06 公共部门战略管理

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1、赵沁娜赵沁娜 管理学院管理学院 13956972706 13956972706主讲人：主讲人：合肥工业大学管理学院合肥工业大学管理学院赵沁娜赵沁娜公共管理学公共管理学赵沁娜赵沁娜 管理学院管理学院 13956972706 13956972706主讲人：主讲人：合肥工业大学管理学院合肥工业大学管理学院赵沁娜赵沁娜内容简介：内容简介：由于日益复杂环境和公众多元的需求，由于日益复杂环境和公众多元的需求，政府管理部门与外界环境的互动问题成为影政府管理部门与外界环境的互动问题成为影响政府管理的主要因素之一，因而战略管理响政府管理的主要因素之一，因而战略管理在公共行政领域内占有日益重要的地位。在公共行政领

2、域内占有日益重要的地位。就公共部门而言，战略是其开展总目标的就公共部门而言，战略是其开展总目标的表现形式，它通过对带有长期性、全局性和表现形式，它通过对带有长期性、全局性和根本性的谋划与对策研究，决定着该部门在根本性的谋划与对策研究，决定着该部门在一定时期内管理的方向和所要到达的目标，一定时期内管理的方向和所要到达的目标，涉及到组织政策的制定、组织结构的调整、涉及到组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置等。公共部门的战略管理，还涉资源的配置等。公共部门的战略管理，还涉及到其组织的方案、组织、协调和控制等各及到其组织的方案、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公项职能，是

3、一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的一个关于政府管理的一个特定的管和完成的一个关于政府管理的一个特定的管理过程。理过程。重点和难点：重点和难点：战略管理的性质、特征战略管理的性质、特征 战略管理的过程战略管理的过程 战略规划与战略管理战略规划与战略管理 SWOT SWOT分析与战略规划分析与战略规划 公共部门战略管理的效果与限制公共部门战略管理的效果与限制 公共部门战略管理的改进公共部门战略管理的改进关键词语：关键词语：战略管理、战略管理过程、

4、战略规划、战略管理、战略管理过程、战略规划、战略执行、战略评估、战略执行、战略评估、SWOTSWOT分析分析第一节公共部门战略管理的性质第一节公共部门战略管理的性质一、战略的起源一、战略的起源 l1 1、军事领域：攻城掠地、军事领域：攻城掠地,制高点。希腊词制高点。希腊词“Strategos“Strategos和和StrategoStratego是指是指“摧毁敌人和将军的才能。战略家，摧毁敌人和将军的才能。战略家，能人，战略眼光，超常能力。能人，战略眼光，超常能力。l2 2、经济和商业领域：、经济和商业领域：l1 119381938美经济学家，巴纳德美经济学家，巴纳德 Barnard Barn

5、ard，?经理的经理的职能职能?，运用，运用“战略因素设想分析企业组织的决策机制。战略因素设想分析企业组织的决策机制。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理l2 2企业经营史学家美，钱德勒企业经营史学家美，钱德勒 Chandler Chandler，19621962，?战略与结构：工业企业史的考证战略与结构：工业企业史的考证?，为企业战略，为企业战略下定义。下定义。l3 3管理学家美，安绍夫管理学家美，安绍夫 Ansoff Ansoff，l最初在其最初在其19761976年出版的年出版的?从战略规划到战略管理从战略规划到战略管理?一书中一书中提出了提出了“企业战略管理。他认为：企业的战

6、略管理是企业战略管理。他认为：企业的战略管理是指将企业的日常业务决策同长期方案决策相结合而形成指将企业的日常业务决策同长期方案决策相结合而形成的一系列经营管理业务。的一系列经营管理业务。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理l 3 3、公共部门战略管理的兴起、公共部门战略管理的兴起l 1 1公共部门在公共部门在2020世纪世纪8080年代才开始关注战略问题。年代才开始关注战略问题。l 2 22020世纪世纪9090年代企业战略管理成为提高企业竞争年代企业战略管理成为提高企业竞争力的重要手段，并逐步扩展到非盈利性组织，例如政府力的重要手段，并逐步扩展到非盈利性组织，例如政府部门、学校、医

7、院等。部门、学校、医院等。l美国国会美国国会19931993年通过年通过?政府绩效与结果法政府绩效与结果法?，要求至，要求至19971997年所有联邦政府机构必须实施战略规划；年所有联邦政府机构必须实施战略规划；P283P283l非营利部门非营利部门90%90%均实施了战略规划。均实施了战略规划。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理 公共组织战略：是公共组织在对自己所处的公共组织战略：是公共组织在对自己所处的环境进行考察和审视的根底上，对组织的目的、环境进行考察和审视的根底上，对组织的目的、长远开展目标、政策策略和实施步骤进行的谋划长远开展目标、政策策略和实施步骤进行的谋划和安排，是

8、对组织在社会中的位置进行的定位。和安排，是对组织在社会中的位置进行的定位。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理为什么战略会引起重视？为什么战略会引起重视？l1.1.更加复杂和不确定的环境。更加复杂和不确定的环境。l2.2.公共部门角色的变化。公共部门角色的变化。l3.3.国际化和国际竞争力的挑战。国际化和国际竞争力的挑战。l4.4.公共利益的挑战。公共利益的挑战。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理1 1更加复杂和不确定的环境更加复杂和不确定的环境l驾驭大浪方能得到成功。驾驭大浪方能得到成功。l-环境不确定、不清晰、变化快；环境不确定、不清晰、变化快；l-融合力强：全球化国

9、别界限缩小，政策交融合力强：全球化国别界限缩小，政策交叉领域划分变小政府企业化运转公共部门、叉领域划分变小政府企业化运转公共部门、私人部门和非营利部门界限缩小。私人部门和非营利部门界限缩小。l-资源短缺和流动难以把握。资源短缺和流动难以把握。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理2 2、公共部门角色的变化、公共部门角色的变化l大政府：管理越多的政府是好政府；大政府：管理越多的政府是好政府；l2020世纪世纪8080年代以来，小政府获得了人们的认年代以来，小政府获得了人们的认同和支持，西方国家政府再造中，主张在公同和支持，西方国家政府再造中，主张在公共效劳中落实市场机制。共效劳中落实市场

10、机制。l政府是领航者而非划桨者。政府是领航者而非划桨者。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理3 3、国际化和国际竞争力的挑战、国际化和国际竞争力的挑战l 核心是创立和维持有别于竞争对手的竞争优势。核心是创立和维持有别于竞争对手的竞争优势。l-新技术推动的商业和政府体制改革：电子商务、新技术推动的商业和政府体制改革：电子商务、电子政务等。电子政务等。l-“-“新公共管理运动要求突破新公共管理运动要求突破“行政束缚，促进行政束缚，促进组织使命的实现。组织使命的实现。l-商业部门成功的示范效应要求公共部门考虑战略。商业部门成功的示范效应要求公共部门考虑战略。第四章第四章 公共部门战略管理公

11、共部门战略管理4 4、公共利益的挑战、公共利益的挑战l政府是公共利益的代表者。政府是公共利益的代表者。l公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。即公共管理者要益，兼顾长期利益与眼前利益。即公共管理者要有系统观、整体观、长期观。有系统观、整体观、长期观。综上所述，公共部门要关注战略管理。综上所述，公共部门要关注战略管理。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理二、战略的特征二、战略的特征一战略的特征一战略的特征二战略的构成要素二战略的构成要素第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理一战略的特征一战略的特征l1 1

12、、全局性：审时度势、胸怀全局、深谋远虑；运筹帷幄之中，、全局性：审时度势、胸怀全局、深谋远虑；运筹帷幄之中，决胜千里之外。决胜千里之外。“如何做才能使组织得以持续开展。如何做才能使组织得以持续开展。l2 2、长远性：高瞻远瞩。、长远性：高瞻远瞩。“组织的未来利益和眼前利益，着眼组织的未来利益和眼前利益，着眼于未来。于未来。l3 3、竞争性：针对竞争对手和环境变化，寻求自身的竞争优势。、竞争性：针对竞争对手和环境变化，寻求自身的竞争优势。l4 4、相对稳定性：在一定的时期内必须保持不变，在战略目标下、相对稳定性：在一定的时期内必须保持不变，在战略目标下制订具体的战术。制订具体的战术。l5 5、动

13、态性：外部环境的变化要求组织与环境保持动态平衡。、动态性：外部环境的变化要求组织与环境保持动态平衡。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理三战略的要素构成三战略的要素构成 1、使命、使命 Mission：组织存在的目的和原因：组织存在的目的和原因1我们是做什么的？我们是做什么的？2为什么会存在？为什么会存在？2、远景、远景 Vision：可以设想看得见的组织状态。可以设想看得见的组织状态。3格言格言 Slogan：表达组织使命和远景精神的表述，简：表达组织使命和远景精神的表述，简明的和容易记忆的格言。明的和容易记忆的格言。4目标目标 Objectives：在未来一定的时间框架内要得到的

14、：在未来一定的时间框架内要得到的结果。分管理层次、时间因素、长远眼光和短期效益相结果。分管理层次、时间因素、长远眼光和短期效益相结合、组织目标和对所有人的关心结合；结合、组织目标和对所有人的关心结合；5体系体系 Strategies：分总体战略；竞争战略和运作战：分总体战略；竞争战略和运作战略略。6策略策略 Tactics 战术为完成总体战略而对局部的、战术为完成总体战略而对局部的、具体的、现场的、短期的行动做出筹划。具体的、现场的、短期的行动做出筹划。三、三、战略管理的含义战略管理的含义 Strategic Management Strategic Managementl战略管理是指组织高级

15、管理层对组织战略的制定、战略管理是指组织高级管理层对组织战略的制定、实施和评估进行的管理。实施和评估进行的管理。l战略管理是以组织战略为导向的、以实现组织战略战略管理是以组织战略为导向的、以实现组织战略目标为目的的管理活动，旨在将方案功能与整体管目标为目的的管理活动，旨在将方案功能与整体管理工作整合在一起，以实现组织的战略目标。理工作整合在一起，以实现组织的战略目标。第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理下面几种情况是不是战略管理？下面几种情况是不是战略管理？l只注意局部而不关注全局，只关注眼前不考虑只注意局部而不关注全局，只关注眼前不考虑未来未来l只是做出宏伟规划而无有效监测评估体系

16、只是做出宏伟规划而无有效监测评估体系l只注意组织内部要素而不关注外部环境只注意组织内部要素而不关注外部环境第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理第二节公共部门战略管理过程和原那么第二节公共部门战略管理过程和原那么 战略管理的过程战略管理的过程制定任制定任务，确务，确定组织定组织目标宗目标宗旨旨分析环境分析环境发现机会发现机会威胁威胁分析组织分析组织资源资源识别优识别优劣势劣势制定评制定评价和选价和选择战略择战略实施战实施战略略战略评价：战略评价：度量和评度量和评价业绩价业绩第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理l信息收集和分析是战略管理的重要因素，信息收集和分析是战略管理的重要

17、因素，而环境分析正好满足要求。而环境分析正好满足要求。l分为外部环境分析和内部环境分析分为外部环境分析和内部环境分析一、战略环境分析一、战略环境分析l分析组织的内外环境分析组织的内外环境l对组织的外部环境和内部状况进行分析，认清对组织的外部环境和内部状况进行分析，认清组织的优势、弱势和所面临的机遇与挑战，为组织的优势、弱势和所面临的机遇与挑战，为组织战略确实定提供客观依据。组织战略确实定提供客观依据。l外部环境分析包括对组织外部的政治、经济、外部环境分析包括对组织外部的政治、经济、文化、科技、社会、市场和自然环境等方面的文化、科技、社会、市场和自然环境等方面的分析。分析的任务，是运用系统思考去

18、识别与分析。分析的任务，是运用系统思考去识别与组织相互作用、相互影响的组织外部系统，探组织相互作用、相互影响的组织外部系统，探讨组织在与其有关联的外界环境中所面对的机讨组织在与其有关联的外界环境中所面对的机遇和威胁。遇和威胁。一、战略环境分析一、战略环境分析l内部环境分析主要是对组织自身的组织状况、运行状况、内部环境分析主要是对组织自身的组织状况、运行状况、人力资源状况、财务状况、信息系统状况等方面的情况人力资源状况、财务状况、信息系统状况等方面的情况进行分析和评价，认清组织的优势和劣势，以便决定采进行分析和评价，认清组织的优势和劣势，以便决定采取某种可能的行动方针战略。取某种可能的行动方针战

19、略。l主要方法：主要方法：一、战略环境分析一、战略环境分析环境因素权重评分加权评分西部大开发0.210.2利率下降0.140.4政府管制放宽0.330.3主要竞争对手采取扩张策略0.220.4信息系统、电子化0.240.8总和1.02.7环境因素环境因素权重权重评分评分加权评分加权评分关键因素关键因素1 1关键因素关键因素2 2关键因素关键因素3 3总和总和注：评分值表示企业对各因素反响的程度：注：评分值表示企业对各因素反响的程度：1=1=反响很差；反响很差；2=2=反响为平均水平；反响为平均水平；3=3=超过平均水平；超过平均水平；4=4=反响很好反响很好外部因素评价矩阵外部因素评价矩阵EF

20、EEFE外部因素评价矩阵外部因素评价矩阵EFEEFE外部因素评价矩阵续外部因素评价矩阵续环境分析的重要性环境分析的重要性SWOTSWOT外部外部SWSW：优势：优势StrengthsStrengths和弱势和弱势Weaknesses,Weaknesses,内部内部OT:OT:时机时机OpportunitiesOpportunities和威胁和威胁Threats.Threats.1 1向内看向内看 A Look Inward:A Look Inward:内部环境分析过去和现内部环境分析过去和现在；在；2 2向外看向外看A Look Outward:A Look Outward:外部环境分析现在；

21、外部环境分析现在；3 3向前看向前看A Look Forward:A Look Forward:外部环境分析未来。外部环境分析未来。lSWOTSWOT分析法又称为态势分析法，它是由旧金山大学的管理学分析法又称为态势分析法，它是由旧金山大学的管理学教授于教授于2020世纪世纪8080年代初提出来的，年代初提出来的，SWOTSWOT四个英文字母分别代四个英文字母分别代表：优势表：优势StrengthStrength、劣势、劣势WeaknessWeakness、时机、时机OpportunityOpportunity、威胁、威胁ThreatThreat。lSWOTSWOT分析是通过了解自己组织优势与弱

22、势，把握外部时机，分析是通过了解自己组织优势与弱势，把握外部时机，躲避外部威胁，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹躲避外部威胁，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。带有一定的决策性。lSWOTSWOT分析的关键是进行优势与劣势、时机与威胁的分析，并分析的关键是进行优势与劣势、时机与威胁的分析，并在此根底上形成行动战略。在此根底上形成行动战略。战略分析工具：战略分析工具：SWOTSWOT矩阵分析法矩阵分析法lSWOTSWOT分析步骤分析步骤(张成福张成福?公共管理学公共

23、管理学?第第8383页页)l列出组织的关键外部时机列出组织的关键外部时机l列出组织的关键外部威胁列出组织的关键外部威胁l列出组织的关键内部优势列出组织的关键内部优势l列出组织的关键内部弱点列出组织的关键内部弱点SWOTSWOT矩阵矩阵l将内部优势与外部时机相匹配，形成优势将内部优势与外部时机相匹配，形成优势时机时机SOSO战略战略l将内部弱点与外部时机相匹配，形成弱点将内部弱点与外部时机相匹配，形成弱点时机时机WOWO战略战略l将内部优势与外部威胁相匹配，形成优势将内部优势与外部威胁相匹配，形成优势威胁威胁STST战略战略l将内部弱点与外部威胁相匹配，形成弱点将内部弱点与外部威胁相匹配，形成弱

24、点威胁威胁WTWT战略战略l经过经过SWOTSWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。SWOTSWOT矩阵矩阵优势优势-弱势弱势-时机时机-威胁矩阵威胁矩阵(SWOT)(SWOT)劣势劣势优势优势机会机会威胁威胁扭转型战略扭转型战略防御型战略防御型战略增长型战略增长型战略多种经营战略多种经营战略机会机会-O O机会机会-O O1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 1

25、2 2n n1 12 2n n1 12 2n n1 12 2n n优势优势-S S优势优势-S S弱势弱势-W W弱势弱势-W W威胁威胁-T T威胁威胁-T T优势项目优势项目优势项目优势项目弱势项目弱势项目弱势项目弱势项目利用机会利用机会克服弱势克服弱势利用机会利用机会克服弱势克服弱势减少弱势减少弱势回避威胁回避威胁减少弱势减少弱势回避威胁回避威胁利用优势利用优势回避威胁回避威胁利用优势利用优势回避威胁回避威胁发挥优势发挥优势利用机会利用机会发挥优势发挥优势利用机会利用机会SOSOSOSOWOWOWOWOSTSTSTSTWTWTWTWTSWOTSWOT矩阵是制订战略矩阵是制订战略的匹配阶段

26、的分析工具。的匹配阶段的分析工具。这个矩阵是在内部、这个矩阵是在内部、外部关键成功因素确定的外部关键成功因素确定的基础上，根据判断结果将基础上，根据判断结果将内部优势与弱势、外部机内部优势与弱势、外部机会与威胁分别列出，由内会与威胁分别列出，由内部与外部的两种状态以及部与外部的两种状态以及相互匹配关系，形成了左相互匹配关系，形成了左列四种不同的组合。列四种不同的组合。SWOTSWOT矩阵是制订战略矩阵是制订战略的匹配阶段的分析工具。的匹配阶段的分析工具。这个矩阵是在内部、这个矩阵是在内部、外部关键成功因素确定的外部关键成功因素确定的基础上，根据判断结果将基础上，根据判断结果将内部优势与弱势、外

27、部机内部优势与弱势、外部机会与威胁分别列出，由内会与威胁分别列出，由内部与外部的两种状态以及部与外部的两种状态以及相互匹配关系，形成了左相互匹配关系，形成了左列四种不同的组合。列四种不同的组合。l战略规划是在环境分析的根底上拟定战略的过战略规划是在环境分析的根底上拟定战略的过程。也是将战略意图转化为战略决策的过程。程。也是将战略意图转化为战略决策的过程。l目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁做出反响，以获得长期的竞组织对环境的变迁做出反响，以获得长期的竞争优势。争优势。二、战略规划二、战略规划 它包括以下几个方面的主要活动：它包括以下

28、几个方面的主要活动：1 1展现远景和确认、陈述任务展现远景和确认、陈述任务 2 2确认重要的环境变化及趋势的议题确认重要的环境变化及趋势的议题 3 3决定机关要强调的主要价值决定机关要强调的主要价值 4 4选择重大的关切性议题领域选择重大的关切性议题领域 5 5设定根本的、明确的策略方向设定根本的、明确的策略方向 6 6选择恰当的策略选择恰当的策略 7 7创设执行这些策略方向的行动议题创设执行这些策略方向的行动议题l提出组织面临的战略问题。提出组织面临的战略问题。l在对组织内外环境分析的根底上，将组织面临在对组织内外环境分析的根底上，将组织面临的战略问题呈现出来。的战略问题呈现出来。l组织面临

29、的战略问题，可能是一个效劳方向的组织面临的战略问题，可能是一个效劳方向的选择问题，也可能是一个重要的人事问题。选择问题，也可能是一个重要的人事问题。l在环境分析、认清组织的优势与弱势和来自外在环境分析、认清组织的优势与弱势和来自外部的威胁与机遇后，要将组织面临的战略问题部的威胁与机遇后，要将组织面临的战略问题逐一罗列出来，并按优先顺序予以排列，这是逐一罗列出来，并按优先顺序予以排列，这是提出和形成组织战略的根底。提出和形成组织战略的根底。二、战略规划二、战略规划l战略实施战略实施l是建立和开展公共组织的行动能力和机制，是建立和开展公共组织的行动能力和机制，将战略设想转化为现实绩效的过程。将战略

30、设想转化为现实绩效的过程。l成功的战略方案并不能保证成功的实施，成功的战略方案并不能保证成功的实施，因为任何事情总是做比想更困难。因为任何事情总是做比想更困难。l由于由于“公开性方面的限制、政治影响、权公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及普遍存在的所有权，公共部限、监察以及普遍存在的所有权，公共部门战略管理的执行更为艰难。门战略管理的执行更为艰难。三、战略实施三、战略实施 战略实施主要涉及以下几个方面的活动：战略实施主要涉及以下几个方面的活动：1 1明确实际目标与进展的指标明确实际目标与进展的指标 2 2进行有效的资源配置进行有效的资源配置 3 3建立有效的组织结构，使组织结构与战略相建

31、立有效的组织结构，使组织结构与战略相 匹配匹配 4 4建立和开展有效的沟通与协调机制建立和开展有效的沟通与协调机制 5 5促进变革，克服变革的阻力促进变革，克服变革的阻力 6 6通过社会及政府营销，促进战略实施通过社会及政府营销，促进战略实施三、战略实施三、战略实施 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反响机制。它着重于建立一种反响机制。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：战略评估主要涉及以下几个方面的活动：1 1检查战略根底，以了解构成现行战略的

32、检查战略根底，以了解构成现行战略的 时机时机与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。变化，因何发生变化。2 2衡量战略绩效衡量战略绩效 3 3战略的修正与调整战略的修正与调整四、战略评估四、战略评估二、公共管理部门战略管理的根本原那么二、公共管理部门战略管理的根本原那么 1 1、以社会公众的共同需要为出发点、以社会公众的共同需要为出发点 2 2、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化 第三节公共部门战略规划第三节公共部门战略规划见教材见教材l l第四节第四节 公共组织战略管理的评价公共组织战

33、略管理的评价第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理一、战略管理在公共部门应用的正面效果一、战略管理在公共部门应用的正面效果 1 1、提供战略性开展方向、提供战略性开展方向 2 2、指导资源配置的优先顺序、指导资源配置的优先顺序 3 3、强化组织对环境的适应能力、强化组织对环境的适应能力 4 4、设定了追求卓越的标准、设定了追求卓越的标准 5 5、提供了控制和评估的根底、提供了控制和评估的根底 学者托夫特学者托夫特Graham S.Toft,1989,7Graham S.Toft,1989,7认为，认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括：公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括：

34、1 1政府任期的短期性和行动取向；政府任期的短期性和行动取向；2 2公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的；公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的；3 3公共规那么大局部是在组织内部进行的，而选民、公共规那么大局部是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参加过程虽可以改进普遍接受的媒介等要求参与，而参加过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡可战略的焦点议题；程度，但冲淡可战略的焦点议题；二、公共部门运用战略管理的限制二、公共部门运用战略管理的限制 4 4可靠性分析通常是费力又费钱的；可靠性分析通常是费力又费钱的；5 5公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟公共机构对问题解决的非正式群

35、体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程；悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程；6 6由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的；工作通常很难证明是合理的；7 7与私部门相比，公共战略通常是通过组织涉与私部门相比，公共战略通常是通过组织涉 设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现。设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现。三、公共部门采用战略管理的困难：三、公共部门采用战略管理的困难：1 1政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力；行动者分享权力；2

36、2政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当的绩效方案取得一致意见；反，他们无法就适当的绩效方案取得一致意见；3 3政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重；行动规划时均显得困难重重；4 4政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。部门更为困难和复杂。四、公共部门战略管理的改进措施四、公共部门战略管理的改进措施1 1公共管理者必须树立长

37、期观，打破短期主义的公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，开展前瞻性思考；思考，开展前瞻性思考；2 2政府部门必须打破职责的限制，克服政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性功能性短视，打破部门主义的限制，开展一种全局观，短视，打破部门主义的限制，开展一种全局观，强调整合的管理途径；强调整合的管理途径；3 3在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权力与时机，这不仅有利于获取广泛的信息，参与的权力与时机，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。也有利于克服实施战略管理的障碍。4 4重视更高层次的问题，将问题放到更高层次上

38、重视更高层次的问题，将问题放到更高层次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利益；益；5 5追求满意：在战略管理中，满意比最正确更为追求满意：在战略管理中，满意比最正确更为重要；重要；6 6殊途同归：通过不同的方法或途径到达类似的殊途同归：通过不同的方法或途径到达类似的结果是可能的。结果是可能的。l第五节第五节 战略管理误区分析战略管理误区分析第四章第四章 公共部门战略管理公共部门战略管理l随着公私部门不断的重组、合并、民营化以及政府直接随着公私部门不断的重组、合并、民营化以及政府直接干预的减少干预的减少,公共部门将转变角色公共部门将转变角色,将战

39、略管理引入公共将战略管理引入公共部门部门,更多地把注意力集中于组织未来的使命更多地把注意力集中于组织未来的使命,将更加注将更加注重整体战略目标及其实施。重整体战略目标及其实施。l也就是说也就是说,公共部门将不仅努力预防问题公共部门将不仅努力预防问题,还预料未来还预料未来,并并运用预见进行治理。运用预见进行治理。l公共部门管理已经进入了公共战略管理时代。与私部门公共部门管理已经进入了公共战略管理时代。与私部门一样一样,随着近来战略管理的流行随着近来战略管理的流行,公共部门战略管理将被公共部门战略管理将被证明是最有前途的方法。当然证明是最有前途的方法。当然,公共部门在开始阶段进行公共部门在开始阶段

40、进行战略管理时战略管理时,大都要犯这样或那样的错误大都要犯这样或那样的错误,只要纠正这些只要纠正这些错误公共部门就能沿着正确的方向开展。错误公共部门就能沿着正确的方向开展。战略管理的一些误区战略管理的一些误区1 1、流浪倾向：没有公共战略或滥用公共战略、流浪倾向：没有公共战略或滥用公共战略2 2、唯上倾向：按上级或长官意志制定公共战略、唯上倾向：按上级或长官意志制定公共战略3 3、东施效颦：效仿他人公共战略或效仿自己过去的公共战略、东施效颦：效仿他人公共战略或效仿自己过去的公共战略4 4、好大喜功：开展型公共战略也会使公共部门陷入危机、好大喜功：开展型公共战略也会使公共部门陷入危机5 5、致命

41、通病：公共战略管理能力不强、致命通病：公共战略管理能力不强6 6、束之高阁：公共战略只停滞在纸上、束之高阁：公共战略只停滞在纸上7 7、旧瓶装新酒：体制、结构与公共战略不匹配、旧瓶装新酒：体制、结构与公共战略不匹配8 8、赶鸭子上架：缺少足够的公共战略实施人才、赶鸭子上架：缺少足够的公共战略实施人才9 9、弃长扬短：公共部门丧失公共战略优势、弃长扬短：公共部门丧失公共战略优势1010、踢开战略闹革命：只顾短期利益、踢开战略闹革命：只顾短期利益,不顾长期利益不顾长期利益1 1、流浪倾向：没有公共战略或滥用公共战略流浪倾向：没有公共战略或滥用公共战略l1 1“脚踏溜冰鞋，脚踏溜冰鞋，“溜到哪儿算哪

42、儿溜到哪儿算哪儿l没有战略的组织就像流浪汉一样无家可归。这种没有战略的组织就像流浪汉一样无家可归。这种“流浪倾流浪倾向使组织缺乏战略思考，很少充分思考组织的任务是什向使组织缺乏战略思考，很少充分思考组织的任务是什么。一方面因为繁冗的事务性工作而成为么。一方面因为繁冗的事务性工作而成为“大忙人，以大忙人，以至于无暇顾及组织的任务、方向及战略；另一方面没有真至于无暇顾及组织的任务、方向及战略；另一方面没有真正理解战略管理的实质，没有方向意识和连贯、一致的战正理解战略管理的实质，没有方向意识和连贯、一致的战略考虑，通常会走到它不想去的地方。略考虑，通常会走到它不想去的地方。l2 2战略危机战略危机l

43、对战略的亵渎和滥用。在许多公共部每一个领域都有战略。对战略的亵渎和滥用。在许多公共部每一个领域都有战略。此外此外,还存在长期、中期、短期战略划分以及整体和局部战还存在长期、中期、短期战略划分以及整体和局部战略之分。公共部门在每个活动层面都制定所谓的战略略之分。公共部门在每个活动层面都制定所谓的战略,其结其结果是公共目标和方向模糊不清果是公共目标和方向模糊不清,口号盛行口号盛行,根本经不起竞争根本经不起竞争的考验。的考验。l公共部门战略必须是整合的和整体的。公共部门战略必须是整合的和整体的。2 2、唯上倾向：按上级或长官意志制定公共战略、唯上倾向：按上级或长官意志制定公共战略l唯上倾向唯上倾向,

44、就是按上级或长官意志代替整个部门的战略制定就是按上级或长官意志代替整个部门的战略制定工作工作,公共产品和效劳的供给、公共投资、内部管理、整个公共产品和效劳的供给、公共投资、内部管理、整个公共部门的战略制定工作公共部门的战略制定工作,是将公共战略制全球化与竞争、是将公共战略制全球化与竞争、利用信息技术等几乎公共活动的定工作推向一个极端的重利用信息技术等几乎公共活动的定工作推向一个极端的重要表现。要表现。l靠领导者的个人能力和意志进行管理的公共部门靠领导者的个人能力和意志进行管理的公共部门,由于不能由于不能对组织自身和外部环境进行缜密的分析和预测对组织自身和外部环境进行缜密的分析和预测,使得领导者

45、使得领导者的直觉和判断失去了理性分析的支持的直觉和判断失去了理性分析的支持,容易导致战略的盲容易导致战略的盲目性；同时目性；同时,由于在战略制定中缺乏有效的制约机制由于在战略制定中缺乏有效的制约机制,也往也往往导致战略失去稳定性往导致战略失去稳定性,变动过于频繁。变动过于频繁。3 3、东施效颦：效仿他人公共战略或效仿自己过去的公共战略、东施效颦：效仿他人公共战略或效仿自己过去的公共战略l缺乏环境分析，找缺乏环境分析，找“东施效颦的东施效颦的“捷径捷径 l认识到战略对组织的重要性，试图制定战略，但由于认识到战略对组织的重要性，试图制定战略，但由于l 方法不得要领或盲目追求快捷，没有对组织但的外部

46、方法不得要领或盲目追求快捷，没有对组织但的外部机机l 会、威胁和内部优势、弱势会、威胁和内部优势、弱势(SWOT)(SWOT)进行全面、科学分进行全面、科学分析析l 与论证，而是喜欢走与论证，而是喜欢走“东施效颦的东施效颦的“捷径。捷径。l缺乏独立判断，缺乏独立判断，“跟进大势人云亦云跟进大势人云亦云l公共部门战略应基于特定的公共部门公共部门战略应基于特定的公共部门,它因时、因地、因它因时、因地、因公共部门而变化。一个效仿或重复他人的战略不能使公公共部门而变化。一个效仿或重复他人的战略不能使公共部门得到持续、稳定、快速的开展。不同领域的公共共部门得到持续、稳定、快速的开展。不同领域的公共部门部

47、门,同一领域的不同公共部门、不同资源、不同结构、同一领域的不同公共部门、不同资源、不同结构、不同技术和顾客需求不同技术和顾客需求,需要选择不同的战略；同一公共部需要选择不同的战略；同一公共部门在不同时期、不同环境也必须选择不同的战略。门在不同时期、不同环境也必须选择不同的战略。l公共部门战略应基于特定的公共部门公共部门战略应基于特定的公共部门,它因时、因地、因它因时、因地、因公共部门而变化。一个效仿或重复他人的战略不能使公公共部门而变化。一个效仿或重复他人的战略不能使公共部门得到持续、稳定、快速的开展。不同领域的公共共部门得到持续、稳定、快速的开展。不同领域的公共部门部门,同一领域的不同公共部

48、门、不同资源、不同结构、同一领域的不同公共部门、不同资源、不同结构、不同技术和顾客需求不同技术和顾客需求,需要选择不同的战略；同一公共部需要选择不同的战略；同一公共部门在不同时期、不同环境也必须选择不同的战略。门在不同时期、不同环境也必须选择不同的战略。4 4、好大喜功：开展型公共战略也会使公共部门陷入危机、好大喜功：开展型公共战略也会使公共部门陷入危机l追求规模，追求规模，“把小舢板焊接成航空母舰把小舢板焊接成航空母舰l有一种倾向，即组织学校、企业越大越好，许多有一种倾向，即组织学校、企业越大越好，许多l 组织和部门的战略目标似乎就是组织和部门的战略目标似乎就是“做大做大 。但是许多。但是许

49、多“小舢小舢l 板因外力作用而被焊接成了板因外力作用而被焊接成了“航空母舰，由于缺乏航空母舰，由于缺乏协调，协调，l 难以形成难以形成“有机体和核心竞争能力，因而在市场的汪有机体和核心竞争能力，因而在市场的汪洋大洋大l 海中，很难真正发挥航空母舰的作用。海中，很难真正发挥航空母舰的作用。l组织规模只有与组织所拥有的资源及运用资源的能力相适组织规模只有与组织所拥有的资源及运用资源的能力相适应应,才能发挥规模效应。以公共部门为例才能发挥规模效应。以公共部门为例,阿根廷政府在新阿根廷政府在新自由主义这一当前国际正统经济理论的支配下自由主义这一当前国际正统经济理论的支配下,通过出卖国通过出卖国有资产吸

50、引外资和借外债实现了短暂的繁荣有资产吸引外资和借外债实现了短暂的繁荣,而最终却导致而最终却导致其后一阶段的萧条和政府本身的破产。因此其后一阶段的萧条和政府本身的破产。因此,这种所谓这种所谓“开开展型战略会误导公共部门头脑发热展型战略会误导公共部门头脑发热,步入盲目开展的陷阱。步入盲目开展的陷阱。就公共战略而言就公共战略而言,重要的不是重要的不是“贪大贪大,而是而是“图强。图强。5 5、致命通病：公共战略管理能力不强、致命通病：公共战略管理能力不强l1.1.领导者缺乏公共战略思维和公共战略眼光领导者缺乏公共战略思维和公共战略眼光l2.2.无视公共战略环境分析无视公共战略环境分析,缺乏适应能力缺乏

51、适应能力l3.3.操作能力不强操作能力不强,缺乏公共战略实施能力缺乏公共战略实施能力l4.4.亡羊才补牢亡羊才补牢,公共战略评估时机不当公共战略评估时机不当l5.5.见树不见林见树不见林,公共战略评估指标片面公共战略评估指标片面l6.6.远离数字化远离数字化,公共战略评估手段落后公共战略评估手段落后6 6、束之高阁：公共战略只停滞在纸上、束之高阁：公共战略只停滞在纸上1 1公共部门战略最终要付诸实施公共部门战略最终要付诸实施,把它转化为生产力。对把它转化为生产力。对于一些公共部门来说于一些公共部门来说,要么根本没战略要么根本没战略,要么仅仅是写在纸上要么仅仅是写在纸上完事。纸上战略和实际行动是

52、关系不大的两条线。这种纸上完事。纸上战略和实际行动是关系不大的两条线。这种纸上战略由于未经实施战略由于未经实施,已经失去了战略的意义已经失去了战略的意义,实质上仅是决策实质上仅是决策参考材料或类似于参考材料或类似于“量身定做的教科书之类的东西。公共量身定做的教科书之类的东西。公共部门把战略塑造到这一步部门把战略塑造到这一步,根本上完成了战略的分析和选择根本上完成了战略的分析和选择,但没有实施或实施不了但没有实施或实施不了,就无法经实践验证该战略的真正价就无法经实践验证该战略的真正价值。值。7 7、旧瓶装新酒：体制、结构与公共战略不匹配、旧瓶装新酒：体制、结构与公共战略不匹配 有什么样的战略，就

53、应有什么样的组织结构。是因为公有什么样的战略，就应有什么样的组织结构。是因为公共部门的管理体制、组织结构不仅在很大程度上决定了如何共部门的管理体制、组织结构不仅在很大程度上决定了如何制定公共目标和公共政策制定公共目标和公共政策,而且还决定了公共部门的资源配而且还决定了公共部门的资源配置。置。公共部门的体制、结构是按公共产品设置还是按职能设公共部门的体制、结构是按公共产品设置还是按职能设置置,是按地理区域设置还是按顾客设置是按地理区域设置还是按顾客设置,是建立战略条条结构是建立战略条条结构还是采用更为复杂的矩阵结构还是采用更为复杂的矩阵结构,一切必须以与战略相匹配为一切必须以与战略相匹配为原那么

54、原那么,以提高公共部门沟通效率、鼓励公民参与为目标。以提高公共部门沟通效率、鼓励公民参与为目标。8 8、赶鸭子上架：缺少足够的公共战略实施人才、赶鸭子上架：缺少足够的公共战略实施人才l许多公共部门往往要到战略实施时许多公共部门往往要到战略实施时,才更加真切地才更加真切地意识到对实施新战略所需要的人才和技能的估计意识到对实施新战略所需要的人才和技能的估计是如此的缺乏。有些公共部门简单地认为只要有是如此的缺乏。有些公共部门简单地认为只要有足够的资金足够的资金,公共部门便公共部门便“无所不能无所不能,公共部门公共部门开展就可开展就可“心想事成。尤其是我国在经过一段心想事成。尤其是我国在经过一段高速成

55、长期后高速成长期后,公共部门有了相当的根底公共部门有了相当的根底,正在实正在实施全面建设小康社会时施全面建设小康社会时,由于目标的由于目标的“远大和战远大和战略的略的“宏伟宏伟,公共部门一时难以网罗足够的人才公共部门一时难以网罗足够的人才,于是便出现于是便出现“赶鸭子上架的现象赶鸭子上架的现象,即将管理能力即将管理能力明显不够的人员推上实施新战略的重要岗位。明显不够的人员推上实施新战略的重要岗位。8 8、弃长扬短：公共部门丧失公共战略优势、弃长扬短：公共部门丧失公共战略优势l公共战略优势是公共部门经过多年努力公共战略优势是公共部门经过多年努力,在具有战略意在具有战略意义的公共资源或公共要素方面

56、义的公共资源或公共要素方面,所拥有的竞争优势。可所拥有的竞争优势。可以说以说,公共战略优势是公共部门赢得竞争胜利和开展成公共战略优势是公共部门赢得竞争胜利和开展成功的决定性因素。如果公共部门领导者不是把精力主功的决定性因素。如果公共部门领导者不是把精力主要放在改进和提高公共产品和公共效劳的质量上要放在改进和提高公共产品和公共效劳的质量上,而是而是轻率地改弦易辙轻率地改弦易辙,热衷于弃长扬短热衷于弃长扬短,那么那么,这种错误决策这种错误决策,必将导致该公共部门原有的效劳优势、产品优势、资必将导致该公共部门原有的效劳优势、产品优势、资源优势、人才优势、管理与文化优势尽失源优势、人才优势、管理与文化

57、优势尽失,形象与声誉形象与声誉严重受损。这样的公共部门严重受损。这样的公共部门,最终结果是最终结果是,不仅未能提不仅未能提供新的公共产品和效劳供新的公共产品和效劳,而且使原有的公共产品和效劳而且使原有的公共产品和效劳水平下降水平下降,进而丧失公共战略优势。进而丧失公共战略优势。1010、踢开战略闹革命：只顾短期利益、踢开战略闹革命：只顾短期利益,不顾长期利益不顾长期利益l公共管理者在制定公共战略时思想坚决而专注公共管理者在制定公共战略时思想坚决而专注,但没过但没过多久他们就多久他们就“见异思迁见异思迁,这山望着那山高。公共部门这山望着那山高。公共部门往往经不住公共领域上不断涌现的往往经不住公共领域上不断涌现的“顾客需求点诱顾客需求点诱惑惑,热衷于热衷于“哪里热闹哪里赶哪里热闹哪里赶,不能一如既往地执行不能一如既往地执行既定的公共战略既定的公共战略,原先的公共战略被抛至脑后原先的公共战略被抛至脑后,公共部公共部门被短期利益所左右门被短期利益所左右,公共活动变成公共活动变成“游击战游击战,“,“打打一枪换个地方一枪换个地方,结果公共部门出现停滞和萎缩结果公共部门出现停滞和萎缩,直至直至仅剩下那些别无选择只有面对公共效劳的顾客仅剩下那些别无选择只有面对公共效劳的顾客,甚至甚至“在运动中消灭了自己。在运动中消灭了自己。