2022年公共行政学辅导三

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1、公共行政学辅导三第五章公共组织 重点内容提示：本章阐述公共组织的含义，并指出其具有政冶性、社会性、效劳性、权威性、法制性和系统性的特点。阐述了公共组织的类型、机构。公共组织理论分为传统公共行政学时期的组织理论、行为科学时期的组织理论、新公共行政时期的组织理论和新公共治理时期的组织理论，介绍了公共组织开展趋势，对非营利组织和学习型组织的产生和开展进展全面评述。第一节 公共组织概述一、公共组织的含义公共组织是人类社会各种各样的组织方式之一。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的治理行政事务的机构。狭义的公共组

2、织是指政府及其执行部门，以及具有行政受权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。应该把握公共组织的三层含义： 1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。 2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织治理行为是一个政府实现对社会公共事物治理的正常状态。 3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。公共组织一

3、般由权力、机构、人员、标准、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目的组成具有不同职能、形态不同的公共组织。 二、公共组织的特点 1、政治性。政府是实现国家意志的，是国家最重要的组成部分，代表国家，是国家进展政治统治的主要机关，是治理各种公共事务的主体。政府的一切行为都是为其政治统治的合法性效劳的。 2、社会性。不管任何性质的国家公共组织，都具有治理公共事务的职能。公共组织在行使治理公共事务职能时，都是为全社会效劳的。公共组织的这种社会属性，是由公共组织为了稳定社会秩序，维护政治统治的合法性的目的所决定。公共组织的社会性是其政治性的根底。1、 效劳性。任何国家的公共组织，从治理

4、公共事务的角度来讲，它为全社会提供公共物品。它不仅要保证公共秩序，维护社会稳定，还要为社会开展和经济开展效劳。 4、权威性。任何组织都必须有权威，没有权威就不会进展治理。政府在整个社会中有至高无上地位和权威，起着其他任何组织无法起到的作用。这种权威是政府进展公共事务治理的必要条件。 5、法制性。公共组织是依法代表国家行使公共权力的机关，有特别强的法制性。公共组织的法制性主要表如今依法设置机构和依法行政上。 6、系统性。 行政组织是一个比拟稳定的系统，也是相对封闭的系统。在行政系统内，公共组织的权力关系和构造方式都层次清晰，统分有据，纵横相连，浑然一体。 三、公共组织的作用 1、政府是国家各种公

5、共事务的组织者与治理者。政府的重要责任之一确实是组织与治理国家的各种公共事务。 2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。政府为公众提供的另一种公共物品是保护人民的生命与财产的平安和维护社会秩序。这是政府是最根本的作用。 3、政府是国家主权和领土完好的保卫者。政府必须加强国防建立，做好反侵略战争的预备。 4、政府是国民经济开展的政策制定者与协调者。政府是国民经济的发动机，它为国民经济的开展制定目的，进展规划，制定政策予以标准和引导，进展宏观调控。政府也能够进展必要资源配置，以弥补市场的缺乏，同时，政府也是国家经济活动的协调者和仲裁者，维护市场的正常的经济秩序，为公平的自由竞争提供保障

6、。 5、政府是社会公平的提供者。市场经济追求的是利润最大化和新技术与高效率。如此必定使财富集中在那些有头脑、有技术的手中。而有一些缺乏技能的人，处于不利地位。这是市场经济条件下出现的常见现象。为了保证市场经济条件下失业者或不能靠劳动维持生活，以及丧失劳动才能群体的生活，政府为他们进展必要的补助，协助他们维持根本的生活条件。为社会提供公平是政府的重要责任。 第二节 公共组织的类型 一、集权制与分权制（一）集权制集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监视的权力，下级处于服从命令遵从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权特别

7、少。 1、集权制的公共组织的优点是： 政令统一，便于统一领导、统一指挥。 由于权力集中，行政首长反映灵敏，决策及时，效率较高。 具有协调配合的全局观念。有利于调动和集中各种资源，能够对关系到国计民生的公共事务进展统筹安排和治理；有利于克服地点主义和本位主义；也有利于克服各自为政，权力分散。 统一意志，统一行动，有集体观念，加强团体凝聚力，具有较强的发动才能、组织才能和应变才能。2、集权制的缺陷是： 组织构造比拟僵化，下级缺少必要的自主权，因而缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和制造性。 由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失

8、误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。 由于层级过多，信息传递缓慢，对外部环境反响较慢，不利于处理突发事件。 集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目的。（二）分权制分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级能够独立进展决策和治理，上级不予干预的公共组织类型。1、分权制的优点是： 独立自主，能够结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目的，进展决策和治理。 分层受权，分级治理，有利于调动下级的积极性和主动性。 反响灵敏，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反响也较快，宜于近点决策处理突发

9、事件，效率较高。 职能分工明确，有利于专业化治理。2、分权制的缺陷是： 分权会造成权力分散，不易构成统一意志，不易进展统一领导和统一指挥。 分权不易于集中资源，统筹全面开展。 过度分权容易导致各自为政，构成地点主义和本位主义。 二、完好制与别离制（一）完好制完好制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监视的组织类型。1、完好制的优点是： 有利于公共组织的统一领导、统一指挥。 政令统一，权力集中。 高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。 能够因地制宜地确定行政目的，制定政策，反响灵敏。2、完好制的缺

10、陷是： 资源有限，不宜办大事；上级也不能进展统筹安排。 高度自主，容易出现各自为政。 缺乏全局观念，只顾部分利益。（二）别离制别离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监视的组织类型。1、别离制的优点是： 有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。 有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。 有利于专业化治理，强调部门职能。 有分有合，集中集权与分权的优点。2、别离制的缺陷是： 多元领导有可能造成下级无所适从。 人与事别离，不利于对公务员的领导和使用。 难于协调，容易出现文山会海。 三、首长制与

11、委员会制（一）首长制首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长单独掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进展统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。1、首长制的优点： 权力集中，责任明确，能够防止推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。 由于行政首长单独掌握决策权，决策灵敏快捷，对外部环境反响快。 统一领导、统一指挥有利于发动和集中力量办大事。2、首长制的缺陷是： 由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。 由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。 由于缺乏权力制衡，首长制容易演化为家长制，出现不受监视的权力。如此就可能滥

12、用职权，产生腐败。（二）委员会制委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进展决策的公共组织类型。1、委员会制的优点： 集思广益，民主决策。它能够广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进展决策，提高决策质量和可行性。 既有分工，又有合作，如此能够减轻负担，有利于专业化治理。 互相监视，权力制衡，能够防止专断独行、家长制和营私作弊。 2、委员会制的缺陷是： 事权分散，难以集中统一。行动缓慢，容易贻误时机。 决策本钱高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。 互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。 四、层级制与机能制 （

13、一）层级制层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织构造，不同等级的职能目的和工作性质一样，但治理范围和治理权限却随着等级降低而逐步变小的组织类型。1、层级制的优点是： 层级节制，一级管一级，权力关系清晰，有利于领导和指挥，有利于提高效率。 责任明确，有利于监视。 行政目的统一，有利于对公务员的绩效考评。 有利于推行决策。2、层级制的缺陷是： 假如层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。 节制严格，不利于调动下属的积极性。 容易出现家长制和依附性上下级关系。（二）机能制机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目的划分为不同职能部门的组织类型。1、机

14、能制的优点是： 能够扩大公共组织的治理职能。 专业分工，有利于专业化治理，提高效率。 分权治理，有利于调动专业人员的工作积极性。2、机能制的缺陷是： 职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干预过多，不利于市场经济的开展的后果。分工过细，会造成权力穿插，妨碍行政效率的后果。第三节 公共组织构造 公共组织构造是指公共组织各要素的陈列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的方式。公共组织构造方式取决于公共组织的职能目的、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。一般来说，公共组织构造方式具有纵向构造和横向构造。公共组织构造的纵向构造，是公共组织的层级构造。这是一种层层节制，上下一体

15、，目的一致的组织构造。公共组织的纵向构造是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。公共组织的横向构造亦称分部化或部门化。横向构造是为了扩大行政治理职能。公共组织构造的纵向构造与横向构造相结合，有人称之为复式构造，它是当代公共组织构造的特点之一。这就要求治理层次与治理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。 一、公共组织构造的层级构造公共组织构造的纵向构造，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成方式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，构成等级构造。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级都有其本

16、人的管辖范围，有其本人职责和权力。层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。层级化要求下级必须服从上级，遵从上级的领导、指挥与命令。信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。不管公共组织的层级多么低，一般都具备上级公共组织的治理职能，其行政目的必须与上级行政目的保持一致。 二、公共组织构造的分部构造公共组织分部构造，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成方式。一级政府，除领导决策机关之外，按行政目的、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分假设干个平行的职能部门。这种划分既是对行政职能目的的分解，也是扩大公共行政治理的职能并进展行政分权。公共组织部门划分的标准有多种，一般

17、按以下三种标准划分： 1、按治理职能和职能目的来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们都有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。 2、按地区划分行政部门。公共行政治理必须在一定的地域空间里进展。 3、按公共行政治理的不同环节来划分公共行政治理部门。 三、治理层次与治理幅度公共组织构造层级化和分部化的根本咨询题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也确实是处理好治理层次与治理层级之间的关系的咨询题。这是公共组织构造的关键咨询题。 治理层次是指公共组织内部划分治理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，不管是

18、联邦制国家依然单一制国家都是如此。治理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。治理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，治理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。治理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力缺乏，难以监视和操纵，滋生官僚主义等弊端。治理幅度是指领导机关或领导者直截了当领导下属的部门或人员的数额。治理幅度的划分是行政目的的分解，是公共行政治理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是治理专业化和标准化，扩大治理职能，使治理更加有效率。但是，治理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的

19、场面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力穿插，互相牵制，责任不清等咨询题。治理幅度过窄，则会造成对下属干预过多，事无巨细都要过咨询，下属则无法自主地进展工作。 治理层次与治理幅度必须适当。一般来说，治理幅度和治理层次成反比，治理幅度越大，则治理层次越少；相反，治理幅度越小，则治理层次越多。但治理幅度与治理层次之间的关系是特别复杂的，是由许多相关要素决定的。如还要看工作性质、人员素养、领导才能和技术手段等因从来决定。 第四节 公共组织理论 一、传统公共行政学时期的组织理论传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学治理时期的组织理论。它产生并构成于19世纪末到20世纪20年代前后。

20、它是现代组织理论开展的第一个里程碑。传统公共行政学时期主要构成三个有深远妨碍的组织理论学派：泰勒的科学治理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政治理学派的组织理论。传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令、统一指挥、例外原则、职权相符、治理幅度与治理层次相习惯，层级节制，职业化和法制化等对行政治理都有严重的妨碍。它强调规章制度和组织构造，强调组织的封闭性和静态研究。这些根本原则是以效率为中心的权威主义行政的根底。 二、行为科学时期的组织理论行为科学产生于20世纪30年代，开展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性方式，把人当作社会人，注重人的社会心理需要，开展了科学治理时期

21、的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。 梅奥提出了三项组织理论：（1）社会人理论；（2）非正式组织理论；（3）新型领导才能理论。巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：（1）权威接受理论；（2）组织平衡理论；（3）非正式组织理论。行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学治理时期的组织理论过分地强调组织构造和规章制度而不注重人的缺乏。但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而无视了组织构造和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严峻妨碍了工作效率。 三、新公共行政时期的组织理论新公共行政认为传统

22、的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作根本价值观。新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。公平包括了平等感和正义感，详细地说，公平的重点确实是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。 四、新公共治理时期的组织理论新公共治理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，本钱与收益别离，造成宏大的浪费。因而主张用企业治理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大目光又富于冒险精神的企业家精神政府。首先，引入市场

23、机制，主张进展竞争，以顾客为导向，建立提供公共效劳部门，让公众选择，提高公共效劳质量。因而，必须进展分权，组织构造呈扁平化。对工作人员进展绩效治理。其次，打破政府垄断公共效劳的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共效劳才能的缺乏。最后，政府利用并鼓舞非营利组织的社会治理作用，弥补政府公共治理才能的缺乏。 第五节 西方行政组织理论的新开展 一、非营利组织（NPO） 1、非营利组织的含义与特点非营利组织是指组织的设立和运营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我治理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。非营利组织的特点： 组织性。非营利组织有正式的组织机构，有明确的规章制度，有

24、固定的工作人员。得到法律认可，具有法人资历。 非政府性。非营利组织必须是民间志愿组织，它不是政府组建的，不是政府的组成部分，也不附属于政府部门。 非营利性。非营利组织必须不以营利为目的。 自治性。非营利组织是独立自主治理的组织，它按照组织内部规章制度自我治理。同时，有独立的决策权和执行权。 志愿性。非营利组织的成员必须有一批志愿者，他们不是强迫参加效劳的，而是志愿的。对非营利组织有不同的分类。结合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人效劳活动。欧共体分为五大类：教育、研究开展、医疗健康、娱乐文化和其他公共效劳。 2、非营利组织在提供公共效劳中的作用在制度建立方面有倡导作用；监视市场

25、；中介作用；维护良好的社会价值；监视政府。 3、非营利组织对公共治理的妨碍。非营利组织是公共行政与公共治理的外延与扩大，它能够弥补政府治理才能的缺乏；非营利组织注重公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；它更强调公共效劳，而不像传统的公共组织强调治理与管制；它的组织更民主、更开放。参与机制的建立。 4、政府对非营利组织的作用。补助；减免税收；委托公共事务；法律管制；辅导监视。二、学习型组织（一）学习组织的含义与特点学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。学习型组织的特点有： 第一，学习型组织的首要目的是培养学习才能

26、，使组织成员有接受新观念的开放性。第二，组织成员有共同愿景。组织的共同愿景来源于个人愿景又高于个人愿景，将全体成员凝聚在一起。第三，擅长不断学习。它包括全员学习、团体学习、全过程学习和终身学习。第四，自主治理。组织成员将工作和学习结合起来，边工作，边学习。第五，组织的边界将重新界定。学习型组织边界的界定是建立在组织与外部环境的互动根底之上的。（二）学习型组织的五项核心修炼自我超越；改善心智方式；建立共同愿景；团体学习 系统考虑。三、创新型组织（一） 创新型组织的含义与特点创新型组织认为通过持续学习“创新”是一种“组织功能”，而不是创意活动和脑力激荡。创新应该成为组织流程，并能产生持续的新价值。

27、创新应该在每个部门进展，整个组织就像爵士乐队一样发挥“即兴演奏”的效果。创新型组织的特点：第一， 组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。第二， 组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织。它是组织的一种功能。第三， 组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏的效果，进展自主创新。第四， 从“框”到“线”的有机考虑方式。所谓“框”确实是指组织部门、活动、电脑和人员等；所谓“线”确实是指每个框之间的互相联络和互相依赖的关系。（二） 创新型组织的六项核心修炼1、第一项修炼：活化学习在十倍速时代，一个组织要想成功就得具有创意、创新和冒风险的精神。创意确实是开掘新事物，创新确实是利用现有资源开发出

28、新成果。创新确实是将人才变天才，容许组织成员犯错误，从错误中学习。2、第二项修炼：重新自我超越分工合作是自我超越的出发点的重要手段之一。学习才能创新，而学习必须有热心和开放的观点，合作常常会发觉新的创意。创新型组织兼顾组织与个人的专长，到达超越自我和超越成长的目的。3、第三项修炼：方式这里所讲的方式是指组织运作、组织成员之间的沟通方式。方式能够协助人理解情况，快速决策，监视重复性工作，制造其他方式。4、第四项修炼：自由自由是领导者分工合作决策，因而组织活力与表现倍增，让组织成员同时“释放能量”，带来更多的新时机。5、第五项修炼：领导创新创新型组织的领导者，要能够凝聚分工释放出来的能量并擅长灵敏

29、运用原则、目的和领导意图这三个要素。6、第六项修炼：观念创新在信息时代，人们的联络更加紧密，人人都能掌握信息，网络技术给每个人都造成了压力。因而组织要获得成功，必须依托释放全体组织的能量，加强内外协调联络、分工合作，让运作系统更加有活力。也确实是说，要集体沟通、交流创新的点子。第六章 行政领导重点内容提示： 行政领导是指以狭义政府即国家行政机关及其各级领导人为主体的领导。行政领导为公共行政提供根本推进力。行政领导的性质、方式及其有效性，将直截了当妨碍公共行政的存在情况和开展前景。本章主要介绍行政领导的含义、特点和作用；行政领导者的类型与产生方式；行政领导的权力与责任；行政领导理论；行政领导者的

30、素养与才能。第一节 行政领导概述一、行政领导的含义（一）领导和领导者的含义 1、领导的含义所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依照法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地妨碍部属，以共同实现组织目的的行为过程。理解领导的含义，需把握两点：第一，领导只能产生于一定的组织，又效劳于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和开展。第二，领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。 2、领导者的含义我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。领导与领导者的区别在于：第一，领导是一

31、种治理行为和治理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的治理行为和治理过程。从这个角度来讲，领导者能够是一个组织，也能够是一个人，是有权威和妨碍力的，两者都是领导者。第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术终究在多大程度符合行政环境与领导客体。因而，领导是领导者才能和掌握领导艺术的考验。第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境的条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的妨碍力，这要看它在多大程度上能够妨碍被领导者跟着领导者去达成治理目的。第四，领导是一种领导者

32、有目的的治理活动。领导是有详细目的的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监视都围绕着治理目的开展的。没有治理目的的领导活动是没有效果的。（二）行政领导与行政领导者行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地妨碍部属，以实现行政目的的行为过程。行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者

33、、协调者和监视者，也是行政责任的承担者。二、行政领导的特点行政领导是国家公共行政活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有本身的特点。主要表现为：第一，行政领导只是对“行政”的领导。在一定的行政环境中，为实现一定的行政目的，行政领导者依照法律，对纳入行政活动的被领导者进展指挥与统御，从而保证国家行政权利的行使，有效地为组织和治理国家行政事务进展决策、指挥、协调、操纵、监视。第二，从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。在我国，行政机关是权力机关的执行机构。因而，行政机关必须在权力关发出的指令下工作。第三，从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。政府是为实

34、现国家意志和人民利益而建立的公共组织；政府按照表达国家意志和人民利益的法律规定来进展活动，实行国家的政治统治职能。三、行政领导的作用1、行政领导是政治领导的贯彻执行。政治与行政是国家生活中两个最根本的功能。政治领导主要是政党和国家权力机关的活动，它通过道路、方针和政策的制定，规定了一个国家和社会的开展方向。行政领导则以推进政务为主要工作内容。2、行政领导是公共行政协调统一的保证。公共行政是由许多组织和人员共同进展的治理活动，为保证行政活动的协调和统一，就必须有统一的意志和指挥，就需要行政领导。3、行政领导贯穿于公共行政的全过程。行政领导是一种具有治理性质的社会活动，公共行政过程与行政领导过程是

35、穿插的。就详细过程来看，公共行政是通过各环节连接起来的链条，其中主要环节有建立行政组织、选用人才、搜集信息、确立目的、制定计划、组织施行、检查监视、调理完善等。4、行政领导对行政效能具有决定性作用。公共行政的主旨在于提高行政效能，以高质量、高效率实现行政目的。 四、行政领导者的类型与产生方式 （一）行政领导者的类型 1、政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地点各级人民政府的领导成员和组成人员。 2、行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。（二）行政领导者的产生方式 1、选任制。选任制是指行政领导者通过直截了当或间接选举制度选举产生

36、的行政领导者。 2、委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关通过调查而直截了当任命产生行政领导者的制度。 3、考任制。考任制是指由专门的机构依照统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录用的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采纳。4、聘任制。聘任制是指依照工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。第二节 行政领导的权力与责任一、行政领导权力（一）行政领导权力的概念关于领导权力的概念，学者们并未构成统一的认识。总体上能够概括为如下观点：（1）

37、领导权力是决策权；（2）领导权力是一种才能；（3）领导权力是一种关系；（4）领导权力是一种支配力量。行政领导权力是指行政领导者在行政治理活动中，利用其合法地位以不同的鼓舞方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目的的妨碍力。（二）行政领导权力的构成 1、权力性妨碍力权力性妨碍力也叫强迫性妨碍力，是从合法的权力中产生的，因而，具有强迫性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感受。权力性妨碍力包括以下要素：职位要素；资历要素；传统观念要素。 2、非权力性妨碍力非权力性妨碍力也叫自然性妨碍力。它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强迫性的约束力，也不能使用惩处和奖励的手段。被

38、领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿跟随领导者。非权力性妨碍力的产生是特别复杂的，但主要包括以下要素：品行要素；才能要素；专业要素；感情要素。（三）行政领导权力的来源 l、合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位。 2、奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力。只要有合法权力的领导者，就有这种权力。奖惩权是指奖励权和惩处权。 3、专业知识权，又称为专家权。行政机关的领导者，一方面必须经常接受专家的意见，以弥补本人专业知识的缺乏；另一方面也要具有必要的专业知识和广泛的社会知识，才能有效地对部属施行领导行为。 4、归属权，又称关系的权力

39、。指公共组织中领导者与部属之间，由于部属对领导者的认同或敬慕而服从领导。 二、行政领导的责任（一）行政领导责任的含义行政领导责任是指行政领导者违背其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依照。再次，行政领导者要履行行政领导责任。作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领

40、导的真正属性。行政领导责任分为四种：政治责任；法律责任；行政责任；道德责任。（二）行政领导责任的内容1、负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。2、主持制定本地区、本部门的工作计划。3、负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的严重咨询题。4、正确地选拔、使用人才。5、负责对本部门和下级行政机关的工作实行监视、检查。6、做好协调工作。 第三节 行政领导理论一、领导特质理论领导特质理论侧重于比拟领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也确实是确定具有什么样特性的人合适做领导者，进而在此根底上确

41、定进展什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。但是，大量研究使我们得出如此的结论：具备某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。从20世纪40年代开场，领导特质理论就已不再占主导地位了。到20世纪60年代中期之前，有关领导的研究着重于对领导者偏爱的行为风格的调查。二、领导行为理论领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的详细行为以及不同的领导行为对部属的妨碍，以期寻求最正确的领导行为。研究领导行为理论的目的在于提高对各种详细的领导行为的预见性和操纵力，改良工作方法和领导效果。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。较有代表性的领导行为

42、理论有：（一）四分图理论1945年，美国俄亥俄州立大学斯多基尔、沙特尔在调查研究的根底上把领导行为归纳为“抓组织”和“关怀人”两大类。“抓组织”，强调以工作为中心，是指领导者以完成工作任务为目的，为此只留意工作是否有效地完成，只注重组织设计、职权关系、工作效率，而无视部属本身的咨询题，对部属紧密监视操纵。“关怀人”，强调以人为中心，是指领导者强调建立领导者与部属之间的互相尊重、互相信任的关系，倾听下级意见和关怀下级。调查结果证明，“抓组织”和“关怀人”这两类领导行为在同一领导者身上有时一致，有时并不一致。因而，他们认为领导行为是两类行为的详细结合，分为四种情况，用两度空间的四分图来表示。属于低

43、关怀人、高组织的领导者，最关怀的是工作任务。高关怀人、高组织的领导者大多数较为关怀领导者与部属之间的合作，注重互相信任和互相尊重的气氛。低组织、低关怀人的领导者，对组织对人都漠不关怀。一般来说，这种领导方式效果较差。高组织、高关怀人的领导者，对工作对人都较为关怀。一般说来，这种领导方式效果特别好。（二）领导方格理论在四分图理论的根底上，布莱克和莫顿于1964年提出了领导方格理论。横坐标表示领导者对工作的关怀程度，纵坐标表示领导者对人的关怀程度。在坐标图上由1到9划分为九个格，作为标尺。整个方格共81个小方格。每个小方格表示“关怀工作”和“关怀人”这两个根本要素相结合的一种领导类型，并分别在图的

44、四角和正中确定五种典型类型。（三）PM型领导方式美国学者卡赖特和詹德在他们的团体动力学一书中提出了PM型领导方式。这一理论认为，所有团体的组成，或者是以达成特定的团体目的为目的，或者是以维持及强化团体关系为目的，或者兼而有之。（四）领导系统方式美国密执安大学教授利克特经长期研究，于1961年提出领导系统方式。这一理论将领导方式归结为四种体制，分别是：专制独裁制式，平和独裁式，协商式领导，参与式民主领导。（五）领导作风理论勒温提出的领导作风理论是研究领导者工作作风类型，以及工作作风对员工的妨碍，以期寻求最正确的领导作风。该理论以权力定位为根本变量，把领导者在领导过程中表现出来的极端行为分为三个类

45、型。第一品种型称为专制式领导作风、民主式领导作风、放任自流的领导作风。 三、领导权变理论 领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境要素对领导效力的潜在妨碍。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，因而又被称为领导情境理论。领导权变理论主要有：（一） 领导行为连续带方式 这个方式是行为科学家罗伯特坦鲍姆和沃伦斯密特于1958年提出的。他们认为，在独裁和民主两个极端之间存在着一系列的领导行为方式，构成一个连续带。领导方式不可能固定不变，而是随着环境要素的变化而变化。领导方式不是机械地只从独裁和民主两方面进展选择，而是按照客观需要将二者结合起来运用。连续带方式表示一系列民主程度不同的

46、领导方式。有效的领导方式确实是能在特定的条件下选择所需要的领导行为。领导者在选择其领导方式时，应考虑本身的才能和部属的才能。假如领导者认为部属有才能，则选择较为民主的领导方式；反之，则选择强迫性的领导方式。（二） 菲德勒的权变方式 1967年，美国华盛顿大学教授F菲德勒通过15年的调查研究，提出了一个“有效领导的权变方式”，他将与领导有关的情境要素分为三种：领导一成员关系、任务构造和职位权力。每一种要素分别有好坏、有无、强弱两个不同的方面。依照这三种要素的六个方面的不同组合，菲德勒把领导者所处的环境从最有利到最不利，分成八品种型。他认为，三个条件齐备，即领导成员关系良好、有任务构造、职位权力强

47、，这是领导最有利的环境；三者有一项或两项具备是领导的一般环境；三者都缺的是最不利的环境。（三）通路目的方式最早由加拿大多伦多大学教授MG埃文斯于1968年提出，其同事RJ豪斯于1971年作了扩大和开展。该方式的根本要点是要求领导者说明对下属工作任务的要求，协助下属排除实现目的的障碍，使之能顺利达成目的。在实现目的的过程中满足下属的需要和成长开展的时机。 （四）领导参与模型1973年美国行为学家V弗隆和P耶顿运用决策树的方式试图说明在何种情境中在什么程度上让下属参与决策的领导行为。他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间按照征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式，并以提咨询的方式按照

48、信息来源、下属接受和执行决策的不同情况划分出八种情境要素，让领导者利用确信否认式的决策树选择方法，依次从这八种情境要素的推断中找出最正确的领导方式。 （五）不成熟成熟理论 美国学者克里斯阿吉里斯认为，一个人由不成熟转变为成熟的过程，会发生七个方面的变化：由被动到主动；从依赖到独立；从少量的行为到能做多种行为；从错误而浅薄的兴趣到较深而较强的兴趣；从时间知觉性短到时间知觉性较长（过去与将来）；从附属的地位到同等或优越的地位；从不明白自我到明白自我、操纵自我。他认为，领导者应针对下级不同的成熟程度分别指导，对那些心理成熟的人，应使用传统的领导方式；比照拟成熟的人，应该扩大个人的责任，制造一个对其有

49、利于发挥才能和有助于成长开展的社会环境。（六）领导生命周期理论这一理论也称领导寿命循环理论，是由美国心理学家科曼于1966年提出，后由保罗赫塞和肯尼斯布兰查德开展为情境领导理论。领导生命周期理论将四分图理论和不成熟成熟理论结合起来，制造了三维空间领导模型。该理论认为，有效的领导行为应该把工作行为、关系行为和被领导者的成熟程度结合起来考虑。所谓被领导者的成熟程度是指被领导者完成某一详细任务的才能和意愿的程度。该理论将领导行为的两个维度（任务行为和关系行为）的高低分别组合，构成了四种详细的领导风格：指示（高任务低关系），领导者告诉下属干什么、如何干以及何时何地去干，强调指导性行为；推销（高任务高关

50、系），领导者同时提供指导性行为与支持性行为；参与（低任务高关系），领导者与下属共同决策，领导者的主要角色是提供便利条件与沟通；受权（低任务低关系），领导者提供极少的指导或支持。四、变革型领导理论（一） 巴斯的变革型领导理论 变革型领导者强调的是对本身和工作价值的重要性的认识，强调献身精神和超越自我。领导者运用敏锐的洞察力鼓舞下属，本人为组织、为事业、为严重的政策能够超越自我利益，能够把组织成员的需要提高到较高的层次，在组织中有特别大的妨碍。（二） 豪斯的个人魅力型领导理论 豪斯认为个人魅力型领导者有极强的自决心，支配欲，组织成员对其道德的公正坚信不疑有较高的目的，超越自我。因而，个人魅力型领导

51、者具有特别强的感化力。这种感化力能够得到下属的跟随和拥护。他们愿意做奉献，愿意做承诺并承担更大的责任。领导者精心肠为本人制造出一个成功者和实现本人人生价值的高大而光芒的形象，以鼓舞下属为实现更高的目的而努力工作。第四节 行政领导者的素养与才能 一、行政领导者的素养（一）行政领导者素养的涵义素养一词最早见于生理学，指的是人的神经系统和感受器官上的先天特点，其后又被人们用来泛指事物本来具有的内在特征。所谓领导者素养有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即便领导者之因而成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等要素，以及由这些要素综合而构成的本质性才能，亦即领导才能。它们是领导者任职的

52、内在依照和条件，统称为领导者素养。其次，还指这些要素、才能的现实状态，即开展程度或实际水平。也确实是说，领导者素养同时又是一个开展的动态概念，用以描绘和提醒现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素养与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的妨碍与制约，但主要是后天社会实践中本身努力的结果。行政领导者的素养是指行政领导者所具备先天的心理和智力，通过后天教育与实践所构成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化涵养、智慧、才能和品德的综合条件。（二）行政领导者素养的特点时代性；层次性（三）行政领导者素养的构成1、政治素养政治素养包括：（1）坚决信念，忠于国家，忠于党；（2）忠于政府，忠于人民，忠于职守。 2、文化素养文化专业素养主要有：一般文化知识；专业知识；治理知识。3、道德素养道德素养主要有：（1）大公无私，克己奉公；（2）实事求是；严于律己，宽以待人；（3）个人涵养。4、心理素养心理素养详细表现为：敢于决断的气质；竞争开放型的性格；坚忍不拔的意志。5、身体素养 二、行政领导者的才能（一）抽象思维与决断才能：分析咨询题与处理咨询题的才能；决策才能；指挥、协调与监视才能；应变才能。（二）人际关系的才能：鼓舞人的才能；协调人际关系的才能。（三）技术才能：技术才能确实是指专业才能，是指行政领导者处理专业行政治理时具备足够的专业知识技术。