农村小额信贷风险评估问题研究分析 会计学专业

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1、农村小额信贷风险评估问题研究摘要 ： 本文调查分析了农村小额信贷风险的各种问题，通过建立农村小额信贷的风险概念体系，重点对农村小额信贷风险进行了评估，进一步建立了利用层次分析法对小额农贷风险评估的评估模型，并合理应用信贷机构提供的实际资料结果验证了农贷风险评估模型的有用性。我国农村小额信贷制度的特点和实践,通过分析小额农贷政策与国内环境的相互影响, 着重讨论风险评估尤其是小额信贷风险评估的特殊性以及具体方法。如：层次分析法、模糊综合评价方法、项目风险管理的方法、模型。首先分析层次分析法、模糊综合评价方法内容及。层次分析法是指将一个复杂得多目标决策问题作为一个系统将目标分解为多个目标、多方案优化

2、决策的系统方法，也是一种定性与定量分析相结合的系统分析方法。它的基本思路是采用递阶层次结构将目标问题相关的各种因素在深入分析实际问题的基础上，将有关的各个因素按照不同属性自上而下的分解为若干层次进行综合分析。通过对问题的逐步分解细化，按照专业领域和社会职能的不同，将专家经验引导人不同的层次中按照政策风险评价的方法；模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评标方法。它的基本思路是根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。我们从小额农贷单项信贷政策的导向效果评估着手,通过我国农村小额信贷政策的风险概述进行风险评估，主要步骤如下:(

3、1)农村小额信贷的风险识别, 确定风险因素, 主要依据层次分析法和模糊综合评价法来建立评价指标体系和评估模型。如（构建农户小额信贷信用风险评估模型、政策风险因素的识别模型等模型），并根据该指标体系与评估模型设计程序,建立数据库，评估指标的设定确定评价指标是整个评价体系的关键,是获得真实客观结果的前提。(2)应用层次分析法和模糊综合评价法获得指标权重。对同一层次内的风险因素进行两两比较。（3）从政府、农户、金融机构三方面对农村小额信贷进行风险评估。从政策的拟定再到执行最后到结束、农村金融体系、农户信贷前与之后详细分析三者对小额农贷的风险影响因素。在此基础上重点有针对性地提出农村小额信贷业务风险的

4、评估。Abstract:The paper analyzes the risk of rural problems and establishes rural small credit risk concept system, focusing on rural microfinance risk that it was evaluated, further establishes using analytic hierarchy process for small agricultural loans risk assessment model, and the rational appli

5、cation of credit agencies to provide real data results validate the credit risk assessment model the usefulness of. Chinas rural micro-credit system characteristics and practice, through the analysis of small agricultural loans policy and domestic environment, mutual influence, discusses risk assess

6、ment especially microfinance risk assessment as well as the special nature of specific methods. Such as: analytic hierarchy process, fuzzy comprehensive evaluation method, project risk management methods, model. The first analysis analytical hierarchy process, fuzzy comprehensive evaluation method a

7、nd content. Analytic hierarchy process is a complicated multi objective decision making problem as a system will target is decomposed into multiple target, scheme optimization decision system, is a combination of qualitative and quantitative analysis method of system analysis. Its basic idea is to u

8、se hierarchical structure will target problem related to various factors in depth analysis of practical problems on the basis of the various factors, in accordance with the different attributes of top-down decomposition into several levels to conduct a comprehensive analysis. By analyzing the proble

9、m gradually breaks down, according to the professional and social functions of the different experiences of experts, will guide people of different levels in accordance with the policy risk assessment method; fuzzy comprehensive evaluation method is based on the fuzzy comprehensive evaluation method

10、. Its basic idea is based on the fuzzy theory the qualitative evaluation into quantitative evaluation based on fuzzy mathematics, which is restricted by various factors of things or objects to make an overall evaluation.We from the small agriculture loans individual credit policy effect evaluation t

11、o begin, through our country rural micro-credit policy risk risk assessment, the main steps are as follows: (1) rural small credit risk recognition, risk factors, mainly based on analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method to establish the evaluation index system and evaluat

12、ion model. Such as ( construction of peasant household microfinance credit risk assessment model, policy risk factors identification model ), and according to the evaluation index system and model design procedure, create database, evaluation index to determine the evaluation index is the key of who

13、le evaluation system, is to obtain the true objective results premise. (2) application of AHP and fuzzy comprehensive evaluation method to get the index weight. On the same level within the risk factors were two two comparison. (3) from the government, farmers, financial institutions three aspects o

14、f rural microfinance risk assessment. From the policy formulation and implementation, finally to the end of the rural financial system, rural credit before and after a detailed analysis of three pairs of small agricultural loans risk factors. Based on this puts forward the rural micro-credit busines

15、s risk assessment.引言： 农村小额信贷风险评估的主要功能是将业务办理、资信评估、管理审批、跟踪监督流程一体化。其统一构成一独立系统。通过对本系统的研究，在实现对农村小额信贷的资信评估及跟踪监督的同时，又可以完成农村金融机构电脑代替手工处理小额信贷业务的转变，小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机结合成一体的活动。由于非盈利性组织,私人公司，财政机构和农村信用合作社等组织参与提供小额信贷服务，且农村小额信贷它不需要担保,直接贷款到户,手续简单,方便易行等优势, 再加上我国,广泛实施农村小额信贷这一扶贫策略，在农村有效地解决了农民的资金问题杜晓山：中国农村

16、金融行为与金融创新研究 中国农村观察2004（8）；小额信贷真正对农村金融资源的有效配置起到了十分重要的作用,丰富了农村信贷制度的内容;使我国的农业项目取得了大范围的扩展。但是, 小额信贷自身也存在许多阻碍因素,如组织和管理体制缺陷、低利率、缺少有效的监督机制、人才缺乏等,近年来随着农村小额信贷的发展,借款主体的的不成熟等客观因素导致的信用风险问题也慢慢凸显出来了,严重滞后了我国农村小额信贷发展进程,由于大部分农村信用合作社贷款期限较短，而农业项目具有回收期长见效慢等特点，从而导致小额信贷的回收率较低,合作社的小额信贷在农业贷款中的比例逐渐下降,显然这种结果与国际上其他成功国家农村小额信贷业务

17、的发展方向是相反的。目前国内信贷机构经常面临的问题是怎样选择风险较小的用户。因此,农村小额信贷用户的风险评估对于信贷机构有着重要的意义。1.1我国农村小额信贷政策的风险概述1.1.1一般公共政策风险的界定 在分析农村小额信贷风险之前，先了解如何被界定一般公共政策的风险。著作经济利益与经济制度曾以空气污染问题为例，从6个方面论述了困扰政策制定的不确定性。书中认为选择一个较为全面的成本收益分析的政策，应该包括寻求几个独特的政策选择的不同结果。令人感到复杂的是，公共决策者可能在所失和所得的问题上不会进行周全的考虑，因此假定的所有权结构相当重要。可以理解为，能产生最大预期收益的行动当然是预期值决策者的

18、首选，同时策者会选择预期机会丧失最少的行动来使损失最小。决策者的预期决策说明了传统的风险分析认为预期收益只是预期机会丧失的对应面。后来学者专家依据远景理论，证明人们采取的行动并不是采取预期效用理论来预示的。专家以实例比较和理论分析，得出了“正确决策的结果和实际决策之间有差别，这可以从预期效用理论使遗憾最小化的决策标来证明”这一结论。通过这一结论，政策决策主体缺乏理性做出政策结果与预期效用之间的遗憾即为公共政策的风险。公共政策决策模式，最具有代表性的是理性主义模式和渐进主义模式。后来，随着学科发展，产生了旨在融合两大模式优点的混合扫描模式。理性决策的弱点是决策往往受到心理因素的制约，对理性的制约

19、因素，不是简单的可以通过更为仔细的分析能够克服的，或者只在异常条件下突然出现的“偏离”。这些不足是难以避免的，而且严重程度足以破坏任何关于“纯粹”理性和利益最大化的观念，所以就会产生决策者对于理性的背离。这种背离往往表现为对政策风险的非理性感知，而这种非理性感知就会影响决策，从而使公共政策产生风险，因此决策者在“满意”标准和有限理性之下，追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案，无须再去检视“所有的”可能备选方案杜晓山.中国农村小额信贷的实践尝试.中国农村观察.2004, (8).。我们可以看出，无论是何种原因，公共政策风险首先可以理解为政策主体的有限理性而带来的政策结果的不确定另一方面

20、，而政策制定和政策执行两个阶段才能构成一个完整的公共政策，在这两个阶段又有不同的子阶段。政策制定分为政策问题的确认、政策议程和规划以及政策合法化和政策采纳五个子过程；政策执行包括狭义的政策执行、政策评估、政策调整与改变和政策终结四个过程。1.1.2 小额农贷政策的风险特征及表现农村政策的风险主要表现为：小额信贷受不确定因素干扰存在客观性风险；小额信贷违规操作存在主观因素；小额农贷机构自立能力弱，还有相关的保障制度缺失存在政策风险。当前我国农村经济一个显著变化是农产品从之前的长期短缺变为总量平衡，农业发展不再仅受资源条件约束，还要依赖市场，农业生产市场风险加大，农民收入难以保障。加之农业属弱势产

21、业，生产项目受自然因素和市场因素影响较大，具有相当程度的不确定性。此外，因我国的信用环境不好，严重影响了农户的信用行为，金融部门支持农村小额信贷承担较高风险。而目前我国政策性支农：对开展小额农贷业务形成的亏损给予一定补贴；税务部门对农信社经营小额农贷所获得的利息给予减免营业税，降低所得税等政策措施的缺失。农业风险得不到有效地降低，形成小额农贷政策性风险。我国的小额农贷政策最初的目的是希望小额信贷以市场经济的一般运作规则，克服正规金融系统和政府贴息扶贫方式的不足，有效地将扶贫资金传递到农村目标群体，提高公共政策过程扶贫效率。事实上，小额农贷在中国这些年的发展也取得了不错的成效，然而贷款利率不可能

22、太高，小额农贷贷款受益对象是农户，政策的目的是要帮助农户提高生活质量，过上小康生活。而小额农贷本身贷款期限短，存取频繁，其辐射农户面广分散，额农贷机构农信社规模小，贷款管理成本往往高于一般贷款，其底子薄，容易出现小额农贷财务赤字。农村小额信贷政策体系的发展受到不同程度上的阻扰。农村小额信贷机制不完善，信用风险较高。部门教育引导不力，小额信贷机构宣传教育不够，致使部分农户对小额农贷的认识发生偏差，错误的认为小额农贷就是救灾款、扶贫款、救济款，人人有份。部分农户信用观念较差。一是长期以来，我国农村社会信用体系缺失严重,社会信用体系的建立也缺乏相应的法律基础和制度保障，造成我国的信用环境不好，严重影

23、响了农户的信用行为。小额信贷项目以信用为基础的信贷产品，对群众的信用意识和环境的要求比较高。但受长期计划经济体制的影响，经济交易多以计划调配为依据，信用法则没有充分发挥作用，人们形成信用观念的基础，借款人主观意识上缺乏还小额贷款的自觉意识。目前，各地农村基本上没有什么农村信用体系。对于农户小额信贷的受理和调查，主要依靠乡村党政组织的推荐和介绍，对农户信用状况的评估缺少真实，多是建立在感性而非理性认识的基础上的。农村信用观念的相对淡薄和法律意识的欠缺,使得我国农村很难建立社会信用体系，农村信用方面的宣传教育不够，借款者认为小额信贷是一种白送礼的礼品，可以不用按期归还甚至根本不必归还。发展潜力小的

24、农户对资金的需求也很迫切，但却没有很好的融资渠道，所以有些农户在签约前会隐瞒自己的信息。在签订贷款合同之前，小额信贷机构并不充分知道债务人的类型。由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户资金使用情况显得非常困难，进而影响到小额信贷机构的收益。另外对部分赖债农户、逃债户、钉子户的催收措施软弱，也间接助长了农村信用环境的恶化。由于长期受计划经济体制的影响，经济交易多以计划调配为依据，信用法则没有充分发挥作用，人们形成信用观念的基础，借款人主观意识上缺乏还小额贷款的自觉意识，加上过去长期政策性的信贷和输血性的扶贫贷款，特别是一些权力部门干部拖欠新贷款现象严重，在

25、少数农民中滋生了借款可以不用还，就是有钱不还，不讲信用，到期后逃废债务的观念，导致农村信贷人员产生惜贷、惧贷的思想何广文.中国农村金融供求特征及均衡供求的路径选择.中国农村经济，2001, (10).，害怕贷款放出去后收不回来而形成坏账，受到责任查究，特别是对新的贷款户和看不准的项目产业，宁可不贷，也不愿承担风险责任。不良贷款率反映了金融机构的风险管理水平，目前我国农村金融机构大部分利润来自于贷款提供的利息贡献，其中农村小额信贷业务占有比较大的比例。农业小额信贷自然风险大，农业经营管理水平低。农业生产与工业生产不同，农业生产在露天工作，靠天吃饭，又缺乏必要的安全手段，容易遭受自然灾害的影响，而

26、农业保险也远远不及工商业那样普遍，农业一旦受灾，其后果是产量和收入的绝对减少，从农业自然再生产考察，和非农业不一样，它在生产过程的每一个环节，都受到自然条件的影响和制约，可以说从播种开始，再生产过程就处于一定程度的风险之中。农业产业还属于严重的劳动密集型产业，农业的边际资本回收率较高，农户对小额信贷需求大。从农业经济再生产考察，它和非农业一样，面临着发生市场风险、汇率风险、价格风险、利率风险、政策风险的可能性。 我国的农业经营管理水平相对于城市经济来讲还比较落后。农业生产的基本核算单位是农户，我国农业生产水平不高，农户多采用以家庭经营为基础的生产方式，而这种方式的基本特点是规模小，抗风险能力弱

27、。农户普遍对经营管理的概念尚未形成，他们不会进行市场调查来收集信息，不能根据边际效益和市场行情来确定资金的合理投入，尤其是缺乏成本核算管理理念。生产经营大多采取传统、习惯做法，仅是依靠死板的经营方式，没有一定的计划和目标。另外，农户缺乏政策指导和信息指导，对于生产什么效益好，生产多少最合适，带有很大的盲目，有可能出市场供过于求，容易出现农产品积压滞销，从而造成收不抵支，还款困难。 当农户成为小额信贷机构的客户之后，小额信贷机构可能就要承担着双重风险，既有来自经济再生产过程可能带来的风险压力，还有来自自然生产过程可能带来的风险压力。1.1.3小额信贷机构的内控机制不健全。 农村小额信贷是一个劳动

28、密集型的产品，金融机构需要投入大量的人、财、物力。由于小额信用贷款单笔金额较小，使得金融机构往往忽视其风险的管控。额农贷机构业务员风险意识淡薄，单纯追求业绩，忽视风险；激励约束机制落后，员工开展业务的积极性低小。同时，由于一些地方政府为解决资金不足，发展当地经济，都不约而同地向当地金融机构施加压力。因此具有较强地域约束性的小额贷款机构，不得不考虑行政的压力，而弱化资金的安全性和盈利性原则，充当地方建设资金的贷款人。这在原则上背离了小额信贷发展的初衷和理念，在主观上也为小额信贷的发放增添了经营风险。何广文.中国农村金融转型与金融机构多元化.中国农村观察，2004, (2).另外，个别机构为加大小

29、额信贷的推广力度，人为地规定了小额信贷的发放量、收益等硬性的考核指标和任务，而在业务管理上粗放，存在重经营管理的现象，忽视安全性原则，使得潜在风险隐患加大。小额信贷是劳动密集型产品，但是从信贷管理力量上来说，一些小额信贷机构信贷人员普遍较少，人均贷款金额、人均管理户数均过高，工作量过大，信贷人员根本无力也无法行使好信贷管理的职责。从信贷管理技术手段来说，一些小额信贷机构的金融电算化程度较低，有些地方甚至没有电脑进行辅助工作，工作量大，工作效率低，还有个别金融机构小额信贷系统设计过于繁琐，使信贷人员的大部分精力都趴在计算机上做相关录入的图表，在一定程度上形成人力资源未有效利用，工作效率低下。由于

30、小额信贷工作管理手段不能适应小额信贷业务发展的需要，难以形成对业务进行持续动态的跟踪检查和信息反馈，从而进一步加大了风险。同时，还存在一些重经营轻管理的机构，忽视对员工的教育和管理，暴露出员工道德风险，既破坏了企业的形象，也造成了案件损失。小额农贷多年来以其额度小，灵活多变，受益面积大，有效地解决了农民贷款难问题，为农户解决了想做农业项目但资金缺乏的问题，加快了农村现代化建设。但同时小额农贷在发展过程中风险逐步显露。如果不适时建立小额农贷风险控制机制，这些风险长期得不到补偿和冲减，势必阻碍小额农贷可持续发展。小额农贷存在市场结构性风险。小额信贷应重视市场营销工作，发现需求并设法予以满足，稳定现

31、有客户，并不断拓展新顾客，农产品销售及价格受市场影响较大,由农民长期处于市场的边缘,防范市场风险能力较弱,一旦受市场结构风险冲击,如有的地方在农村产业结构调整过程中,由于不懂技术、不了解市场、盲目投资、一哄而上等,都可能导致农民投资失败,小额农贷无法收回。2.1经济理论视角下的小额农贷政策风险评估金融是现代经济的核心，而农村金融是整体金融发展中的一个重要组成部分，现代金融发展理论及政策主张必然影响到农村金融理论。从农村金融理论的发展来看，强调市场力量的新古典发展经济学取代强调政府作用的传统发展经济学。在20世纪80年代以前，农业信贷补贴论是处于主导地位的农村金融理论，认为农村面临的是慢性资金不

32、足问题，农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力。同时又由于农业的收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等产业特性等。农村商业金融不能持续，它也不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。后果就是农村金融陷入困境，大量的资金外流。为增加农业生产和缓解农村贫困，应从农村外部注入政策性资金，并建立扶贫性的专业金融机构对资金分配进行分配。但这种农村金融政策实践证明并不成功，使得农户更加穷困和阻碍了农业生产的发展，为促使其消亡，致使农村金融循环发展的长效机制难以建立。20世纪80年代，随着农村小额信贷的发展，专家学对农村金融理论有了进一步的了解，农村金融市场理论成为了主导力量。农村金融市场论是在对农业信贷

33、补贴论批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，该理论结论与农业信贷补贴论的理论前提相反：农村金融资金的缺乏，是由于农村金融体系中不合理的金融安排，并不是因为农民缺少或没有储蓄能力。可以通过发挥金融市场作用，减少政府干预，以实现利率市场化和农村储蓄和资金供求的平衡等政策主张。非正规金融具有合理性，不应无理取消。应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。在农村金融市场理论进一步发展的情况下，强调政府对农村金融市场监管应采取间接调控机制，并依据一定的原则确立监管的范围和标准，重点解决农村金融市场的信息不对称问题。同时，农村金融改革也是非常重要的，没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度。鉴于农

34、村金融市场的特殊性，金融机构对于借款人的情况根本无法充分掌握，金融机构很难评估农村系统风险，政府有必要采适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。2.11我国农村金融政策的现状分析改革开放以来,农村金融制度改革经历了30多年复杂的政策演变，我国农村金融基本上形成了以正规金融机构为基础,正规金融机构与非正规金融组织分工协作的农村金融体系。但是,在该体系中存在着正规金融服务机构缺位、非正规金融服务机构受到抑制、农业保险越来越萎缩、相关政策机制不完善等问题,制约了农村金融的发展。为此,需要从各个方面深化改革。 在全面建设小康社会和构建和谐社会的大形势下,“三农”问题严重阻碍着我国社会的全面、协

35、调、可持续性发展，加速农村城市化进程、加快农村工业化发展、制度创新等举措不能从根本上解决“三农”问题，要从根本上解决“三农”问题,促进农业的发展,繁荣农村经济, ,就必须发展农村教育，培养农村人才,提高广大农民的科学文化素质，把农村教育定位于“立足农村,面向城市”的位置。优化农村的资源配置,培育和完善农村的要素市场,推动农村剩余劳动力的合理利用。改革开放以来,我国农村金融业获得了快速发展,农村金融体制改革取得了明显成效。第一,正式金融。在我国农村的金融体系中, 主要表现为农村金融供给机制不健全,资源分配不公,正规金融供给不足, 商业性金融在农村金融领域内的功能严重弱化,政策性金融功能不全,合作

36、性金融由于自身条件的限制,难以适应农业和农村经济发展的新变化,非正规金融所具有的制度缺陷也严重影响了它金融支持作用的充分发挥，其他的金融组织都受到国家金融当局的监管。农业发展银行是一家政策性银行,是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施而设立的。对农村信用合作社的管理，不能再回到人民银行或者农业银行管理的体制，也不能由银监会长期负责下去，农村信用合作社在正规金融机构中分支机构最多,也是所有农村正规金融机构中唯一的一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构,是向农村和农业经济提供金融服务的核心力量；第二,非正式金融。由于正规金融机构收缩农村阵地,农村金融市场中正规金融机构的

37、金融服务供给越来越少,农民的信贷需求不得不转而依赖于非正规金融该体系主要泛指存在于个体、家庭、企业之间,在官方正式的金融体系外进行的金融交易活动,包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄等。非正规金融市场已经成为我们国家金融系统不可忽视的一部分，私人信息和声誉约束机制是非正规金融市场区别于正规金融部门的主要特征对于农民来说,非正规金融市场的重要性要远远超过金融金融市场。非正规金融市场的高利率由资金的机会成本、对收集信息的交易成本 的补偿、风险溢价与垄断利润等几个部分构成，由于政府对非正规金融没有进行有效的监管，非正规金融的行为就不能像正规金融的运行那么规范。其主要的运作形式自由借贷、私人钱庄、当铺、

38、集资、非正规票据交易市场、农村合作基金会等。根据我国农业发展基金的研究报告,中国农户绝大多数借款来自非正规金融市场，这些金融组织既没有纳入中国人民银行的监管,又没有纳入政府部门监管，它们是游离于经政府机关依法批准设立的金融机构之外的以营利或互助为目的的个人与个人，个人与企业，企业与企业之间的资金筹措活动，所以归入非正式金融，非正式金融的运作嵌入于社会网络和传统型制度环境中,基于传统社会是重视血缘、地缘的社会,即信任关系。从知识论角度看,非正式金融特定的获取信息的方式和实施机制较好的解决了信贷市场的信息不对称问题，而且许多局部知识只能通过正式非正式金融机构的标准化操作来发现和利用。加上非正式金融

39、都建立在明晰的私人产权和无限责任基础上。但是, 长期以来政府对非正规金融的采取抑制的态度，这种抑制使得非正规金融借贷的风险加大，因此政府全面清理整顿试图用行政手段来强制消除非正规金融市场严格打压，从而建立以正规金融独存的金融环境。但这样的举措却导致了“新”的农村金融体系存在着制度性供给不足等问题,进而导致农村金融组织结构跟不上农村经济结构演变的步伐。经过实践得之：消除非正规融资在政策上是行不通的，它与多元化的农村经济结构不对称。 农业保险也是“三农”问题不容回避的重要课题。我国农业保险一直处于缓慢发展的状态,一个重要原因就是缺乏政府的财政补贴。农业保险自身的性质决定了其必须是一种政策性保险，政

40、府的财政补贴是其顺利发展的必要条件。当前由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题,以及缺乏必要的政策支持和法律依据,加之保险公司经营技术水平低,业务开展费用高,经营的局域性和再保险体系的欠缺,农业保险业务日趋萎缩。由于农业保险及缺乏完备的农业再保险体系。我国农业保险市场较为薄弱，农业再保险市场尚待开展。原保险是再保险的基础和前提，再保险的发展反过来促进原保险的发展，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估,成为“惜贷”的重要原因之一,这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况,使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰,而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。目前, 建立健全政策性农

41、业保险工作长效机制，提高农户投保率、政策到位率和理赔兑现率，实现“尽可能减轻农民保费负担”、“尽可能减少农民因灾损失”的目标要求，推动我省政策性农业保险又好又快发展。 2.1.2 农户小额贷款的风险成因自然风险。农户小额贷款的承贷主体是以农业生产经营收入为主要来源的农户， 农林牧副渔业收益是农户还款能力的重要保证。而农户长期处于弱势地位，生产和经营的是弱质产业， 对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱，一旦发生自然灾害，收入来源被切断，贷款就将面临无法偿还的风险。据统计，农户所遭受的经济风险中，有近10来自于自然风险。加之农村保险体系不完善，覆盖面小，自然灾害风险大多由农户自己承担。在经济

42、欠发达地区， 自然灾害风险是导致农户小额贷款形成不良的主要原因。市场风险。我国农村经济大多还是小农经济，种、养植业规模小，经营分散。首先，市场信息不对称，农户面临的市场风险相应增大。农民无法较为准确地预测未来农副产品市场的规模与价格。在农副产品种养植中，农户普遍存在着羊群效应，农户不会根据农副产品市场结构的变化来合理的利用资金，在别人取得成功后盲目效仿， 导致一个地区大量生产同质农副产品， 市场上供过于求，农副产品价格下跌，给农户造成直接的经济损失，致使农户还款难联合国开发计划署:中国小额信贷政策.联合国开发计划署驻华代表处政策和宣传文集(第一卷，扶贫和小额信贷).北京:社会科学文献出版社，2

43、003. ，形成信用缺失的状况。其次，国家产业政策的调整，引起农副产品市场价格的波动， 这些都有可能给农户小额贷款造成损失。操作风险。农村地域辽阔，贷款农户居住分散。近年来农行在农村的网点撤并较多，多年不涉农，农行人对三农业务已较为陌生， 信息不对称造成农业银行小额信贷是“心有余而力不足”，想放款又怕收不回，处于进退两难的境地。加上抵押担保、信用评级、档案管理、贷款发放、贷后跟踪等工作量巨大， 导致信贷人员到村到户时间较少，监督管理工作难以有效跟进。另外受信贷人员知识水平、人员素质因素限制，在贷款调查、审查、审批环节一旦形成失误，就会增加操作风险。3.1 基于项目风险管理方法的小额农贷政策风险

44、评估3.1.1小额农贷政策风险因素的识别分类 小额农贷政策作为公共经济政策体系之一，必然具备上述分析的一般公共政策的风险因素，同时又属于金融活动而具有金融行业的风险特征。按照项目风险分析的分类方法，小额农贷政策的风险因素可分为外部风险和内部风险，内部风险是指小额农贷政策系统自身的不完善而带来的风险，风险主要由政策成本因素、政策制订主体的主观意识和能力素质、所需信息的不完全因素构成。外部风险是指小额农贷政策制订和执行过程中外界环境影响带来的风险因素，风险主要由政治环境因素、社会风俗风险因素、经济环境因素、行业风险因素构成。 从风险的形式划分。小额农贷政策的风险表现是多方面的，此划分方法是从小额农

45、贷政策运行过程中，各个风险因素表现方式上来区别的，主要有政策系统风险、经济风险、市场风险、法律风险、操作风险、道德风险。 从风险的可控性划分。政策的各个风险因素是制约政策发展好坏的关键，其中某些风险因素是可以控制和改变的，被称为可控风险因素;某些风险因素是根本没办法约束、回避或在较长的一段时间内没办法改变的，被称为不可控风险因素。小额农贷政策面临的社会风俗、经济不平衡的环境、行业性质(弱质的农业性质不可抗的自然风险)、市场环境这些都是不可控因素，而政策结构设计、小额信贷项目的管理风险主要是由于发放小额信贷项目的机构不到位而产生的风险，主要表现为小额信贷项目被转移自己用途，使信贷资金完全脱离信贷

46、监管者的视野；小额信贷被转化成大额贷款。由于农户小额信贷门槛低，手续简便，一些暂时没有资金需求的农户，就可能把小额信贷项目资金转交给他人使用，在一些政府部门或个别农户的支持下，部分农户小额信贷组织有可能利用群众将贷款业务等同于金融业务的错误认识下，迷惑群众进行非法集资和高利贷活动以谋取不法利益。一部分有大额资金需求的农户或企业，由于大额贷款的种种限制，就会借多个农户的贷款证，以小额信贷为名进行分户承贷，集中使用，变相的搞大额信用贷款，表面上只是贷款的农户人数增加，没什么风险，实际上是风险更为集中；小额信贷项目采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转是用”的管理方式，给小额信贷项目的管理带来管理

47、上的漏洞。由于小额农贷风险较为突出：小额农贷是信用贷款，本身就潜在较大风险；县域经济中缺乏可靠的产业项目，支持农业产业结构调整存在一定的局限性，贷款投向结构单一，主要集中在种、养殖业，常常受农业自然灾害和市场价格波动影响，贷款风险较高；农户对市场把握不准，信息不灵，生产具有较大的盲从性和跟风问题小额信贷项目资金难免会出现逾期的现象，但上级管理部门要对小额信贷项目组织实施、检查指导贷款质量的监测分析、评价与考核，发放机构为了掩盖小额信贷项目资产质量不佳的业绩情况，信贷员可能违反操作规程和道德造成贷款不能按期收回或损失，他们会采取新贷还旧贷的方法，用新发放的小额贷款归还原来得小额贷款，本质上信贷资

48、金根本没收回，小额信贷质量良好只是一种假象。对农户来说，一开始可能由于客观的原因确实无法归还小额信贷，小额信贷的发发放机构主动倒换了借款借据。到后来，部分农民抱着能躲就躲，能拖就拖的心理，一直占用小额信贷项目资金不还，由此造成了小额信贷项目信用上的风险。小额信贷项目到约换据，以新还旧，掩盖了信贷资产的真实情况，蕴藏着很大的风险，所以对外建立公开制度，以张榜等形式接受社会监督；对内尽快实现小额农贷微机管理，堵塞信贷人员违规漏洞。根据传统的小额信贷项目利率管理要求，小额信贷项目实施优惠利率，在同样一个金融机构，由于小额信贷的面广、额小、业务量大、客户分散、管理成本相对较高，往往因为利率不能覆盖其成

49、本和风险，形成经营亏损，影响到农村信用社发放小额信贷的积极性。合理制定利率,确保小额信贷的可持续性，近年来随着农村小额信贷的发展，利率管理中虽然允许小额信贷项目利率，但小额农贷的利率仍然低于其他商业性贷款的利率。从目前小额信贷项目的收益来看，根本不能收回小额信贷项目的经营成本，其可能产生的封闭风险损失也是不可补偿的。3.1.2小额农贷政策风险的评估小额信贷是一种由各类金融机构和非政府组织实施的主要针对低收入阶层或贫困人口的数额较少的短期信贷方式。小额信贷作为农村金融创新的产物,是加大对农村资金投入力度、解决农民贷款难问题的有效手段。小额信贷的用户由于贫困、受教育程度低或者居住地偏远而游离于银行

50、的主流业务之外，信贷机构对这类用户的风险评价所涉较少。因此，农村小额信贷用户的风险评估对于信贷机构进一步的完善有着重要的参考作用。我国广泛实施农村小额信贷这一策略选择，有效的解决了农村资金紧缺的问题；很多类型的组织参与提供小额信贷服务，包括非盈利性组织，私人公司，财政机构和农村信用合作社等对农村金融资源的有效配置起到了十分重要的作用，丰富了农村信贷制度的内容；使我国的农业项目取得了大范围的扩展。每一种风险类型，用当前相对易于获取的数据指标予以定量化表现，建立农村小额信贷用户的风险指标体系。农村小额信贷用户风险评价模型 ：层次分析法及其应用，层次分析法是指将一个复杂得多目标决策问题作为一个系统将

51、目标分解为多个目标、多方案优化决策的系统方法，也是一种定性与定量分析相结合的系统分析方法。采用递阶层次结构将目标问题相关的各种因素在深入分析实际问题的基础上，将有关的各个因素按照不同属性自上而下的分解为若干层次进行综合分析。通过对问题的逐步分解细化，按照专业领域和社会职能的不同，将专家经验引导人不同的层次中。4.1 我国农村小额信贷政策风险防范的对策建议4.1.1 外部支撑体系的完善法律环境。目前我国农村小额信贷面临的法律机制方面的缺失主要集中在两个方面。一方面是关于小额信贷机构缺乏合法性的问题，一方面是关于小额信贷监管方面的法制建设。由于我国宏观金融政策的限制，许多提供小额信贷服务的机构，或

52、者注册为社会团体，或者直接依附于某一政府机构，没有独立的合法地位，临时状态的存在导致了此类小额信贷机构的不可持续发展。在我国从事小额信贷机构的法律身份和非法律身份是以1995年的商业银行法和1997年的农村信用合作社管理规定来确认的，因此只有银行和区域信用合作社才有法律身份，非政府组织和政府项目则没有法律的许可。关于这个问题以往曾分别提出建议(并非专门针对中国的情况)，格莱民基金会建议所有微观金融机构应有机会根据其不同“层次”申请拥有牌照;这些层次可以根据服务的地域、微观金融业务的范围及所有权机构来确定。认为微观金融机构只有在一个实行牌照管理的环境中才能发挥其潜在作用。“取得一个普通银行牌照所

53、需具备的条件对于面向贫困客户的机构来说太高了”虽然支持发放单独的和正式的牌照的做法，也怀疑是否目前有足够的微观金融机构适合持有牌照这在许多国家都为时过早。目前中国小额信贷非政府组 织的蓬勃发展，势必要求国家在制定一定的门槛高度情况，防范金融风险的情况 下，以明确的法律法规赋予它们合法身份，进一步促进小额信贷欣欣向荣。另一个问题就是多元化的微观金融机构从事小额信贷己经合法化，它们的监 管问题如何解决。正规金融机构的小额信贷己被置于央行和银行业监督管理委员 会的专门机构下，而那些非政府组织呢?就如没有合法地位一样，一系列套出来 的问题就是同样没有相关的监管部门和可遵从的法规条文。因此可以建立一个不

54、同于现有的银行监管机构的独立的小额信贷的监管机构，设定一些条件，要求那些想要得到其他金融机构所能得到的部分或全部利益的小额信贷机构满足这些条件。即在符合条件的情况下，可以实现小额信贷机构升级成为正规金融机构，并配套有不同于商业银行法和农村信用合作 社管理规定的专门法规来指导和管理农村小额信贷机构的运转。市场环境。从小额信贷被引入我国特别是信用社、农业银行提供小额信 用贷款以来，小额信贷政策就和政府扶贫有着密不可分的关系，具有明显的制度 安排上的政府主导性和强制性。即使是非政府组织小额信贷也大多依附于当地政 府，受到较强的行政干预。政府在小额信贷的发展中，作为推动者，其根本的作 用是提供促使其有

55、序发展的规则和机制，创造良好的竞争环境，规范、引导和促进小额信贷的发展。我国当前从整体上建立了市场经济体制，但是贫困地区的市 场机制发育非常缓慢，在中国农村尚缺乏小额信贷运作的市场载体。银监会的农村金融市场开放试点方案，推进了农村金融市场多元投资主体并存、多种形式金融机构良性竞争的局面的出现，有效动员了区域内农民储蓄和民间资金，有序引导了这些闲散资本流向农村生产性领域。但是，银监会的改革方案并没有涉及目前农村大量存在的非政府组织小额信贷模式的身份问题。而且， 新政策对外资和非银行业资金的进入途径进行了限制。农村小额信贷市场还需进一步发展开放。具体而言，银监会应在意见及村镇银行、贷款公司和农村资

56、金互助社的管理规定和审核指引等6个文件的基础上，进一步完善农村小额信贷市场的准入制度，允许运行良好的地方政府小额信贷机构同正规金融机构合作，转变为村镇银行等正规的商业性小额信贷机构;确立非政府组织农村小额信贷机构合法地位，允许符合条件的非政府组织小额信贷机构转化成为商业性小额信贷机构，合法地参与农村小额信贷扶贫，只贷款不存款，风险自负。等到小额信贷发展成熟，允许他们吸取存款、经营商业银行的其他业务等，以扩大其扶贫的覆盖率实现财务上的可持续性;对于只待不存小额 贷款公司，人民银行应降低设立门槛，允许其多渠道筹集资金，经营包括吸收存 款在内的业务，并考虑放松其经营的区域限制，实现跨县经营;对民间金

57、融，央行己经为其“阳光化”做了大量的调查和准备工作，蓄势待发。同时进一步放松对外资和非银行业资金的进入农村金融的限制，允许外资银行业机构能够直接发起和控制村镇银行，以促使村镇银行形成面向农户和农村企业需求而提供 适当金融服务的意识，减少限制政策造成的农村金融业的效率和福利损失。这样，就形成了一个多种资本成分参与、竞争有序的农村小额信贷市场。多元化的微观金融机构从事小额信贷已经合法化，他们的监管问题如何解决。正规金融机构的小额信贷已被置于央行荷银行业监管委员会的专门机构下，而那些非政府组织呢？就如没有合法地位一样，一系列出来的问题就是同样没有相关的监管部门和可遵循的法规条文。因此可以建立一个不同

58、与现有的银行监管机构的独立的小额信贷的监管机构，设定一些条件，要求那些想要得到其他金融机构所能得到的部分 促进我国农户小额信贷发展的财政政策研究 农户小额信贷难是当前我国农村普遍存在的问题，它严重影响了农业的稳定发展、农户收入的提高和新农村建设的进程。考虑到我国农业经济在相当长的一段时间内还将呈现以家庭为单位的现实状况，如何发挥财政政策的作用，有效解决农户小额信贷难的问题是我国“三农”发展中的核心问题之一。对此问题的研究具有很强的现实意义。作为农户小额信贷发放的主要机构，农村信用社因为沉重的历史包袱，生存状态并不乐观；当前条件下，由于农村信用社在存贷款利率上的管制，农户小额信贷业务几乎不能带来

59、利润，基于这双重原因，农村信用社根本没有能力亦没有积极性开展这项业务。而农户小额信贷的高风险、低收益的特点，对商业性小额信贷组织也没有吸引力。这是造成目前我国农户小额信贷供给不足的主要原因。因此，农户小额信贷难的有效解决，必需财政的介入，需要帮助农村信用社卸掉历史包袱，改善其资产质量，提高其业务能力；优化现有规制，放松对农户小额信贷业务的管制：从利息、税收等方面对小额信贷业务予以合理补偿、优惠，提高农村信用社积极性，并引导商业性小额信贷组织的加入，以扩大有效供给；同时，通过主导建立政策性农业保险、农户小额信贷担保基金及其他配套措施，提高农户的还贷能力，提升放贷机构内部工作人员的工作素养，健全违

60、约状况下对放贷机构的补偿机制，避免小额信贷被非法集资，保证业务的合理利润等措施使农村小额信贷业务实现可持续性的发展。全面分析我国农户小额信贷发展情况，并针对现存困境从财政角度提出了应对政策，希望所作的研究对小额信贷难问题的解决有一定的实用价值和理论价值，也希望起到抛砖先后引玉的作用，引出对这一问题更多、更深入的探讨。小额农贷管理不到位。部分信用社将推广小额农贷和信用工程创建工作当成一次性“活动”，结果不同程度存在“哄抢” “冒名借款”、“租用借款”、“化整为零”等贷款违规现象。主要体现在：一是宣传未到位，农户对小额信用贷款的认识存在偏差。许多农户把信用社颁发的贷款证当成存折，把信贷额度当成自己

61、的存款，哄抢贷款，还款意识薄弱；部分农户将贷款证和信贷额度转借他人，当贷款到期时，借用双方则相互推卸还贷责任，引发了债务纠纷，增加了信用社的收贷难度；农户电子档案的尚未建立加上贷款证的审核与发放存在漏洞，出现了一户多证和虚假办证，违章贷款、人情贷款、以贷谋私行为，少数信贷内勤跨科目放款或超限额放款，少数农户和个别信贷员冒名贷款并从信用社借出大额贷款，逃避借贷大额信贷的许多要求；农村信用社工作人员“简化手续，方便农户”曲解为不要贷款审查，只是片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，小额农贷责任不明确。部分信用社为了完成贷款增长幅度、净投放额占比等指标，片面追求市场扩张，忽视贷款质量。“三查

62、”操作不规范、现代监管制度不落实，有的信用社由于人员少、服务对象多，没有逐户审核把关。大部分信用社又没有实行微机联网，难以实现农户的信息资源进行共享。小额农贷评级信贷政策执行不严。由于经济管理理念的缺乏，一般家庭都没有建立收支账本，对农户评级底细不清，农户信用等级评定并不是完全根据农户的个人信誉、生产经营能力和还款记录进行信用等级评定；评级授信把关不严，评定具有一定的随意性，致使等级比例失调。在进行信贷时，有的信用社由于工作人员少、服务对象且服务对象相关知识的缺乏服务难多等原因，没有以农户家庭为单位，建立农户贷款档案，结合农户家庭财产状况、资信状况及经营能力等因素，确定不同的信用等级，而是直接

63、委托村镇干部核定，在核定的过程中受特别是个别管片信贷员私自更改农户信用级别，发放人情款等外在关系的影响，等级评定结果存在信用等级高估现象，与实际情况存在偏差。在小额农贷年检中，部分信用合作社没有根据农户家庭资产负债、信用及需求状况等方面的变化重新评估。多数信用社在发放小额农贷时，没有依据市场情况和经营情况合理确定利率浮动区间，利率政策执行不规范，难以发挥利率杠杆的调节作用。小额农贷发放存在一定的局限性。小额农贷无法满足农户较大规模经营的资金需求，现行的小额农贷授信额度较小，众多有偿还能力的种、养殖大户无法得到充足的信贷支持，而申请其它种类的贷款，其手续又非常严格，由此形成了农信社“想贷而不能贷

64、”，农户“想借又借不到”的尴尬局面；部分信用社推行包放包收的贷款责任制，实行与工资、奖金挂钩的信贷激励约束机制，而小额农贷管理难度大，存在一定的风险，加重了信贷人员的恐贷心理；农村信用社被动地发放小额农贷，对产量明显过剩的农户贷款需求没有进行有效抑制，信用社对农村产业结构调整的信贷杠杆调节作用没有得到充分发挥。小额农贷使信用社在实质上扮演着农业政策银行的角色。少数信贷员惯性思维难以及时转换，思想认识存在偏差，认为发放小额农贷增加经营成本，不如发放大额贷款和企业贷款省力省事，影响了小额农贷的推广面。为此，要推动农村信用社小额农贷的稳健运行，一、规范小额农贷操作行为。全面规范评级授信行为。按照农户

65、小额信用贷款管理指导意见，吸收个人资信征询系统的经验，制定农户定性和定量资信评价体系，入户展开调查、资料收集，严格根据农户的信用程度、综合还款能力、社会信誉状况等方面确定信用等级，做好评级授信工作，并核定最高授信额度；建立一套以“统一授信、审贷分离、授权管理、资产保全、监督制约”为内容的较完备的授信风险控制体系。认真开展年检工作。加强农户信用动态管理，根据个人资产的负债情况的变化及个人信用及时调整信用等级和授信额度；按照农户等级，执行不同档次的利率，以充分发挥利率杠杆的调节作用。对基层行的各项授信业务要加大稽核力度，加强对每笔授信业务操作全过程的监督检查，定期组织力量检查或抽查授信项目审批手续

66、的合规性、借款合同和担保合同的完整性、放款条件落实情况及放款后的管理情况等，引导广大农民共同营造良好的信用环境。二、加强小额农贷管理。放贷时间由原来的“春贷秋收”转变为“一年四季放和收”，合理确定贷款期限避免人为缩短期限造成贷款逾期；认真做好小额农贷的调查模底及建档、评级授信工作，确保农户的资信等级和授信额度与其家庭财产、经营收入和信用状况的发展变化相适应，与其生产规模、经济效益和偿贷能力相适应；拓展小额农贷的服务对象，调整贷款投向。同时推行“客户经理”和“农户协管员”制度,充分发挥村委会、村民代表的职能作用,尽可能建立农户电子档案，随时了解农户资信变化的信息,协助信用社加强管理；正确处理好简化手续与防范