服务型政府的构建与社会管理体制变革

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1、服务型政府的构建与服务型政府的构建与社会管理体制变革社会管理体制变革提提 纲纲一、服务型政府的内涵、特征一、服务型政府的内涵、特征二、服务型政府构建中讨论的几个问题二、服务型政府构建中讨论的几个问题三、社会管理体制变革与浙江省的有益探索三、社会管理体制变革与浙江省的有益探索背景 温家宝温家宝20042004：中央党校省部级主要领导干部：中央党校省部级主要领导干部班提出班提出“建设服务型政府建设服务型政府”：是为市场主体服务，为社会服务，最是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务的政府。终是为人民服务的政府。十六届六中全会十六届六中全会:按照转变职能、权责一致、按照转变职能、权责一致、强化

2、服务、改进管理、提高效能的要求，深强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。注重履行社会管理和公共服务职能。十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容。服务型政府好政府 服务型政府小政府 服务型政府为民服务的政府 服务型政府提供公共产品越多越好的政府一、服务型政府的内涵一、服务型政府的内涵内涵内涵 现代服务型政府是以公民为本位，以现代服务型政府是以公民为本位，以服务公民为宗旨，履行服务职能并承担服务公民为宗旨，

3、履行服务职能并承担服务责任的政府服务责任的政府。核心：强调政府的职能是服务而不是掌核心：强调政府的职能是服务而不是掌舵。舵。三个理论基础三个理论基础民主社会的公民权理论 谋求积极的、更多参与的公民权公共利益和政府共享权威相信协作，减少对公民的控制社区与市民社会理论社区与市民社会理论 社区是公民实现自身利益，推动社会参与的重要场域，政府在创造、促进、支持公民与社会的联系中扮演重要角色。组织人本和话语理论组织人本和话语理论 治理必须基于所有党派、公民和行政人员之间真实公开的对话上，通过公众对话来复兴官僚制，重建公共行政的合法性。服务型政府的特点服务型政府的特点公共性。提供公共物品。回应性。透明性。

4、选择性。二、服务型政府构建中涉及二、服务型政府构建中涉及的几个问题的几个问题 政治集权体制下的行政分权问题政治集权体制下的行政分权问题理顺中央与地方关系的努力理顺中央与地方关系的努力2003年 党十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中央：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。地方：本行政区域的地方性事务2004年中华人民共和国宪法修正案“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”2004年中华人民共和国行政许可法从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，明令禁止地方保护主义的滋生。2004年 国务院关于

5、投资体制改革的决定 从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。”在中国，中央所面对的，毋宁是两千多年来一直存在着的地方主义问题。孙隆基，2004 地方保护主义和重复建设自改革开放以来一直是困扰我国经济健康发展的两大顽疾。周黎安，2004 法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了整整11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。2

6、001远东经济评论地方保护主义的五种形式行政壁垒 技术壁垒 市场壁垒 消费壁垒 采购壁垒改善中央和地方关系的对策建议 立法明确双方的事权。从欧盟和平崛起中学习与借鉴。组织创新推动中央和地方的关系改善。地方政府在公共物品供给上的能力地方政府在公共物品供给上的能力问题问题 财权和事权的配置问题财权和事权的配置问题政府间财政支出、划分事权的基本原则：受益原则受益原则技术原则技术原则行动原则行动原则 巴斯特布尔英 如果公共品产生受益的空间外溢，则地方政府需要重新采取手段来配置资源或者由上一级政府进行协调。“上下一般粗”使得公共品供给中事权产生错位和越位。项目（项目（03年）年）国家财政支国家财政支出（

7、亿元）出（亿元）中央（亿元）中央（亿元）地方（亿元）地方（亿元）抚恤和社会福利救济费498.825.13493.69社会保障补助支出1262.12144.401117.72国防支出1907.871885.2922.58外交外事支出78.0068.139.87支援经济不发达地区支出164.378.38155.99年份年份地方财政地方财政中央财政中央财政197919931.060.773199420020.6061.508中央与地方政府的财政自给能力系数中央与地方政府的财政自给能力系数数据来源：数据来源：中国财政年鉴中国财政年鉴20031994年分税制改革后财权的基本格局年分税制改革后财权的基本格

8、局1、财权逐渐上移，财力越来越多地集中在上级、财权逐渐上移，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。政府尤其是中央财政。2、税收立法权集中于中央，地方政府自主调节、税收立法权集中于中央，地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱。预算内收入的能力比较弱。3、分税制导致东、西部地区实际税收负担不均、分税制导致东、西部地区实际税收负担不均等，转移支付制度拉大了地区间财力差距。等，转移支付制度拉大了地区间财力差距。1、基础性公共服务良性机制没有形成，供给水、基础性公共服务良性机制没有形成，供给水平不充分、不稳定，缺乏制度化保障。平不充分、不稳定，缺乏制度化保障。2、公共服务的范围、顺序、水平或标准出

9、现了、公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲。一定程度的扭曲。近些年来，地方政府在财权与事权方面不对称近些年来，地方政府在财权与事权方面不对称的局面在改变。的局面在改变。地方财政支出已占到本地地方财政支出已占到本地GDP的的2122 人均财政支出省均值过去十年上升了人均财政支出省均值过去十年上升了3.7倍倍 地方政府预算外收入与地方土地财政收入之地方政府预算外收入与地方土地财政收入之和已经与其预算内收入相当，构成地方财政和已经与其预算内收入相当，构成地方财政支出膨胀的基础。支出膨胀的基础。公共产品提供中财权与事权的划分，不公共产品提供中财权与事权的划分，不仅仅是要遵循一般的原则，

10、而需要对具体事仅仅是要遵循一般的原则，而需要对具体事权，依据公共产品外部性大小进行明确的区权，依据公共产品外部性大小进行明确的区分，同时需要对各级政府的事权法制化。分，同时需要对各级政府的事权法制化。事权划分是财权划分的基础，而财事权划分是财权划分的基础，而财权划分又是事权履行的保证。合理有效权划分又是事权履行的保证。合理有效的事权划分必须有相应的合理可行的财的事权划分必须有相应的合理可行的财权配置来支持。权配置来支持。公共服务的提供方式问题公共服务的提供方式问题政府提供公共服务的主要类型政府提供公共服务的主要类型基本公共服务：国防、外交、基本医疗、义务教育、环境、公共政策等。混合公共服务：供

11、水、供电、供气、广播电视、邮政服务等。管制型服务：政府对企业的监管、质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等。存在问题存在问题基本公共服务过度市场化，公共政策的纠偏作用有限。混合性公共服务垄断化，市场机制失灵。管制型公共服务混乱化，管理效能低下。英国公用事业改革的启示英国公用事业改革的启示目标：民营化手段：引入竞争形式：1）出售国有资产。2）放松政府管制，打破垄断。3）通过特许投标、合同承包等，鼓励私人部门提供可市场化的产品与服务，不涉及资产所有权的转让。英国政府公共服务英国政府公共服务改革的自我推进体系改革的自我推进体系最好的最好的公共服务公共服务能力建设自上而下的管理自下而上的反馈管理1目

12、标2规定与标准3评估与管理4纠正10领导11工作技能与发展12机构发展与合作7使用者选择8按使用者选择拨付资金9使用者参与用市场机制提高效率与质量5竞争6购买与提供分离服务型政府构建中的伦理建设服务型政府构建中的伦理建设（一）基本价值理念：公平与正义、自由与平（一）基本价值理念：公平与正义、自由与平等等（二）与市场经济发展相适应的理念：契约伦（二）与市场经济发展相适应的理念：契约伦理、互惠伦理、信用伦理理、互惠伦理、信用伦理（三）公务人员的工作理念：用人唯才、廉洁（三）公务人员的工作理念：用人唯才、廉洁自持、为民服务等。自持、为民服务等。社会公平的三重内涵：社会公平的三重内涵：起点公平起点公平

13、规则或者过程公平规则或者过程公平结果公平结果公平 起点公平过程公平机会平等起点公平过程公平机会平等 公平正义是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，是社会凝聚力、向心力的源泉。信用的三种表现：信用的三种表现：履行义务的责任：如纳税、服兵役等。履行义务的责任：如纳税、服兵役等。履行义务的能力履行义务的能力履行义务的状况履行义务的状况 信用本质上是一种人格权，对一个信用本质上是一种人格权，对一个法制社会来说，把信用放在第一位法制社会来说，把信用放在第一位还是把财产的利益放在第一位是非还是把财产的利益放在第一位是非常重要的。常重要的。构成信用体系的几个方面：构成信用体系的几个方面：主观方面：权利、财产

14、、资格、救济主观方面：权利、财产、资格、救济客观方面：评估、征信、中介、风险客观方面：评估、征信、中介、风险三、社会管理体制变革与浙江的有益探索（一）以人为本，创新社会管理理念（一）以人为本，创新社会管理理念中共执政理念的三个跨越:“斗争哲学”“建设哲学”“和谐哲学”发展观：科学发展，和谐发展，可持续发展（二）政府转型：建立惠及全民的基本（二）政府转型：建立惠及全民的基本公共服务体系公共服务体系 “三公共一公众三公共一公众”的公共服务的公共服务服务内容：公共设施、公共事业、公共信息服务内容：公共设施、公共事业、公共信息服务目的：为社会公众生活和参与社会活动服务目的：为社会公众生活和参与社会活动

15、提供保障和创造条件。提供保障和创造条件。基本公共服务基本公共服务 目标：实现全体公民平等的国民待遇目标：实现全体公民平等的国民待遇 原则：区域间公共服务均等化原则：区域间公共服务均等化 内容内容:基础教育基础教育医疗卫生服务体系医疗卫生服务体系文化事业文化事业就业服务体系就业服务体系生存安全保障体系生存安全保障体系 收入分配收入分配 以社会建设奠定社会管理的基础以社会建设奠定社会管理的基础（三）治理结构：从封闭到开放（三）治理结构：从封闭到开放 政务公开与透明政府政务公开与透明政府 建立多中心治理结构：公民、非政府组织建立多中心治理结构：公民、非政府组织非营利组织共同参与公共决策非营利组织共同

16、参与公共决策 “公共治理公共治理”或社会治理或社会治理(Social(Social governance)governance)政府与公民分享权利、分解责任和义务。政府与公民分享权利、分解责任和义务。目标目标:“:“善治善治”(Good Governance):(Good Governance):参与性参与性/协商性协商性/责任性责任性/透明性透明性/回应性回应性/有效性有效性/公正性公正性/包容性包容性/法治法治（四）公正至上：健全社会管理机制（四）公正至上：健全社会管理机制健全利益协商机制健全利益表达机制健全利益调节机制（五）财政体制：从投资型到服务型（五）财政体制：从投资型到服务型 财政

17、支出结构决定政府职能定位财政支出结构决定政府职能定位 20032003年英国财政总预算年英国财政总预算45604560亿英镑亿英镑,用于公用于公共服务如社会保障、社会服务、健康服务、共服务如社会保障、社会服务、健康服务、教育等教育等33203320亿英镑，占亿英镑，占72.8%72.8%浙江省的有益探索浙江省的有益探索（一）开放治理结构（一）开放治理结构温州民间商会：中介组织的发育及其功能的发挥义乌工会：社会化维权义乌公民参与：外来人员参选人大代表温岭：从民主恳谈到预算民主（二）强化政府对公众需求的回应（二）强化政府对公众需求的回应杭州：12345市长电话天台：政府效能网（三）降低政府运作成本

18、，提高行政效率（三）降低政府运作成本，提高行政效率1）强县扩权强县扩权 1992年13个经济强县放权；1997年箫山和余杭扩权试点；2002年放权313项；2006年义乌扩权2）精简机构精简机构 2002年，浙江政府工作人员占全省人口7.2，低于全国平均水平1.0个千分点。1985年到2003年，全省乡镇总数从3240个减少到1334个，减少58.8%。（四）强化政府服务功能上虞：一站式服务（便民服务中心）玉环：全程办事代理制（无缝隙政府）衢州：农技110服务体系杭州：解决百姓七难问题庆元：技能型政府倒逼机制提示服务型政府建设的逻辑：倒逼机制提示服务型政府建设的逻辑：根据经济社会发展需要和老百姓需要来定义政府角色和职能；根据职能履行的要求，改革或设置机构；根据职能和机构目的设计机制；根据下一级政府功能调上级政府角色、职能及机构，逐步上推，明确政府间的职能权限分工，建立财权与事权对称的机制。谢谢大家！