论行政诉讼庭前、庭外协调机制

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1、论行政诉讼庭前、庭外协调机制【摘要】行政诉讼中，法院在庭前、庭外利用协调手段处理 行政诉讼案件的做法在实践中极为普遍，从行政诉讼的立法 和审判实践来看，行政诉讼协调机制可适用于行政不作为案 件、行政裁决类案件、涉及行政自由裁量权案件、部分民事 纠纷引起的行政处罚案件、以及涉及社会稳定、影响重大的 案件等几大类。在构建行政诉讼协调机制过程中，处理要遵 循自愿、合法、公平合理等协调的一般原则外，还要特别注 意有限协调与“避免和解”两个特殊的原则。在具体构建上 应当解决庭前、庭外协调的启动，具体程序问题的处理、结 案方式的构建的问题，并应探索构建两级法院的共同协调机 制【关键词】行政争议；行政诉讼；

2、协调；机制近年来，随着化解社会矛盾大调解格局的初步形成，有 关构建行政诉讼协调机制的探索也在深入进行。行政诉讼 法尽管还未突破调解的“禁忌”，但理论界设立行政诉讼 调解制度的呼声一直不断，实践中利用协调、和解等工作化 解行政争议的案例也屡见不鲜。在现行法律框架内，在庭前 庭外优先利用协调手段处理行政诉讼案件，已经成为各级法院的普遍做法。一、行政诉讼协调机制适用的案件类型从当前各级法院受理并经过庭前、庭外协调处理的案件 来看，结合行政诉讼的立法和审判实践，行政诉讼协调机制 可适用于以下几大类案件：（一）行政裁决类案件 行政裁决是就与行政管理活动密切相关的民事权益争 议进行裁判的行政活动，即法律、

3、法规中行政机关对民事纠 纷的处理。行政裁决的对象是特定的民事纠纷，这类纠纷与 行政管理活动有着紧密的联系，但与合同无关。根据现行法 律规范，行政裁决主要包括资源权属纠纷裁决、损害赔偿纠 纷裁决、侵权纠纷裁决等几类；从实践效果上看，对这些纠 纷所作的行政裁决不服而提起诉讼的，都可以通过协调的方 式妥善处理。这类案件尽管是以不服行政裁决的形式表现出 的行政争议，但归根结底是要解决民事纠纷。法院在行政诉 讼中没有调解职责，但仍可以作为独立主体对民事争议各方 进行协调，促使其达成一致，或者由行政机关主动变更或撤 销裁决，这样便化解了行政诉讼只解决行政争议确无法案结 事了的尴尬局面。（二）行政不作为案件

4、法院受理的起诉行政机关不作为的案件，主要表现为行 政机关不予答复、不予给付、拖延履行等情况，对经审理需 要判决行政机关履行法定职责的案件，则应当根据案件的具 体情况选择不同的协调处理方式。 1、对需要行政机关继续 履行法定职责的，应在庭前、庭外多与行政机关沟通，必要 时可以指出如不履行会产生对其不利的判决，以促使其尽早 履行义务，如进行给付、与当事人达成协议、重新作出行政 决定等；2、对继续履行已无实际意义的，也不能一判了之， 这样的救济方式对相对人而言意义不大，法院的工作重点应 放在庭前协调上，一方面可以劝说行政机关及早采取补救措 施，防止造成更大损害，另一方面对履行职责确无意义的， 就应当

5、协调赔偿事宜，以减少当事人的诉累。（三）涉及行政自由裁量权案件 根据司法不干预行政的原则，行政诉讼法确定了行政诉 讼的核心是审查具体行政行为的合法性，但这并不妨碍相对 人请求司法救济和法院对官民矛盾的彻底解决。一方面，法 院在审理行政诉讼案件过程中仍首先要审查被诉具体行政 行为和行政不作为的合法性，不审查行为合理性的限度应以 确定合法性为前提；另一方面，我国现行法律对自由裁量权 的规定也为行政诉讼协调处理提供了空间，行政合理性原则 实际赋予了行政机关在裁量行政中根据自我价值判断事实 行为的权力，尽管这并不完全符合现代行政法中裁量行政的 理论，但客观上讲，这的确为协调处理行政诉讼案件创造了 机会

6、。例如，在行政处罚案件中，行政机关可以根据“情节 较轻”、“情节较重”等较为模糊的法律规定，在合法性的限 度内变更行政决定。（四）部分民事纠纷引起的行政处罚案件 实践中，许多治安行政处罚类案件本身的情况并不复 杂，多为简单的打架斗殴或毁坏财物行为，纠纷产生的原因 也大都是鸡毛蒜皮的小事，但由于当事人之间积怨较深，小 事引发的冲突往往迅速演变成难以化解的大矛盾。公安机关 等部门在处理这些民事纠纷过程中，尽管也做了部分调解工 作，但碍于办案时限等要求，加之某些部门办案意识简单， 时常会使民事纠纷派生出行政争议。我们在处理此类案件时 着重从两方面入手：首先强调民事调解优先，发挥法院在调 解民事纠纷方

7、面的独特优势，促使民事纠纷当事人面对面的 交流，以达成协议，化解纠纷；另外，积极争取公安机关的 理解和配合，本着化解社会矛盾的精神，努力劝说公安机关 撤销或者变更处罚决定，为民事纠纷各方握手言和营造氛 围。（五）涉及社会稳定、影响重大的案件还有部分案件虽不属于以上几类，但仍可通过协调的方 式进行处理，并能取得良好的效果。这些案件较为敏感、涉 及面广、案情复杂，涉及群众的主要利益、影响社会和谐稳 定。对于这类案件，首先应当确定协调优先的原则，绝对摒 弃“一判了之”的审理思路，变被动为主动，及时深入到行 政争议发生的实地环境中，深刻了解争议产生的背景和发展 过程，透过现象发掘本质问题。同时，及时向

8、党委、人大汇 报，主动与政府及有关部门沟通。对于这类案件的处理，我 们把主要精力和工作重点放在庭前、庭外协调上，并以多元 化解行政争议机制为突破口，力争案件的处理圆满，维护好 社会和谐稳定。二、构建庭前、庭外协调机制的原则（一）协调机制的一般原则行政诉讼虽然不适用调解原则，但诉讼调解的一些原则 仍适用于行政诉讼协调机制。一是自愿原则。即参协调的各 方处分自己的权利（权力）必须是出于自愿，这一原则要求 行政相对人和利害关系人在协调过程中对权利（权力）的处 分，要避免 “以判压调”的局面发生；二是合法性原则。 我国现行行政法律体系中，行政机关几乎无权处分权力，因 此，在涉及羁束行政行为时，行政机关

9、重新作出或者变更具 体行政行为，必须符合法律、法规的规定，否则该具体行政 行为会违反合法性原则；三是公平合理原则。合法性原则虽 不是行政诉讼审查的标的，但要通过行政诉讼协调机制实现 理想的效果，就必须使经协调达成的协议满足公平、合理的 要求（二）行政诉讼协调机制的特殊原则 依照行政诉讼协调机制处理的案件，除了应当符合自 愿、合法、公平合理的价值等一般原则外，还要体现司法不 干预行政的原则，以及行政诉讼的特殊要求，即行政诉讼的 任务是审查具体行政行为的合法性，这主要包括两方面：1、有限协调原则行政机关处分权力的有限性决定了法院在协调处理行 政诉讼案件时也要注意维持一定限度，行政诉讼协调并非没 有

10、前提，协调也不能随意为之，不能对任何行政诉讼案件和 所有行政行为都可以坚持适用协调处理的方式，以维护司法 不干预行政的原则。有限协调原则包含两方面含义：一是协 调行政争议时，法院首先要对被诉具体行政行为的合法性进 行必要审查，为协调处理确定基调，在此基础上的行政裁量 才具备合法性；二是协调行政争议背后的民事纠纷时，法院 不仅要充分尊重当事人的意见，还需要考虑各方达成的协议 对被诉具体行政行为产生的影响，即协议不能以牺牲具体行 政行为的合法性为前提。2、“避免和解”原则行政诉讼协调机制有别于行政诉讼各方的和解，最明显 的标准就是协调机制要求法院在此过程中的参与。之所以要 强调这一点，是因为庭前、

11、庭外协调也是诉讼中的协调，是 附属于行政诉讼中的一种案件处理方式，即使把协调处理作 为解决争议的优先选择，也应当首先满足行政诉讼的核心要 求审查具体行政行为的合法性。所以，法院要把握好协 调的实质，避免“协调”变“和解”，尤其是要防止行政机 关在协调过程中对行政权的恣意处分。三、行政诉讼庭前、庭外协调机制的具体构建要使协调机制在行政诉讼中充分发挥作用，就必须解决 该机制的构建问题，特别是要完善庭前、庭外协调机制的程 序。（一）庭前、庭外协调的启动根据启动的主体不同，协调的启动可以分为两种方式： 一种是由当事人申请协调，另一种是法院依职权决定启动协 调。首先，本着协调自愿的原则，是否需要协调处理

12、应当尊 重当事人，特别是行政相对人的意愿。但需要强调的是，对 当事人的协调申请，法院在审查上不宜过严，只要是各方自 愿，就应准予协调。而法院依职权启动协调则应当满足一定 条件：一是须经当事人同意，这是自愿原则的体现；二是案 件的类型必须符合可以协调处理的特点和要求，且有进行协 调的必要；三是要审查案件事实，对被诉具体行政行为的合 法性作出评价，对案请较为简单，通过书面审查证据就可以 作出判断的，即可启动庭前协调；对于案情复杂，需要开庭 审理才能查清事实的案件，就应考虑庭外的协调处理。（二）协调机制中具体程序问题的处理行政诉讼案件的协调可以在案件审理的各个阶段进行， 参与协调的主体广泛，且形式灵

13、活多样，但在具体协调的过 程中仍然需要明确和解决一些基本问题。1、法院在协调机制中的地位和作用 行政诉讼协调是有法院参与的协调，这有别于诉讼和 解，但协调也不能与诉讼调解划等号。这不仅仅是迎合行 政诉讼法的规定，更重要的是，这反映了法院在协调中所 处的地位及其发挥的作用与调解不同。一方面，法院在协调 过程中可以完全处于居中调停者的地位，直接协调争议各方 的利益，同时法院也可以只发挥牵头人的作用，如沟通被告 的上级机关或主管部门，联系党委、人大、政府法制部门及 群众组织参与协调等；另一方面，尽管法院在协调机制中也 扮演“和事老”的角色，不过它并不为当事人提出具体的解 决问题的方案，只起引导作用，

14、争取各方向达成一致意见靠 拢，但权利处罚仍由当事人自己作出。2、庭前协调的重点法院在立案阶段即可进行指导性的协调，如告知当事人 诉讼风险和成本、劝说当事人协商解决并提出简要的指导性 意见等。案件受理后，庭前协调工作主要包括两方面：第一， 对发现不属于受案范围的案件，不要急于驳回起诉，应首先 作原告的劝说工作，在讲明事实和法律规定的基础上争取原 告主动撤诉，同时还不要忽视了对原告的救济，特别是原告 的权益确实遭受损害，但已丧失司法救济的机会时，法院应 作好与其他机关的协调帮扶工作；第二，对案情不甚复杂， 事实较清楚的案件，则应首先查明事实，分清各方的权利义 务关系，在此基础上协调各方意见，争取庭

15、前协调解决，以 减轻当事人诉累。3、庭外协调的重点庭外协调需要根据庭审中查明的事实，审查被诉具体行 政行为或行政不作为的合法性并作出认定后来进行。如果被 告的作为或不作为合法，应及时作好对原告的解释说明工 作，促成原告撤诉；如果确认被告违法，则应劝说被告及时 变更或撤销具体行政行为，或者履行法定职责，或者采取相 应的补救措施等。4、协调的形式庭前和庭外协调的形式灵活多样，可以根据具体案情、 诉讼进程的发展以及协调的难易程度来选择，无需拘泥其 一。例如，法院认为争议不大，可以通过庭前或庭外单独协 商解决的，就应尽量采用非正式的方式协调，如简单的交流 沟通等；如果案件涉及到利益主体较多，案情相对复

16、杂，需 要各方主体共同探讨解决的方式时，则有必要采取联席会 议、召开协调会等方式，使各方得以直接、充分地表达和交 流意见。但要注意的是，法院在这种正式的协调形式中要保 持好中立姿态，发挥好引导作用，以维护协调机制的本质特 征。（三）结案方式 目前我国行政诉讼法律体系中尚无诉讼协调机制的规 范，因此，在确定经协调处理的案件的结案方式时，还应当 结合当前司法实践，不能违背现行法律制度。一审中，经过 协调行政争议得以化解，因此可以通过原告申请撤诉，法院 裁定准予撤诉的方式结案。以裁定准予撤诉结案会涉及一些具体问题，明确这些问 题的处理，对完善庭前、庭外协调机制具有重要的意义。一 是民事纠纷当事人经协

17、调达成协议后，有关民事纠纷的解决 是否写入裁定中的问题。我们认为，行政诉讼的目的在于解 决行政争议，行政诉讼中作出的裁定是针对行政争议或者诉 讼程序中的问题作出的，本身不解决其它纠纷，因此，对民 事纠纷的处理不宜写入行政裁定中，但可以在案件的调查材 料中体现；二是经协调达成协议后，法院应对协议进行审查， 尤其是当事人与被告达成的一致意见，可能会影响具体行政 行为及行政机关对权力处分的合法性。在案件得到协调处理 后，应当确保当事人协议及被告改变后的行为合法的基础上 作出准予撤诉的裁定；三是对各方当事人达成了合法的协议 并履行完毕的处理情况，可以参照适用行政诉讼法解释 第五十条的规定处理：如果原告

18、申请撤诉，应当裁定准予撤 诉，并在裁定中说明该情况；如果原告不撤诉，只要被告的 行为合法，就应当及时判决驳回原告的诉讼请求。（四）构建两级法院的共同协调机制行政诉讼协调机制的构建不仅存在于一审程序中，二审 程序中同样可以进行庭前、庭外的协调。定纷止争、案结事 了是行政诉讼的重要目的，因此，上诉案件的审理并不影响 二审法院对案件的协调处理。同时，协调机制在两级法院共 同构建也有利于提升协调的效果：一方面，二审法院在审判 资源和影响力等方面具有特殊的优势，相对于一审法院更易 于作各方当事人的协调工作；另一方面，一审法院接触当事 人的机会较多，对纠纷的了解更为直观，尽管在审限内未能 协调成功，但在二审期间仍可以协助上级法院继续作沟通、 协调工作。