专题七住房保障：中国完全福利到四位一体 - 教学资源 - 上海财经大学

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1、第七章 住房保障：中国，完全福利到四位一体【本章学习目标】通过本章的教学使学生理解我国住房保障的顶层设计，并掌握我国住房保障的发展历程，对我国住房保障体系有一个总体把握。【本章教学重点】1、理解我国住房保障顶层设计；2、掌握我国住房保障的发展历程。【本章教学内容】本章从我国住房保障顶层设计出发，帮助学生明确我国住房保障的定位、确定住房保障水平以及政府在住房保障中的作用；其次详细探讨中国住房保障的发展历程，促使学生对我国住房保障发展进行总结和展望。 引入：2014年7月30日，备受关注的国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见公之于众，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。意见中的最大

2、亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。这次户籍改革引起了普遍关注，随之而来的问题是在户籍制度自身改革的同时，需要考虑落实好各项配套措施，其中应该如何落实进城落户农民的住房保障问题呢？提出问题：我国住房保障是如何定位以及保障水平怎样？政府在住房保障中发挥什么样的作用？我国住房保障在各个阶段是如何发展的？教学要点：第一节 住房保障顶层设计一、住房保障的定位1、社会保障与住房保障社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提

3、高国民生活质量。社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。我们将由法律规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障制度。由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。首先，社会保险是国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。社会保险的保障对象是全体劳动者，资金

4、主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费，政府给予资助。依法享受社会保险是劳动者的基本权利。其次，社会救济是国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。再次，社会福利有狭义与广义之分，广义的社会福利是国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称；狭义的社会福利是国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精

5、神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。最后，优抚安置是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。住房保障制度是社会保障政策的重要组成部分，它是指一个国家或地区政府和社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，是包括供应、分配、补贴协调机制等要素在内的总称。建设部课题组：多层次住房保障体系研究，中国建筑工

6、业出版社，2007。它是一个包含范围很广的概念。广义上说，“宅基地”、“福利分房”、“拆迁还建房”都是住房保障制度的一种具体形式，是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。在我国现行住房政策条件下，解决住房的方式主要有三种途径:即通过商品房来解决高收入者的住房需求；通过经济适用住房和公共租赁住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求；通过廉租住房政策来解决符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭。我国住房保障制度改革从1994年起步，至今已形成了以廉租住房、经济适用房、公共租赁房和限价商品房为骨架的分层次的保障性住房供应机制。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部

7、分。住房保障作为社会保障制度的一个重要部分，在推进住房制度改革、保障低收入群体的住房问题上起到了重要的作用。目前，世界各发达国家都己基本建立了完善的各具特色的住房保障体系，居民尤其是低收入群体的住房问题得到较好的解决。2、中国住房保障定位的探讨许多学者对中国住房保障定位进行了探讨，主要有：陈劲松 (2006) 比较世界主要国家住房保障制度，认为住房问题主要表现为短缺、质量与社会公平。政府提供保障性住房是解决上述问题的共同选择。他提出提出中国保障性住房应采取救济模式。陈劲松：公共住房浪潮一国际模式与中国安居工程的对比研究.机械工业出版社，2006年版。国家发改委投资所住房保障课题组（2008）通

8、过对我国城镇住房保障制度的研究，认为我国城镇居民住房保障应明确为“救助”， 将低收入群体的住房困难作为主要政策目标，确保“人人有房住”而不是“人人有住房”。国家发展改革委投资所住房保障课题组：城镇住房保障制度主要问题和政策建议，中国经贸导刊，2008 年第 24 期，第30-33页。姚玲珍（2003，2010）指出从社会保障原理出发，中国住房保障应定位于社会救助，但可通过减税贴息、担保等措施发挥社会促进功能。陈淮（2010）认为根据国际经验和我国的实践，我国的住房保障体系应当包括救助（救济）性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四个层次。因而，住房保障的定位应落实在“保障”二字上，即应以低

9、收入、中低收入家庭作为保障对象，保障他们最基本的居住权利。而拥有一定经济实力的城镇中高收入家庭，他们的住房需求应当从市场经济条件下的商品房市场得到满足。二、住房保障水平的确定住房保障水平的确定是我国城镇住房保障制度改革和完善的重要内容之一。住房保障水平反映的是一个国家和地区对于居民住房保障程度的高低。它又是一个量与质相统一的概念。从量上讲，住房保障水平有“高”、“低”之分，具体测量方法通常用住房保障折现总支出占国内生产总值的百分比来衡量。从质上讲，住房保障水平有“适度”和“不适度”之分，具体测定标准是住房保障费用总支出要与国家生产力发展水平以及各方面承受能力相适应。从质与量统一上看，住房保障水

10、平并非越高越好。住房保障水平过高，政府和企业在经济上都难以承受；保障水平过低，一些人的基本生活难以保证，会导致社会动荡和不稳定。确定适度住房保障水平，既可以保障居民基本的居住条件，也可以维护市场配置资源的效率。这里以廉租住房保障水平的确定为例。适度廉租住房保障绝对水平的确定方法分为：首先，确定廉租住房保障范围；通过保障家庭收入线，其中表示中低价位、中小户型住宅平均市场平均租金；表示最基本住房面积标准，即代表特定的经济社会发展阶段该地区最基本居住水平的住房面积；表示特定的经济社会发展阶段家庭达到该地区最基本生活水平所必需的非住房支出额，用城镇最低生活保障标准代替。凡家庭收入在此线以下的城镇低收入

11、家庭应纳入廉租住房保障范围。其次，确定廉租住房保障支出方式；调查统计平均面积为中低价位、中小户型住房租赁市场供求状况，对比分析应纳入廉租保障范围的城镇低收入家庭户数规模，并结合应纳入廉租住房保障范围的城镇低收入家庭现有居住状况，综合确定廉租住房保障方式。一般情况下应采用租金补贴的保障支出方式，并且应采取保证补贴金额全部用于租房需求。再次，确定廉租住房保障绝对支付水平；廉租住房保障绝对支付水平适度性原则是：住房保障支出以不同方式补贴到使纳入廉租住房范围的城镇低收入家正好能够租赁该地区该阶段最基本面积标准的住房并达到最基本生活水平。此外，我国各城市廉租房保障水平影响因素中，供给能力影响因素对廉租房

12、保障水平的影响程度高且显著，现阶段推进廉租房保障在于调控供给能力影响因素。余凌志：廉租住房保障水平研究，上海交通大学博士学位论文，第5860页。三、政府在住房保障中的作用在住房领域，国家需要政府承担相应的保障、促进、协调、监管等职能，保障和促进房地产市场的经济活力，保持房地产市场可持续发展，增强居民住房消费和其他消费住房消费和其他消费能力。2001年中国社会科学院财贸经济研究所“中国城镇住房公共政策选择研究”课题组，通过对政府与住房市场的关系的详细分析研究之后，对政府解决公共住房问题的政策类型进行了分类：（1）完全自发的市场均衡；（2）政府间接调控下的住房市场均衡；（3）市场自发决定后的政府管

13、制；（4）政府间接干预市场后的政府直接管制；（5）完全政府管制。该研究表明，市场自发均衡是一种虽然有效率但却容易出现不公平的均衡；而完全的政府管制是一个既不公平也无效率的住房解决方式；市场自发决定后的政府管制，其市场外的部分与完全政府管制情况下的效果相同；政府间接干预市场后的政府直接管制，其市场外的部分与完全政府管制情况下的效果是相同的；政府间接调控下的住房市场均衡保证了居民都有能力参与住房市场，此时处于均衡状态的住房市场既是公平的，也是有效率的。1、作用模式演进以下简单的介绍了美国政府和我国政府在住房保障中的作用模式的演进：美国公共住房的建设始于1937年。当时社会各阶层对公共住房的性质和建

14、设规模存在不同的看法，真正认识到解决城市低收入家庭问题迫切性的人并不多。1948年杜鲁门当选总统后，向国会提出了住房建设的一揽子方案，标志着联邦政府对住房建设进行干预的开始。这一时期，联邦政府承担了美国住房保障方面的几乎全部责任。从20世纪80年代起，州、和地方政府以及各种各样的非营利机构，成为住房政策和地产开发与实施的中间力量。联邦政府通过下放权力，鼓励地方政府和非营利机构在住房市场上的参与。如今，州和地方政府来开发和资助他们自己的住房项目得到联邦政府的大力支持。新中国成立后，为解决居民的住房问题，在社会主义计划经济体制下，我国采取了完全福利化的住房政策。这一时期，政府和工作单位承担了住房供

15、应的责任。随着改革开放的步伐向前迈进，以及我国住房制度改革的不断深入，政府在住房保障中的作用逐步发展为政府主导，市场运作，社会参与。政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。尤其是在人口众多、经济不发达的国家，没有政府的管理，没有政府主导的住房开发计划，解决住房问题是不可能的。因而，在我国，在社会主义市场经济体制日趋深化、健全的形式下，在推动住房制度商品化、社会化的同时，政府应义不容辞地承担起这个重任，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。22、中国住房保障发展与政府作用变化从新中国成立至今，我国城市住房制度的发展，总体上经历了由政府包办实行完

16、全福利化的分配模式转变为市场主导的商品化住房模式再到以商品化住房为基础，政府主导调控的住房市场。经过这些的借鉴、探索和总结，我国的住房制度改革不断深入，住房市场逐步完善，住房保障体系初步建立，城镇中低收入家庭的住房需求被满足的范围也在逐渐扩大。1949年新中国成立后，在社会主义计划经济体制下，在城镇实行了完全福利化的住房政策。在这一阶段完全是由公共部门出资进行建设。住房建设纳入国民经济建设的固定投资计划之中，依靠政府以及单位以单纯的财政支出的方式来承担相关经费，统一规划建设，房屋产权归公家所有。企事业单位负有为职工提供住房的义务，从而本应作为个人需求的住房则由企事业单位团体需求的形式出现。此外

17、，住房作为福利以实物形式分配给职工，从而决定了职工工资中不包含住房消费的因素。这样的国民收入分配结构扭曲了支出结构，形成了低房租、高补贴的局面，使住房资金无法良性循环。姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社2009年版，第242页。1978年至2007年里，随着改革开放的步伐逐渐不断向前迈进，我国住房制度改革也不断深入，完全福利性质的住房制度向商品化制度转变，在此阶段市场成为主导。其中，1978年至1987年是我国住房制度改革的酝酿准备和初步探索准备阶段。在此阶段逐步取消了住房福利分配政策；1988年至1997年是我国住房制度改革的渐进探索阶段。在这一阶段里，1994年7月，国务

18、院批准印发了国务院关于深化城镇住房制度改革的决定(国发199443号)，这是一份具有纲领性指导地位的重要文件，文件明确了多项改革创新内容，如“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”、建立住房公积金制度、发展住房金融和住房保险等。这十年中，我国的房地产业发展迅猛，为实现住房商品化、市场化、社会化铺平了道路。1998年至2007年里，单一的市场化导致政府的住房保障责任缺失。这一阶段由于过分的追求房地产对经济的贡献和住房问题中市场的主导作用，政府在住房领域的发挥的作用越来越小，带有保障性质的住房建设处于停滞状态。2008年至2037年，住

19、房保障和住房市场并重发展，逐步建立具有中国特色的新型住房保障体系，政府重归主导。在住房市场化不断加强，房价不断节节攀升的环境下，过分市场引发出房价水平与居民消费水平无法匹配的巨大问题，居民住房困难问题愈演愈烈，政府开始了宏观方面的住房调控。从2008年开始，我国的住房保障建设进入了发展的快车道，政府在住房保障中的责任又再次回归正轨。第二节 中国住房保障的发展历程一、计划经济体制下的福利分房在我国住房制度改革之前，住房社会保障制度表现为住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房保障制度。福利分房是中华人民共和国成立以后计划经济时代特有的一种房屋分配形式。 在市场经济中，房屋是具有价值的，人们

20、需要用货币去购买，交换。 在计划经济中，人们所有的剩余价值都被国家收归国有，国家利用这些剩余价值中的一部分由各企事业单位盖住房，然后按级别，工龄，年龄，居住人口辈数，人数，有无住房等一系列条件分给一部分人居住。 居住的人实际支付的房租远远低于建筑和维修成本，房屋的分配实际上是一种福利待遇。在上世纪60年代，很多单位开始出集建房，为职工谋福利，虽然依然是单位分配，但“级别”有了话语权。上世纪70年代，一些企事业单位分配住房，仍然以筒子楼为主，其前身大多是单位的办公室或者单身职工宿舍。当时城镇居民解决住房停留在“等、靠、要”“等国家建房，靠组织分房，要单位给房。”当时的福利分房依据的是在单位的工龄

21、、职称、工作年限以及是否双职工等综合评分，想分房要论资排辈。所有人都盼着单位分房能尽快轮上自己。只要有一点风吹草动，送礼的、递条子的，甚至拿菜刀威胁的房管科的门槛都被踩破了。1976年7月28日，唐山大地震瞬间爆发，北京震感强烈。不久后，北京的原本条条通衢的大路边见缝插针地搭起了简易的棚户“地震棚”。1976年初冬，地震棚纷纷加固加厚，苇箔、黄泥、砖头(或单砖)为墙，稻草、油毡铺顶，柴木为简易门窗。在农村，许多地方也搭起了“地震棚”。计划经济体制下的福利分房呈现出以下特点：1、福利性公有住房的实物福利分配是我国原有城镇住房保障制度的核心内容。与计划经济体制相适应，当时在指导思想上否定住房的商品

22、性，将其作为福利品看待。由于政府实行“高福利、低工资、广就业”的政策，工资中不包含（或很少包含）住房消费在内，住房消费成为职工福利中的重要组成部分。因此，建成的公有住房普遍采用了实物福利分配形式。住房分配的依据大多是职级高低、工龄长短和家庭人口的多少，基本上是平均主义的分配办法。分配以后的住房，房产权仍属于政府和企事业单位公共所有，但职工家庭获得了无限期的住房使用权。公有住房名义上属租赁性质，但由于实行低租金政策，职工实际上是享受了很高的住房福利待遇。2、供给性计划经济时期，在观念和制度上把住房视为最基本的、应由政府予以无偿分配的生活资料。以发展公有住房为出发点，住房建设由政府和企事业单位统一

23、投资建造，纳入固定资产投资范畴。投资基金来源于政府财政拨款和企事业单位的部分福利基金，投资形成的住房固定资产归公共所有，即为公有住房。职工个人丝毫不承担住房建设投资的责任，分配所得的住房则享有无限期的租赁使用权。在住房制度改革以前，中国基本不存在公房出售。当时，中国职工基本无法根据自己的经济力量和实际需要确定自己的住房面积。一个家庭能住多少房，全凭单位能分配给多少住房决定。姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社2009年版，第246页。因此，计划经济体制下的福利分房具有供给性。3、非商品性中国绝大部分消费品一直都是通过市场供应的，即使是定量供应的粮、油食品，也要照价付钱。惟有住房

24、，虽然是人们最基本的消费品之一，却基本上没有通过市场买卖，不实行商品化生产经营，资金运作是单一方向的，只有投资，没有资金的回收。这种机制使得住房投资方面缺乏经济上的直接动力，又由于住房作为一种实物福利是无偿分配使用，因此消费者需求不受支付能力的约束，生产与消费之间缺乏内在的联系和平衡能力，整个经济运行关系是靠计划进行协调的。在当时按照社会主义商品经济的要求对经济体制进行改革的过程中，住房产品和住房产业的非商品特性显得与整个社会经济形势格格不入。4、产权模糊性经济体制改革以前，所有的公有住宅有两种形式：一是由政府的一个部门房管局直接管理的住宅，称“直管公房”；另一类是由国家机关、企事业单位建造、

25、分配和管理的公房，称为“自管公房”。从住房的所有权方面来看，公有住房似乎当然地归国家或者国有单位所有，但这只是名义上的所有权。从实质来源上看，除去解放初期没收的敌伪城市房产是“纯粹的国有房产”以外，后来的增量房产的主要资金来源，有学者说唯一的来源是国家公共积累。其实，此处的国家公共积累的终极来源是低工资制度下职工工资扣除之积累。所以，国有单位特别是国有企业的住房产权除去土地使用权价值以外，实质产权应属职工所有。再从住房使用权及其派生权（如收益权、处分权等）来看，职工通过拥有对住房的永久使用权、隐蔽的处置权和收益权而事实上已经拥有对住房的实际控制权。根据物权法，上述实际控制权的主体只能是所有者。

26、由此可见，传统住房制度所产生的住房所有权的名义主体（国家）与实质主体（国有单位职工）之间发生错位，产权具有模糊性。二、改革开放初期的住房保障探索1、经济适用住房起步“经济适用住房”这一提法可追溯到1985年，当时国家科委蓝皮书“城乡住宅建设技术政策要点”中曾提及，“根据我国国情, 到2000年争取基本上实现城镇居民每户有一套经济实惠的住宅”。1991年6月，国务院在“关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知”文件中提出，“大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年国务院“关于深化城镇住房制度改革的决定”文件中提出了实施国家安居工程的方案，开始了以安居工程

27、为主要形式的经济适用住房的建设。1998年，中国面临亚洲经济危机的冲击，对外贸易形势恶化，国家力图扩大内需来刺激经济增长，住宅产业受到广泛重视。同年7月，国务院的关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知“中明确提出”建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系“。至此，将经济适用住房建设作为经济增长点和解决城镇住房问题以国家政策的形式被确立下来。经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。经济适用房相对于商品房具有经济性、保障性、适用性等特征。对经济适用房的要求是，一般中低收入家庭买得起，功能齐全，有超前性。

28、功能齐全是指每套应有卧室、起居室（厅）、厨房、卫生间、储藏间和阳台。套型面积标准要适当，一般一室户建筑面积为4050平方米，二室户建筑面积为6080平方米，三室户建筑面积为90120平方米。总的设计思路是，布局合理、环境优美、配套齐全、兼顾智能化的需要。以上海市为例，2014年上海经济适用房申请条件包括：经济适用房申请人的家庭在本市实际居住，具有本市城镇常住户口连续满3年，且在提出申请所在地的城镇常住户口连续满2年；经济适用房申请人家庭人均住房面积不高于15平米；经济适用房申请人的家庭若是3个及以上人口，家庭人均年可支配收入不高于6万元，人均财产不高于15万元；2人及以下家庭人均年可支配收入和

29、人均财产标准按前述标准上浮20%；另外，经济适用房申请人家庭成员在提出申请前5年内未发生过住房出售行为和赠与行为。对于具备完全民事行为能力的单身人士来说，男性年满28周岁，女性年满25周岁，可以单独申请购房。此外，上海经济适用房申请流程为：首先经济适用房申请人持家庭户口本、所在单位或街道办事处出具的收入证明和住房证明及市县人民政府规定的其他证明材料，向市、县人民政府经济适用住房主管部门提出申请；审核通过的进行公示，经公示无异议或经核实异议不成立的，批准申请人取得购房资格并公告，同时向申请人发放有效期为3年的准购证明。最后经过轮候、配售、选房完成购买。2、集资合作建房兴盛合作建房是指集体成员或公

30、民个人组织起来，基于民主参与的原则，以非营利的方式运作集资建房项目的相关行动。一般而言，他们会组成住房合作社来承担建设、运作和管理其所共同拥有的住房和公共设施。集资合作建房把过去职工住房依靠单位承包的形式转向了由国家、单位和个人三者共同来负担的形式。由国家提供划拨土地，并免除土地出让金，再由单位提供一定程度的建房补贴，职工则按成本价或者优惠价以货币的形式购买此类住房。集资合作建房在加快经济适用住房建设中有着特殊的地位，发挥着重要的作用，是解决中低收入职工住房困难的重要举措。20世纪80年代末90年代初，为了加快住房建设，满足居民不断增长的住房需求，在政府的大力支持下，各地的集资合作建房活动十分

31、兴盛。据不完全统计，截至90年代初，全国拥有各种类型的住宅合作社5000余家，遍布20多个省市，其建房面积超过1亿平方米。各地的合作集资建房运动有效地解决了参与者的住房问题。以上海市为例，上海市职工住宅合作社于1991年1月经上海人民政府办公厅批准成立的一个公益性合作建房的经济组织，自建社以来，先后以集资合作建房和招投标的中标形式，开发建设了“梅北小区”、“真光新村”、“益民住宅小区”等10多万平方米的平价房，为2000多户劳模、职工解决了住房问题。国家实行住房制度改革后，于2000年1月经上海市房屋土地管理局批准，成为正式二级资质的房地产开发企业。1992年，国务院住房改革领导小组、建设部、

32、国家税务局联合发布 城镇住宅合作社管理暂行办法，通过法律的形式肯定了组织住房合作社、合作建房所取得的经济效益和社会效益，并鼓励各地方政府有组织、有计划地组织住宅合作社。但进入21世纪后，集资合作建房的规模和数量在全国范围内迅速萎缩。在住房改革的背景下，中国合作住宅促进会作为全国集资合作建房的主管单位也没有资源推动合作建房的发展。三、改革深化期的住房保障制度推进1、中国现行住房保障制度中国住房保障制度的建设是伴随着中国住房制度改革的不断发展而完善的，其演变基本遵循着从全面福利迅速转型为市场主导，再到当前的民生主导的路径，到目前基本形成了一个以廉租住房、经济适用住房、住房公积金以及公共租赁住房为主

33、体的住房保障制度体系。1994年7月18日，国务院下发了国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发199443号文件），在推行住房商品化和社会化改革的同时，要求建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，全面推行住房公积金制度，首次在国家住房制度改革中提出了住房保障的问题。而在1995年为了推进住房制度改革、促进城镇住房建设，国家开始实施安居工程计划，建设并以成本价向中低收入家庭特别是无房户、危房户和住房困难户出售安居房。随着经济适用住房制度的建立和推行，在没有改变原有低租金住房福利制度的情况下，中国初步形成了由经济适用住房、住房公积金

34、和原有低租金公房共同构成的住房保障制度体系，解决中低收入家庭住房问题也成为中国住房制度改革中的应有之意。1998年，作为中国住房制度改革标志性文件的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知（国发199823号文件），在提出停止住房实物分配、推行住房商品化和社会化改革的同时，提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”、实行“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的住房供应政策。随着一系列制度的先后出台，中国廉租住房制度、经济适用住房制度和住房公积金制度政策框架初步形成，至此，以廉租住

35、房、经济适用住房和住房公积金为主体的多层次的住房保障制度体系开始基本确立。国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号）文件，把房地产业确立为国民经济支柱产业，并提出“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，而这样的表述则取代了国发199823 号文件中“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用房”的提法。这样的变化，一方面给中国房地产市场化的异化奠定基础，另一方面也使中国住房保障制度开始收缩，作为住房供应体系主体的经济适用住房被商品住房所取代，住房保障制度在保障范围大大缩小的同时也被边缘化，全国经

36、济适用住房建设规模开始快速萎缩，大多数的家庭被推向了商品房市场。国务院于2007年9月颁布国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号），开始把住房视为一个事关民生的重大问题。中国住房政策回归民生，要求加大保障性住房的建设力度，住房保障制度体系应对严峻的住房民生问题也开始逐步完善，中国的住房保障政策开始了从“补救模式”向“机制模式”的嬗变。随着国发200724号文件的出台，廉租住房、经济适用住房和住房公积金制度都开始重新修订，同时，为了应对住房保障制度“夹心层”的住房需求，从2006 年起，公共租赁住房和限价房制度也开始推出。中国住房保障制度得到了进一步完善，并形成了目前

37、以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和住房公积金为主体的住房保障制度体系。2、住房保障的实践成果目前，我国的住房保障体系主要由经济适用房、廉租住房、公共租赁住房以及政府主导下的各种棚户区改造构成。其中以经济适用房、廉租房以及公共租赁房为主。20世纪90年代后，城镇住房改革开始加速，我国的社会保障房供应体系取得了显著的成果。“十一五”期间，我国累计投入1337亿多来建设社会保障房，解决了全国1500万户中低收入人群的住房问题。2007年国务院发布了 24号文关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见,明确规定政府以及各地方政府部门要重点解决中低收入家庭的住房问题，并将其纳入地方政府考核。城镇住房

38、保障制度和住房制度建设与改革一直得到党和政府的高度重视，十八大以来，党和政府更加重视住房保障事业的发展和住房供应体系的完善，对住房保障制度和住房制度的改革方向和原则等做了许多具体的阐述。我国在城镇住房保障制度建设上做出了很大的努力，逐步建立起了经济适用住房、住房公积金、廉租住房、限价商品住房、公共租赁住房保障制度，制定和实施了棚户区及危旧住房改造支持政策，其对城镇住房保障的发展发挥了基础性和关键性作用，基本实现了城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭的住房保障。2013年，全国计划新开工城镇保障性安居工程630万套，基本建成470万套。截至11月底，已开工666万套，基本建成544万套，已全面完

39、成年度目标任务，完成投资11200亿元。2014年，全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上（其中各类棚户区470万套以上），基本建成480万套。截至6月底，已开工530万套，基本建成280万套，分别达到年度目标任务的76%和58%，完成投资7200亿元。3、住房保障模式的理论探讨目标模式与运作机制（1）目标模式我国住房分类供应的短期目标模式在政府保障财力范围内，住房保障的近期目标为：实现廉租房适用人群的全覆盖；继续完善以现有中低价位配套房为基础的、具有中国市场化运作特色的经济适用房体系；鼓励社会各主体单位多渠道联合推进租房、购房补贴体系。具体包括：（1）全面解决低收入家庭住房难的问题，

40、包括双困户、困难户、最低收入户以及低收入户。这部分家庭是刚性保障需求，应在“十一五”规划期内实现“应保尽保”。（2）逐步解决中低收入家庭购房难的问题，以经济适用房为主，贴息减税为辅，提升其购房能力。（3）试点解决特殊人群有房住的问题，包括农民工等。姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社2009年版，第288290页。在构建公共住房政策近期体系的过程中，政府应该坚持以下几项原则：（1）无条件地优先保障最低限人道主义住房需求。（2）以“家家有房住”为目标，不以“家家有产权房”为目的。（3）不再创造双轨制，保障用房应该以产权明晰为前提。（4）住房保障不限于直接补贴住房租金、利息，地方政

41、府应大力促进市政配套、公共交通体系向卫星城镇倾斜，促进“有效供给”增加，以避免政府背上沉重财政包袱，降低城市商务成本。2我国住房分类供应的长期目标模式近期体系中经济适用房（广义）类体系属于政府直接干预住房市场。自1995年开始实施“国家安居工程”以来，全国经济适用房在缓解住房紧张方面取得很大成效，同时也产生很多负面效应。但是短期内经济适用房有其存在的必要性，原因如下：（1）政府直接参与市场供给，增加有效供给，缓解住房紧张。（2）经济适用房可以调节供求关系，平抑房价上涨。从长远看，经济实用类住房与公共住房保障的宗旨相背离，虽然发达国家在发展住房保障的早期较多采用此种方式，但是目前国际主流的做法都

42、由直接干预转变为间接干预，补贴方式向住房补贴转变，保障面也由宽变窄。所以我们认为，经济适用房政策只能过渡性的政策选择，不宜成为主流。在解决住房短缺后，经济适用房应逐步淡出。原因如下：（1）对商品房供给产生“挤出效应”，不利于住房市场发展。（2）助长市场不公平竞争，诱发寻租行为。（3）一般地，住房保障水平随收入结构发展呈倒U型曲线，保障规模趋于下降。同时，政府应逐步增强住房需求补贴力度，积极发展贴租、购房贴息及减税政策。（2）准入机制我国大多数地区对于保障性住房准入界定时依据的标志一般都是从户籍、家庭年收入、家庭资产情况以及人均现有住房面积这几个方面来界定。一些地区还会对申请人的婚姻状况以及信用

43、状况等有所要求。住房和城乡建设部与民政部于2005 年10 月联合印发城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法，该办法详细的规定了申请廉租住房需要满足的条件。申请廉租住房的家庭（以下简称申请家庭）应当同时具备下列条件：（1）申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准；（2）申请家庭人均现住房面积符合当地廉租住房政策确定的面积标准；（3）申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口；（4）申请家庭成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系；（5）符合当地廉租住房政策规定的其他标准。 现行经济适用住房准入机制的法律依据来源于2007 年七部委联合印发的经济适用住房管理办法。在准入方面办

44、法规定，城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：必须是当地居民，即有当地的户口；家计状况符合当地住房保障主管部门制定的经济适用房申请资格条件；家庭的住房面积符合当地规定的住房面积标准。但是由于我国各地经济发展水平差异非常大，具体的经济适用房准入标准需要各地根据自身的经济发展状况、居民的收入水平以及商品房价格来制定。随着城市化的进程和经济社会的发展，城镇中“夹心层”的住房问题日益突出。为解决“夹心层”的住房问题，住房和城乡建设部于2012年5月颁布了公共租赁住房管理办法。该办法第七条规定：申请公共租赁住房，应当符合以下条件：（1）在本地无住房或者住房面积低于规定标准；（2）收入、财

45、产低于规定标准；（3）申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限，具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准后实施并向社会公布。1从公共租赁住房的准入条件看，它打破了原有的住房保障制度必须具备当地户籍的限制，把覆盖范围扩展到了具有稳定就业的外务工人员，这对外来务工人员来说无疑是一个福音。公共租赁住房的分配方案与经济适用住房、廉租住房的分配方案极为相似，都必须经过申请、审核、公示、轮候、配租、监督、退出环节，具体实施都是由各地住房保障主管部门负责。表7-1列出了上海市廉租房和经济适用房的准入条件：表7-1 上海市住房保障准入条件制度类型户

46、籍规定家庭人均月可支配收入人均财产人均租住面积廉租房3人及以上上海市城镇常住户口连续满3年的家庭，且具有申请所在地城镇常住户口满1年低于25200元（含25200元）低于80000元（含80000元）7平方米（不含7平方米）2人及以下低于27720元（含27720元）低于88000元（含88000元）经济适用房3人及以上上海市城镇常住户口连续满3年的家庭，且具有申请所在地城镇常住户口满2年低于6万元（含6万元）低于15万元（含15万元）低于15平方米（含15平方米）2人及以下低于7.2万元（含7.2万元）（上浮20%）低于18万元（含18万元）（上浮20%）资料来源：上海市住房保障和房屋管理局

47、网站以及（3）房源筹措机制1998年以前我国实行的是福利分房制度，住房实行配给制, 人们的住房水平普遍较低，保障性住房的需求并不迫切。但随着住房商品化、社会化的实施，政府决定对不同收入的家庭，实行不同的住房供应政策，从而需要大量的保障性住房。1998年后保障性住房开始大规模建设，这种大规模建设一直持续至今，也将持续相当一段时间。因此，需要创新保障性住房建设方式，吸引社会投资，多渠道筹措保障性住房房源，加快解决城镇中低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员的住房困难，促进我国城镇居民尽快实现“住有所居”的目标。目前，我国在保障性住房房源筹措方面主要采取了新建、自建和改建等

48、方式。首先，新建包括了集中建设和配建。所谓集中建设方式是指在行政划拨的建设用地上单独选址，集中建设。我国保障性住房多采用独立集中建设方式，而集中建设的保障性住房又多选址在城市边缘区域。集中建设的保障性住房虽然使部分低收入家庭的住房条件得到了一定程度的改善，但其会导致我国城市出现居住空间分异，同时使低收入居住区远离市区，这样极易造成社会劣势群体的空间集中并产生严重的社会隔离。而配建方式是指在新出让的土地使用权普通商品房建设项目中，由房地产开发企业按可建住宅总建筑面积的一定比例或一定数量建造保障性住房的建设方式。配建方式可以让不同社会阶层的人同居一处平等享受社会公共资源和发展成果，有利于人的身心健

49、康和全面发展进步以及社会和谐。其次，自建保障性住房是指可以利用单位（包含经济、科技、产业等园区）土地自建保障房。单位自建保障房，可以满足“夹心阶层”的住房需求，一定程度上解决“夹心层”住房问题，但也引发了是否会重开“福利分房”闸门的争议。再次，改建是指由主管部门充分挖掘现有资源，在规划许可前提下，对存量地块进行收回、储备、再开发，或者收购部分商品房。姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社2009年版，第295页。对于因产业结构和城市结构调整而闲置的厂房、仓库、办公等非居住用房可以进行改建或改造，为保障性住房筹措房源。 （4）资金筹集机制第一、中国实践中央政府提出在“十二五”期间新

50、建3600万套保障性住房，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%，远高于目前7%的水平。如果保障性住房按照每套60平方米计，3600万套住房就有21.6亿平方米，所需要投入的资金将超过5万亿元。何元斌，王雪青：创新我国保障性住房的融资模式研究，经济问题探索，2013年第1期，第2935面临大量的资金需求，资金成为制约保障性住房建设的瓶颈。目前，我国主要的资金筹集方式有：（1）财政预算拨款；我国住房保障建设资金中，财政拨款不仅数量庞大，而且比重高，在某些地方，保障性住房建设甚至主要以政府财政支持为主。（2）住房公积金增值收益；2009 年住建部等七部委联合下发关于利用住房公积金贷款支持保障

51、性住房建设试点工作的实施意见，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设；（3）土地出让金净收益；目前土地出让金净收益是我国保障性住房建设的重要资金来源。在关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知明确指出，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。（4）地方发行债券；债券是依照法定程序设立发行，并约定在一定期限内还本付息的债权债务凭证，具有投资风险小、流动性强和收益相对稳定等特征。2011年国家发改委颁布关于利用债券融资支持保障房建设有关问题的通知，通知指出从事保障房建设的

52、地方政府投融资平台以政府的信用和财力作为其保证，可以采用发行债券方式募集社会资金，用于廉租房、公租房、经适房等保障房项目建设。第二、创新可能面对保障性住房建设资金的缺乏，应该逐步改变单一的融资方式，创新保障性住房融资模式，鼓励社会资本积极参与保障性住房投资建设。首先，可以实行BT+REITs”模式；BT模式即“建设移交“，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。房地产投资信托基金（REITs）是通过公开发行股票或受益凭证募集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。而所谓的BT+REITs发展模式，是

53、在保障房建设期采用BT模式解决保障房建设资金不足问题，然后项目建成后通过REITs解决BT的回购资金问题。此后在运营阶段，REITs将公共租赁住房经营过程中产生的持续、稳定的租金收入用来回报REITs 投资者。其次，试点住宅增值参与证券；住宅增值参与证券是一种可以和普通住房抵押信贷结合的分离住房消费和投资的融资工具。购房者将HAPN售予投资者，从HAPN销售获取的收益可以直接抵减住房购买的首付款，降低其所需的传统住房抵押信贷的金额，从而提高其可支付能力。HAPN价格为预期的房屋增值的折现值。因此通过出售HAPN，住房价格变动的潜在风险或收益也转移到投资者手中。HAPN是一种无息有价债券。住房下

54、一次产权转移的时间即为HAPN的到期日，在此之前，购房者不需要对投资者支付任何本金或利息。当住房再次销售时，投资者收复HAPN的初始价值，并一次性收取房屋初期购买和末期销售的价格的差额。反之，当这一差额为负值时，损失亦由投资者来承担。杨太乐，刘峰，林晨：隔离房地产泡沫风险基于住房增值参与证券（HAPN）的设计模拟，浙江大学学报（人文社会科学版），第43卷第1期，第3342页。这种把住房的投资价值从所有权中剥离的方法，使住房保障的公共政策得以有效实施。（5）土地供应机制第一、土地筹集思路目前，保障房土地供应成为约束保障房建设的瓶颈，研究保障房用地供给模式有助于城市住房保障目标任务的顺利完成。当前

55、我国实行增量和存量并举，在用地日益稀缺的条件下扩大供应的土地供应方式。增量土地主要指新征用而来的农村集体土地转化为城市国有土地，然后通过使用权出让或者租赁进入土地市场的土地。在我国，城市扩建新增建设用地的唯一途径就是通过征用城市郊区的集体土地。增量供应注意土地地理位置和配套状况，避免给承租人带来出行不便、配套不足等问题。存量土地主要指城市内部的未利用土地、企事业单位内部的低效利用及闲置土地、旧城待拆迁改造土地、污染企业搬迁及产业结构调整置换出来的土地等。盘活存量土地有利于充分利用闲置土地，合理转化不合理利用土地。第二、土地供应方式创新保障性住房能否有充足的土地供应是影响保障房工程进展的首要因素

56、，多渠道的保障房土地供给模式是增加保障房用地供应的有效途径，因而需要创新土地供应新方式。首先，试行土地年租制；将一次性收取的土地出让金按年或按期（每期为5-10年）收取，土地使用人按期缴纳地租，以减轻公租房建设的前期资金投入压力，将有限的资金支持更多的公租房建设。目前全国已有部分县市实行了土地年租制。其次，将商业用地与公租房用地捆绑出让；借鉴香港的做法，以商业用地及其建筑物的利润弥补保障住房建设盈利空间的不足，将商业用地与公租房用地捆绑出让。（6）退出机制退出机制是住房保障体系的关键内容，对中国住房保障制度的可持续发展尤为重要。相关部门出台的办法对住房保障的退出方面都做出了相应规定。在廉租房退

57、出方面，2005 年10月住房和城乡建设部与民政部于联合印发城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法，办法第十五条规定：享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一的，由房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定，收回承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：（1）未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的；（2）家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确定的收入标准的；（3）因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的；（4）擅自改变房屋用途的；（6）将承租的廉租住房转借、转租的；（7）连续六个月以上未在廉租住房居住的。 住建部城镇最低收入家庭

58、廉租住房申请、审核及退出管理办法，2005 年，在经济适用住房退出方面，经济适用住房管理办法规定，经济适用房的保障对象购买经济适用住房只有有限产权。申请者在购买经济适用住房后居住不满五年的不得将其上市交易。只有在居住满五年后，购房人在向政府缴纳一定的土地收益金后才可上市交易，但政府可优先回购。经济适用住房居住不满五年确需要交易的，由政府优先考虑回购。住建部经济适用住房管理办法2007 年，此外，该办法第三十一条规定：已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房，仍用于解决低收入家庭的住房困难。第三十二条规定：已参加福利分房的家庭在

59、退回所分房屋前不得购买经济适用住房，已购买经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。第三十三条规定：个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。在公共租赁住房退出方面，公共租赁住房管理办法规定：公共租赁住房租赁期限一般不超过5年。第二十七条规定：承租人有下列行为之一的，应当退回公共租赁住房：（1）转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的；（2）改变所承租公共租赁住房用途的；（3）破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房，拒不恢复原状的；（4）在公共租赁住房内从事违法活动的；（5）无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的。住建部公共租赁住房管理办法，2012 年：另外，办法第三十一条

60、规定：承租人有下列情形之一的，应当腾退公共租赁住房：（1）提出续租申请但经审核不符合续租条件的；（2）租赁期内，通过购买、受赠、继承等方式获得其他住房并不再符合公共租赁住房配租条件的；（3）租赁期内，承租或者承购其他保障性住房的。目前，随着中国住房保障规模的逐渐扩大，后期管理问题日渐突出，尤其在住房保障制度运行中存在“退出难”问题，很多地方面临着保障房难收回的情况，例如在过去的11年里南京市仅仅清退收回了11套保障房。因此，为了提高保障房的使用效率，需要制定奖惩兼备的退出机制。一方面，采取正向激励机制，提高承租人主动退租的积极性;另一方面，加大违约惩戒力度，提高违约成本。【课堂讨论】1、比较国外住房保障制度，指出如何进一步完善我国住房保障制度？2、应如何完善保障住房的准入与退出机制，以确保保障住房的健康与持续发展？3.怎样创新保障性住房的融资模式？【阅读资料】国外住房保障制度的相关内容。【单元小结】本章从住房保障的视角，引导学生进一步了解我国房地产市场。首先，对我国住房保障的定位、住房保障水平的确定以及政府在住房保障中的作用进行了介绍；其次，从计划经济时期、改革开放初期、改革深化期三个时期对住房保障的发展历程进行了分析，从而对我国住房保障体系形成了系统的理解，展开了对未来住房保障发展的探讨。16