作人员具有良好的职业道德和反洗钱业务素质.第三种是综合性的报告制度,即既报告大额交易,又报告可疑交易.这种报告制度有利于全面又重点预防和打击洗钱,但这种报告制度实行起来的代价比实行其中任一报告制度的代价更高.目前德国,意大利,荷兰,澳大利亚等国实行综合性报告制度.我国商业银行实行综合性报告制度尤感压力大,特别是大额交

40、易笔数成千上万,靠手工报送要花费大量的人力物力,必须使商业银行与人民银行和国家外汇管理局支付交易监测系统连网对接.据了解,人民银行正在开发人民币支付交易监测系统,商业银行目前实际并未向其报送人民币大额交易.而最近国家外汇管理局却要求金融机构每月在规定时间内以纸质和电子方式逐级汇总向其报告所有大额和可疑外汇交易情况,金融机构报送代价可想而知.因此,考虑到我国金融机构工作人员反洗钱业务素质普遍不高,减轻金融机构反洗钱工作负担,建议借鉴国际金融界反洗钱经验,由人民银行牵头尽快开发金融机构人民币和外汇大额和可疑交易监测系统,免费在金融机构安装并与人民银行和国家外汇管理局对接.4.加快金融改革,标准民间

41、融资,彻底取缔非法金融地下钱庄,从根本上切断利用地下钱庄洗钱的渠道.取缔和打击地下钱庄的斗争,我国政府一直很重视,如2002年外汇管理局加大力度打击地下钱庄跨境洗钱等非法外汇交易活动,全国共查处各类外汇违规案件1.2万件,涉案金额90.2亿美元.2002年8月29日,广东省公安厅进行了代号为截流的打击地下钱庄统一行动,取缔地下钱庄11个,非法经营窝点3O个.但是对地下钱庄堵而不疏,终会洪水滔天,不仅被犯罪分子利用进行洗钱,而且会危及国家金融平安.地下钱庄存在的优势在于能够通过民间信用的方式迅速提供金融效劳,还能提供个性化金融效劳,尤其满足民营企业,中小企业和个体户,私人金融需求.因此,光靠一味

42、打击地下钱庄是不够的,金融监管部门应多采取疏导的方法,可以让一局部地下钱庄转为合法的接受监管的金融机构作为商业银行的补充,充分满足民间多层次的金融效劳需求,纳入正常的金融监管和反洗钱监管轨道.同时,要加快民营银行的市场准人改革,鼓励民间资本参股进入各种所有制商业银行或组建民营银行,国有商业银行改革要面向市场,满足民间资本的投资需求和金融效劳需求,从根本上堵死地下钱庄生存的出路,最终切断犯罪分子利用地下钱庄洗钱的渠道.5.加强预防洗钱法律制度根底性工作.首先,要使金融机构充分认识到做好反洗钱工作的重要性.金融机构是支付结算的枢纽,洗钱活动大都是通过金融系统进行的,因此,金融系统始终是处在反洗钱斗

43、争的最前沿,承当着预防和控制洗钱的重要职责.金融机构各级领导和员工要认识到做好反洗钱工作对提高自身声誉,促进业务健康开展,进而在国际上树立良好形象具有十分重要的意义.其次,要加强金融机构内部控制建设.内部控制建设是关系到金融机构反洗钱工作成败的内在条件或内因.具体而言是要加强反洗钱领导,将那些思想素质,道德品质和业务素质好的工作人员充实到反洗钱岗位上,明确职责,建立内部稽核监督机制,并将反洗钱作为各金融机构领导业绩评价的内容;人民银行和金融机构要大力加强反洗钱培训,积极推行国际规章遵行协会推出的反洗钱资格一国际认证,提高反洗钱技能;金融机构要尽快制定针对反洗钱的内部控制制度,金融机构各行业协会

44、要制定本行业反洗钱工作指引,进一步明确标准金融机构反洗钱操作规程.第三,强化金融监管.适时修订和制定金融监管规章,与时俱进,将有关金融机构反洗钱内容及时标准到规章中.目前,中国证监会,保监会要针对犯罪分子已开始利用证券,保险机构进行洗钱的现状,尽快制定有关证券,保险业反洗钱方法;要加强金融监管机构建设,提高金融反洗钱监管执法水平和技术手段,杜绝给洗钱者利用金融机构在监管上的漏洞;要强化金融市场监管,净化金融竞争秩序,严厉打击不正当竞争行为,鼓励标准经营和正当竞争,使洗钱分子无机可乘.6.建立全面而广泛的社会反洗钱系统.从长远看,我国要建立一整套包括金融,财政,税务,工商,海关,外汇管理,外交,司法诸多部门预防和打击洗钱的综合系统,并加强国际反洗钱合作.就目前反洗钱而言,当务之急需要解决现金管理法律制度改革和建立统一的中国反洗钱情报收集和分析的专门机构和机制的问题.一方面,要尽快进行现金管理法律制度改革,修改<现金管理暂行条例?,将自然人纳入现金管理的范畴,将非银行系统流转的现金纳入现金管理范围.加强存取现金的管理,鼓励单位和自然人通过转账结算方式划拨资金或支付交易款项.赋予税务部门监管现金职能,也应当建立纳税单位的现金收支监测系统,要求有现金收入一定数额的单位,必须配备记录现金收入和接受银行卡付款的电子设备,自然人和单位接受大额现